Uitspraak
201507517/1/A2.
Datum uitspraak: 15 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats], [gemeente],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 augustus 2015 in zaak nr. 14/6414 in het geding tussen:
[appellante]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
Procesverloop
Bij besluit van 2 april 2014 heeft de raad [appellante] een toevoeging voor gesubsidieerde rechtsbijstand verleend en daarbij een eigen bijdrage van € 287,00 vastgesteld.
Bij besluit van 25 augustus 2014 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 augustus 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M. Verkijk, advocaat te Haarlem, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra en mr. K. Achefai, beiden werkzaam bij de raad, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Rechtzoekenden van wie het inkomen en vermogen beneden een bepaalde grens liggen en daarom de kosten van een advocaat niet geheel zelf kunnen dragen, kunnen de raad op grond van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb) verzoeken om een toevoeging voor gesubsidieerde rechtsbijstand. De rechtzoekende is, afhankelijk van zijn inkomen en vermogen, een eigen bijdrage verschuldigd voor de verlening van rechtsbijstand. In het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand (hierna: het Bebr) zijn regels omtrent de eigen bijdrage en de hoogte daarvan vastgesteld.
Op 1 oktober 2013 is het Besluit aanpassingen eigen bijdrage rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstandverleners (Stb. 2013, 345) in werking getreden. Bij dat besluit is in artikel 2 van Pro het Bebr een generieke verhoging van de eigen bijdrage ingevoerd alsmede in een nieuw artikel 2a een hogere eigen bijdrage voor aanvragen om toevoegingen die voortkomen uit de verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie en daarmee samenhangende verzoeken. Het doel van de verhoging van de eigen bijdrage is, kortgezegd, het financieel beheersbaar houden van de kosten van de gesubsidieerde rechtsbijstand. In artikel 2a, vijfde lid, van het Bebr is een hardheidsclausule neergelegd: als van een rechtzoekende gelet op diens financiële situatie redelijkerwijs niet kan worden verlangd dat hij de hogere eigen bijdrage betaalt, kan de raad die verlagen tot de eigen bijdrage als bedoeld in artikel 2 van Pro het Bebr.
2. [appellante] heeft een toevoeging voor rechtsbijstand aangevraagd voor een alimentatieprocedure na een echtscheiding. De raad heeft die toevoeging verleend en daarbij op basis van het inkomen van [appellante] een eigen bijdrage van € 287,00 vastgesteld. Dit bedrag is overeenkomstig het - ten tijde hier van belang - in artikel 2a, tweede lid, onder a, van het Bebr neergelegde bedrag van € 340,00 met aftrek van de in artikel 2, zesde lid, van het Bebr neergelegde korting van € 53,00 omdat [appellante] door het Juridisch Loket naar een advocaat is doorverwezen.
[appellante] heeft bezwaar gemaakt tegen de hoogte van de eigen bijdrage, omdat artikel 2a van het Bebr volgens haar in strijd is met het in de artikelen 6, 8 en 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) neergelegde recht op toegang tot de rechter, recht op eerbiediging van het privéleven en verbod van discriminatie. De raad heeft dat bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de Commissie van Bezwaar van de raad van 14 augustus 2014, ongegrond verklaard. Volgens de raad bestaat geen strijd met het EVRM, omdat de opgelegde eigen bijdrage geen belemmering is voor [appellante] om gebruik te maken van een door de wet opengestelde rechtsgang.
Geschil en oordeel van de rechtbank
3. In geschil is de vraag of artikel 2a van het Bebr, en daarmee het in bezwaar gehandhaafde besluit van 2 april 2014, in strijd zijn met voormelde artikelen van het EVRM.
De rechtbank heeft die vraag ontkennend beantwoord. Volgens haar tast artikel 2a van het Bebr, mede gelet op de hardheidsclausule, het recht op toegang tot de rechter niet in essentie aan, dient het een gerechtvaardigd doel en zijn de gevolgen van de toepassing van dat artikel evenredig aan dat doel. Verder vormt die bepaling geen inmenging in het recht op een privéleven, omdat een rechtzoekende de keuze heeft tussen een gang naar de rechter en het oplossen van het geschil via een andere weg. Tot slot bestaat volgens de rechtbank geen schending van het verbod op ongelijke behandeling, omdat er een redelijke en objectieve rechtvaardiging is voor het gemaakte onderscheid tussen de eigen bijdrage voor rechtzoekenden die een toevoeging aanvragen in verband met de verbreking van een relatie en de eigen bijdrage voor andere rechtzoekenden.
Beoordeling van het hoger beroep
Artikel 6, eerste lid, van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 14 van Pro dat verdrag
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de argumenten die zij heeft aangevoerd ter motivering van haar stelling dat de hogere eigen bijdrage die aan rechtzoekenden in familierechtelijke procedures wordt opgelegd het recht op de toegang tot de rechter in essentie schaadt, geen legitiem doel dient en disproportioneel is. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte van belang geacht dat de kosten van de beroepsprocedure haar er niet van hebben weerhouden een procedure te beginnen, te meer nu haar advocaat de eigen bijdrage voor haar heeft betaald. Ook het bestaan van een hardheidsclausule is volgens haar niet relevant.
[appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen rechtzoekenden die familierechtelijke problemen hebben en rechtzoekenden die op een ander gebied rechtsbijstand nodig hebben. Volgens haar is hier sprake van dubbele discriminatie. Niet alleen wordt aan eerstgenoemde categorie van rechtzoekenden een hogere eigen bijdrage opgelegd, maar bovendien is de eigen bijdrage voor degenen met het laagste inkomen met een veel hoger percentage verhoogd dan de eigen bijdrage voor degenen met meer financiële armslag.
4.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, eerste volzin, van het EVRM heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
Ingevolge artikel 14 van Pro het EVRM moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
4.2. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) heeft in onder meer het arrest van 9 oktober 1979, Airey tegen Ierland, nr. 6289/73, punt 26 (www.echr.coe.int) overwogen dat, hoewel artikel 6 van Pro het EVRM geen recht op gratis rechtsbijstand voor min- of onvermogenden toekent buiten het geval van strafrechtelijke procedures, het daarin besloten liggende recht op toegang tot de rechter in andere rechtsgedingen, waarbij bijvoorbeeld een ingewikkelde feitenvaststelling of complexe rechtsvragen aan de orde zijn, ook een verplichting voor de verdragsstaten kan meebrengen dienaangaande positieve actie te ondernemen. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt echter evenzeer dat deze verplichting niet betekent dat onbeperkt recht op gratis rechtsbijstand bestaat. In onder meer het arrest van 15 februari 2005, Steel en Morris tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 68416/01, punt 62 (www.echr.coe.int) heeft het EHRM overwogen dat het recht op toegang tot de rechter niet absoluut is, maar aan verschillende beperkingen, waaronder financiële, mag worden onderworpen. Dergelijke beperkingen mogen evenwel het recht op toegang tot de rechter niet in essentie aantasten, moeten een gerechtvaardigd doel dienen en moeten proportioneel zijn aan dat doel. Uit onder meer het arrest van 26 juli 2005, Podbielski en PPU Polpure tegen Polen, nr. 39199/98, punt 65 (www.echr.coe.int) volgt dat het EHRM daarbij zuivere financiële beperkingen aan het recht op toegang tot de rechter, die niet gerelateerd zijn aan de inhoudelijke aspecten van de zaak of het vooruitzicht op de slagingskans van een rechtsmiddel, niet zonder meer toelaatbaar acht. Dergelijke beperkingen dienen aan een bijzonder nauwgezet onderzoek te worden onderworpen.
Uit de jurisprudentie van het EHRM volgt verder dat artikel 14 van Pro het EVRM niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen verbiedt, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd. Een ongerechtvaardigd onderscheid dient te worden aangenomen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Dit doet zich voor, indien dat onderscheid geen legitiem doel dient of er geen redelijke, proportionele verhouding is tussen de gebruikte middelen en het doel dat daarmee wordt beoogd te realiseren (onder meer het arrest van 22 maart 2012, Konstantin Markin tegen Rusland, nr. 30078/06, punt 125; www.echr.coe.int).
4.3. De rechtbank heeft, anders dan [appellante] aanvoert, in overeenstemming met dit toetsingskader beoordeeld of het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand, zoals neergelegd in artikel 35 van Pro de Wrb en het op grond van die bepaling vastgestelde artikel 2a van het Bebr, voldoet aan de eisen van artikel 6, eerste lid, van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 14 van Pro dat verdrag, zoals uitgelegd door het EHRM. In het navolgende zal worden beoordeeld of het oordeel van de rechtbank dienaangaande juist is.
4.4. Ingevolge artikel 35, eerste lid, van de Wrb is de rechtzoekende een eigen bijdrage verschuldigd voor de verlening van rechtsbijstand, tenzij bij algemene maatregel van bestuur anders is bepaald.
Ingevolge het tweede lid worden de regels omtrent de eigen bijdrage, alsmede de hoogte van de eigen bijdrage bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld.
Het Bebr is deze algemene maatregel van bestuur.
Ingevolge artikel 2a, eerste lid, van het Bebr is, in afwijking van artikel 2, eerste tot en met derde lid, een natuurlijk persoon een hogere eigen bijdrage verschuldigd indien de toevoeging ziet op de verlening van rechtsbijstand bij verzoeken die voortkomen uit de verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie en gegrond zijn op Titel 5A tot en met 10, 14, afdelingen 1 tot en met 3a, 5 en 6, 15 en 17, van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek.
Ingevolge het vijfde lid kan de raad beslissen om de op grond van het tweede of derde lid verschuldigde eigen bijdrage te verlagen naar de eigen bijdrage die verschuldigd is op grond van artikel 2, eerste of tweede lid, indien van de rechtzoekende, gelet op diens financiële situatie, redelijkerwijs niet kan worden verlangd dat hij de hogere eigen bijdrage betaalt voor een toevoeging op grond van het eerste lid.
4.5. Volgens de nota van toelichting bij het Besluit aanpassingen eigen bijdrage rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstandverleners (Stb. 2013, 345, blz. 7-34), op grond waarvan artikel 2a aan het Bebr is toegevoegd, worden met dat besluit verschillende maatregelen doorgevoerd die zien op het beperken van de uitgaven aan de gesubsidieerde rechtsbijstand. Deze besparingen zijn nodig om het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand financieel beheersbaar te houden en op die manier de instandhouding van dat stelsel en daarmee de toegang tot het recht voor minder draagkrachtigen te waarborgen. De maatregelen, waaronder de generieke verhoging van de eigen bijdrage en de extra verhoging van de eigen bijdrage bij verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie en daarmee samenhangende verzoeken, beogen een versterkte balans te realiseren tussen enerzijds de noodzaak om in het kader van de oplossing van een juridisch geschil een rechtsbijstandverlener toe te voegen aan een rechtzoekende en anderzijds de kosten die zijn gemoeid met een juridische procedure, zowel in het licht van de verlening van de toevoeging als de kosten die procedures meebrengen voor de rechtspraak. Als algemeen uitgangspunt geldt daarbij dat van burgers wordt verwacht dat zij meer dan voorheen hun eigen verantwoordelijkheid nemen.
Dat geldt volgens de nota van toelichting ook voor de afwikkeling van zaken over het verbreken van een affectieve relatie. Gezien de hoge aantallen vervolgzaken kan worden geconcludeerd dat afspraken die tussen partijen met het oog op de echtscheiding of verbreking van de relatie zijn gemaakt regelmatig opnieuw ter discussie worden gesteld. Door een extra verhoging van de eigen bijdrage van de rechtzoekende wordt verwacht dat partijen vanaf het begin van de verbreking van de relatie zich meer dan voorheen toeleggen op het realiseren van een duurzame oplossing. Een adequate afwikkeling van de zaak is ook van belang vanwege de grote emotionele component van het verbreken van een affectieve relatie. Daarbij staan partijen verschillende kosteloze hulpmiddelen ter beschikking, zoals het Juridisch Loket en modellen van ouderschaps-, alimentatie-, en financiële afwikkelingsplannen op www.rechtwijzer.nl. In het verlengde van deze zelfhulpmiddelen ligt het gebruik van mediation bij de uiteindelijke afwikkeling van de verbreking van de relatie. Ter facilitering van mediation wordt de eigen bijdrage voor het verkrijgen van gesubsidieerde mediation met dit besluit niet verhoogd, aldus de nota van toelichting.
In die nota wordt in dit verband ten slotte gewezen op de hardheidsclausule ter waarborging van de toegang tot het recht in gevallen waarin het onredelijk is om de rechtzoekende, gelet op diens financiële positie, de hogere eigen bijdrage te laten betalen. Benadrukt wordt dat slechts de financiële situatie van de rechtzoekende een reden zou kunnen zijn om een beroep op deze hardheidsclausule in te willigen.
4.6. Gelet op de onder 4.2. vermelde jurisprudentie van het EHRM staat artikel 6, eerste lid, van het EVRM er niet aan in de weg dat de wetgever financiële beperkingen stelt aan het verlenen van rechtsbijstand in de vorm van het opleggen van een inkomensafhankelijke eigen bijdrage. Daardoor wordt het recht op toegang tot de rechter niet in essentie aangetast. Gelet op de onder 4.5. vermelde toelichting is met het opleggen van een eigen bijdrage beoogd het stelsel van rechtsbijstandverlening financieel beheersbaar te houden. Dat is een gerechtvaardigd doel. Het vragen van een eigen bijdrage voorkomt dat beperkte publieke middelen voor gesubsidieerde rechtsbijstand moeten worden aangewend voor kosten van rechtsbijstand waarvan in redelijkheid mag worden aangenomen dat zij kunnen worden gedragen door de rechtzoekende.
Ook de hogere eigen bijdrage bij verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie en daarmee samenhangende verzoeken draagt bij aan dat doel. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de hogere eigen bijdrage geen zuiver financiële beperking is die niet gerelateerd is aan de inhoudelijke aspecten van de zaak. Uit de toelichting blijkt dat bij zaken die in verband staan met het verbreken van een relatie is gekozen voor een extra verhoging van de eigen bijdrage, omdat juist in dergelijke zaken relatief veel vervolgprocedures worden gevoerd over eerder gemaakte afspraken. Met de hogere eigen bijdrage is beoogd partijen te stimuleren zich vanaf het begin van de verbreking van de relatie toe te leggen op het bereiken van een duurzame oplossing en gebruik te maken van mediation. Dat is eveneens een gerechtvaardigd doel.
4.7. Voorts bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 2a van het Bebr een met artikel 14 van Pro het EVRM strijdig ongerechtvaardigd onderscheid maakt tussen rechtzoekenden die familierechtelijke problemen hebben en rechtzoekenden die op een ander gebied rechtsbijstand nodig hebben. De rechtbank heeft de reden voor het gemaakte onderscheid, zoals uiteengezet in voormelde nota van toelichting, terecht gerechtvaardigd geacht. Anders dan andere geschillen kennen familierechtelijke geschillen een relatief hoog aantal vervolgzaken en een veelal sterkere emotionele component. Het stimuleren van een duurzame oplossing is in die geschillen dan ook meer aangewezen. Hierbij is in aanmerking genomen dat partijen in familierechtelijke geschillen daadwerkelijk verschillende kosteloze of minder dure hulpmiddelen dan een gang naar de rechter ter beschikking staan.
In de nota van toelichting is verder opgemerkt dat de minst draagkrachtigen ruim 80% van het gebruik van de gesubsidieerde rechtsbijstand voor hun rekening nemen, zodat het noodzakelijk is dat zij een substantiële bijdrage leveren aan het in stand houden van het stelsel van rechtsbijstand. De eigen bijdrage voor de hoogste inkomenscategorie wordt het minst verhoogd, omdat van een rechtzoekende geen eigen bijdrage kan worden gevraagd die hoger is dan de vergoeding die de rechtsbijstandverlener van de overheid ontvangt (Stb. 2013, 345, blz. 31-32). Dat de verhoging van de eigen bijdrage per inkomensklasse procentueel verschillend is, levert, gelet op deze toelichting, evenmin een ongerechtvaardigd onderscheid op.
4.8. Er bestaat ten slotte geen grond voor het oordeel dat het opleggen van een hogere eigen bijdrage niet proportioneel is aan de onder 4.6. vermelde doelen. Indien in een concreet geval een rechtzoekende financieel niet in staat is de hogere eigen bijdrage te betalen, waarborgt de in artikel 2a, vijfde lid, van het Bebr neergelegde hardheidsclausule de toegang tot de rechter. De Afdeling volgt [appellante] derhalve niet in haar betoog dat het bestaan van een hardheidsclausule niet van belang is. Voorts wordt in aanmerking genomen dat de raad het beleid voert dat, binnen een bepaalde termijn, onder het bereik van een toevoeging voor het verbreken van een affectieve relatie ook de werkzaamheden ter zake van deelgeschillen, zoals alimentatie en boedelscheiding, vallen. Er wordt dan slechts eenmaal een eigen bijdrage opgelegd.
4.9. De conclusie is dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand, zoals neergelegd in artikel 35 van Pro de Wrb en artikel 2a van het Bebr, voldoet aan de eisen van artikel 6, eerste lid, van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 14 van Pro dat verdrag, zoals uitgelegd door het EHRM.
De door [appellante] bestreden overweging van de rechtbank dat de hogere eigen bijdrage haar niet heeft verhinderd beroep in te stellen, is niet dragend voor dit oordeel en leidt reeds daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
De betogen falen.
Artikel 8 van Pro het EVRM
5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat partijen in een familierechtelijk geschil vaak niet de keuze hebben over de wijze waarop zij hun problemen willen oplossen, zodat het opleggen van een hogere eigen bijdrage voor de veelal noodzakelijke gang naar de rechter een inbreuk vormt op het recht op een privéleven.
5.1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
5.2. Nu het in deze procedure, die ziet op het verlenen van een toevoeging, alleen gaat om een tegemoetkoming in de kosten van rechtsbijstand is het recht op eerbiediging van het privéleven als verwoord in artikel 8 van Pro het EVRM niet aan de orde (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2009; ECLI:NL:RVS:2009:BJ3401). De rechtbank heeft, zij het op andere gronden, daarom terecht geoordeeld dat die bepaling niet is geschonden.
Het betoog faalt.
Overig betoog
6. [appellante] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar stelling dat, als de verhoging van de eigen bijdrage voor rechtzoekenden die familierechtelijke problemen hebben wordt goedgekeurd, dit de weg vrijmaakt om in de toekomst de gang naar de rechter voor een andere groep rechtzoekenden op willekeurige gronden te verzwaren.
6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze stelling ziet op een onzekere toekomstige gebeurtenis. Zij is hieraan in deze procedure, die betrekking heeft op de op grond van artikel 2a van het Bebr genomen besluitvorming, dan ook terecht voorbij gegaan.
Het betoog faalt.
Eindoordeel
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het, gelet op hetgeen hiervoor onder 5.2. is overwogen, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. De Vries-Biharie
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2016
611.