Uitspraak
201600224/1/V3.
Datum uitspraak: 13 mei 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 januari 2016 in zaak nr. 15/22558 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2015 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 4 januari 2016 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld. Tevens heeft hij daarbij de Afdeling verzocht hem schadevergoeding toe te kennen. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2016, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. S. de Schutter, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D. Kuiper, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Volgens de op de zaak betrekking hebbende stukken is de vreemdeling bij besluit van 5 maart 2008 ongewenst verklaard en op 27 februari 2009 en 24 april 2012 naar Marokko verwijderd. Op 19 december 2015 is de uitzetting van de vreemdeling vanwege het ontbreken van medische begeleiding geannuleerd. Hij is vervolgens krachtens artikel 50 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) staande gehouden. Hierna heeft de vreemdeling in het gehoor, bedoeld in artikel 5.2 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000), te kennen gegeven dat hij in Nederland asiel wil vragen. De staatssecretaris heeft de vreemdeling krachtens artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 in bewaring gesteld. De staatssecretaris heeft deze bewaring op 29 januari 2016 opgeheven.
2.1.
Uit het op 19 december 2015 op ambtseed/ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal, bedoeld in artikel 5.2 van het Vb 2000, blijkt dat de vreemdeling heeft verklaard dat hij in april 2012 met behulp van de Internationale Organisatie voor Migratie vrijwillig naar Marokko is teruggekeerd en na vijf dagen Nederland weer is binnengekomen. De staatssecretaris heeft mede deze verklaring gebruikt om te motiveren dat de in artikel 5.1b, derde lid, aanhef onder b, van het Vb 2000 bedoelde zware grond van toepassing is.
Gelet op de verklaring van de vreemdeling kan worden aangenomen dat sprake is van terugkeer als omschreven in de uitspraak van de Afdeling van 5 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3473). Uit de uitspraak van 15 juli 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR3844) volgt dat bij terugkeer naar het land van herkomst het eerdere terugkeerbesluit is vervallen en dat een later terugkomen naar Nederland, ondanks de ongewenstverklaring, daaraan niet afdoet.
Uit de op de zaak betrekking hebbende stukken blijkt niet dat jegens de vreemdeling na zijn terugkomst in 2012 een terugkeerbesluit is uitgevaardigd. De staatssecretaris heeft de stelling van de vreemdeling ter zitting bij de Afdeling dat jegens hem geen terugkeerbesluit is uitgevaardigd niet bestreden. Gelet hierop wordt aangenomen dat na 2012 jegens de vreemdeling geen nieuw terugkeerbesluit is uitgevaardigd.
3. Met artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 is artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van Richtlijn 2013/33/EU (PB 2013 L 180; hierna: de Opvangrichtlijn) omgezet in nationaal recht (zie Tweede Kamerstukken, 2014-2015, 34 088, nr. 3, pagina 33-35 en 49).
4. Bij verwijzingsuitspraak van 17 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3492; hierna: de uitspraak van 17 november 2015) heeft de Afdeling aan het Hof van Justitie (hierna: het Hof) de volgende prejudiciële vraag gesteld:
"Is artikel 8, derde lid, aanhef en onder e, van Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013 L 180) geldig in het licht van artikel 6 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (PB 2007, C 303/01):
(1) in de situatie dat een onderdaan van een derde land krachtens artikel 8, derde lid, aanhef en onder e, van deze richtlijn in bewaring is gesteld en krachtens artikel 9 van Pro Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013 L 180) het recht heeft om een in een lidstaat te mogen blijven totdat in eerste aanleg een beslissing op zijn asielverzoek is genomen, en
(2) gelet op de Toelichting (PB 2007 C 303/02) dat de beperkingen die rechtmatig aan de rechten van artikel 6 kunnen Pro worden gesteld, niet verder mogen strekken dan die welke door het EVRM in de tekst zelf van artikel 5, aanhef en onder f, zijn toegestaan en de uitleg van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van deze laatste bepaling in onder meer het arrest van 22 september 2015, Nabil e.a. tegen Hongarije, 62116/12, dat een bewaring van een asielzoeker in strijd is met voormeld artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, indien deze bewaring niet is opgelegd met het oog op verwijdering?"
Het Hof heeft beslist de zaak te behandelen volgens de prejudiciële spoedprocedure zoals geregeld in artikel 107 van Pro het Reglement voor de procesvoering van het Hof (hierna: het Reglement) en aan de zaak het nummer C-601/15 PPU toegekend.
5. In beroep heeft de vreemdeling, onder verwijzing naar de uitspraak van 17 november 2015, betoogd dat zijn bewaring in strijd is met artikel 5 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en artikel 6 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest), omdat deze bewaring niet zijn verwijdering tot doel heeft.
De rechtbank heeft deze beroepsgrond verworpen. Daartoe heeft zij overwogen dat uit de formulering van de prejudiciële vraag in de uitspraak van 17 november 2015 kan worden afgeleid dat deze zich beperkt tot artikel 8, derde lid, aanhef en onder e, van de Opvangrichtlijn en aldus geen betrekking heeft op de geldigheid van artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van deze richtlijn.
In grief 1 klaagt de vreemdeling dat de rechtbank, door aldus te overwegen, niet heeft beslist op de voorgedragen beroepsgrond. De strekking van deze beroepsgrond is immers dat artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Opvangrichtlijn ongeldig is, zodat de krachtens artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 opgelegde bewaring onrechtmatig is. De vreemdeling verzoekt de Afdeling een aanvullende prejudiciële vraag te stellen, nu de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem blijkens een brief van 29 december 2015 in zaak nr. 15/22376 voornemens is een aanvullende prejudiciële vraag te stellen.
5.1.
Bij uitspraak van 13 januari 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:265) heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem aan het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
"Is artikel 8, derde lid, aanhef en onder a en b, Opvangrichtlijn geldig in het licht van artikel 6 van Pro het Handvest:
(1) in de situatie dat een onderdaan van een derde land krachtens artikel 8, derde lid, aanhef en onder a en b, Opvangrichtlijn in bewaring is gesteld en krachtens artikel 9 Procedurerichtlijn Pro het recht heeft om in een lidstaat te mogen blijven totdat in eerste aanleg een beslissing op zijn asielverzoek is genomen, en
(2) gelet op de Toelichting (PB 2007 C 303/02) dat de beperkingen die rechtmatig aan de rechten van artikel 6 Handvest Pro kunnen worden gesteld, niet verder mogen strekken dan die welke door het EVRM in de tekst zelf van artikel 5, aanhef en onder f, zijn toegestaan en de uitleg van het EHRM van deze laatste bepaling in onder meer het arrest van 22 september 2015, Nabil e.a. tegen Hongarije, 62116/12, dat een bewaring van een asielzoeker in strijd is met voormeld artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, indien deze bewaring niet is opgelegd met het oog op verwijdering?"
Het Hof heeft aan deze zaak het nummer C-18/16 toegekend. Deze zaak is niet gevoegd met C-601/15 PPU. Het Hof heeft vervolgens beslist de zaak niet te behandelen volgens de prejudiciële spoedprocedure zoals geregeld in artikel 107 van Pro het Reglement.
5.2.
Bij arrest van 15 februari 2016 (ECLI:EU:C:2016:84; hierna: het arrest van 15 februari 2016) heeft het Hof de door de Afdeling gestelde vraag beantwoord.
Het Hof heeft in het arrest voor recht verklaard dat bij het onderzoek van artikel 8, derde lid, aanhef en onder e, van de Opvangrichtlijn niet is gebleken van feiten en omstandigheden die de geldigheid van deze bepaling in het licht van de artikelen 6 en 52, eerste en derde lid, van het Handvest kunnen aantasten.
5.3.
De Afdeling heeft voorafgaand aan de zitting partijen de vraag gesteld wat de betekenis van het arrest van 15 februari 2016 is voor het geschil in deze zaak.
De vreemdeling heeft zich ter zitting bij de Afdeling primair op het standpunt gesteld dat de behandeling van het hoger beroep moet worden aangehouden. Het arrest van 15 februari 2016 heeft louter betrekking op artikel 8, derde lid, aanhef en onder e, van de Opvangrichtlijn. Hetgeen in de punten 59 en 63 van dit arrest over de andere gronden van artikel 8, derde lid, is overwogen doet daaraan niet af, omdat aan het eind van punt 63 weer wordt verwezen naar artikel 8, derde lid, aanhef en onder e, van de Opvangrichtlijn. Voorts heeft de door de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, gestelde prejudiciële vraag in het bijzonder betrekking op artikel 8, derde lid, aanhef en onder a en b, van de Opvangrichtlijn. Het legitieme doel van deze bepalingen is anders, zodat niet is uitgesloten dat artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van deze richtlijn niet geldig is. De vreemdeling heeft zich, onder verwijzing naar de punten 75 en 78 van het arrest, subsidiair op het standpunt gesteld dat de bewaring onrechtmatig is, omdat geen uitwijzingsprocedure hangende is. Door zijn terugkeer in 2012 naar Marokko is het terugkeerbesluit uitgewerkt en na zijn terugkeer in Nederland, na vijf dagen verblijf in Marokko, is geen nieuw terugkeerbesluit genomen.
5.3.1.
De ter zitting aangevoerde klacht dat met een lichter middel dan bewaring kon worden volstaan is gericht tegen een onderdeel van de aangevallen uitspraak waartegen de vreemdeling in het hogerberoepschrift niet is opgekomen. Nu deze klacht buiten de voor het instellen van het hoger beroep gestelde termijn is aangevoerd, kan deze niet bij de beoordeling van het hoger beroep worden betrokken, gelet op het dwingend bepaalde in artikel 85, derde lid, van de Vw 2000.
6. De in grief 1 opgeworpen rechtsvraag betreft de geldigheid van artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Opvangrichtlijn.
De klacht in deze grief is terecht voorgedragen. Door te overwegen dat de in uitspraak van 17 november 2015 gestelde prejudiciële vraag geen betrekking heeft op de geldigheid van artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Opvangrichtlijn heeft de rechtbank niet beslist op de beroepsgrond dat deze bepaling ongeldig is. Niettemin kan de grief niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daartoe wordt het volgende overwogen.
6.1.
Uit het arrest van het Hof van 22 oktober 1987, punt 14 (ECLI:EU:C:1987:452), volgt dat een nationale rechterlijke instantie een onderzoek mag instellen naar de geldigheid van een handeling van een instelling van de Europese Unie en dat deze instantie alleen bevoegd is om een zodanige handeling ten volle geldig te verklaren.
Bij het onderzoek naar de geldigheid van artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Opvangrichtlijn zal worden aangesloten bij de relevante overwegingen van het arrest.
6.2.
Volgens punt 50 van het arrest van 15 februari 2016 moet dat onderzoek in een zaak als deze, waarin de geldigheid van artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Opvangrichtlijn wordt betwist in het licht van artikel 6 van Pro het Handvest, worden uitgevoerd aan de hand van het bepaalde in artikel 52, eerste lid, van het Handvest. Volgens deze bepaling moeten de beperkingen op het in artikel 6 van Pro het Handvest gestelde recht van vrijheid bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van vorenbedoeld recht eerbiedigen, daadwerkelijk beantwoorden aan door de Europese Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen en evenredig zijn.
6.2.1.
Hetgeen het Hof in punt 51 van het arrest van 15 februari 2016 heeft overwogen, geldt ook voor artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Opvangrichtlijn. Deze beperking is bij wet gesteld.
6.2.2.
Ook raakt artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Opvangrichtlijn niet aan de wezenlijke inhoud van het in artikel 6 van Pro het Handvest neergelegde recht op vrijheid. Deze bepaling doet immers niet af aan de door dit recht geboden waarborg en zij verleent de lidstaten alleen de bevoegdheid om de vreemdeling in de in die bepaling omschreven uitzonderlijke omstandigheden in bewaring te stellen, zoals volgt uit overweging 15 van de Opvangrichtlijn, waarbij overigens nog de randvoorwaarden in de artikelen 8 en 9 van deze richtlijn gelden (vergelijk punt 52 van het arrest van 15 februari 2016).
6.2.3.
Uit artikel 3, tweede en zesde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: het VEU) volgt, voor zover thans van belang, dat het bieden van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot asiel een door de Europese Unie erkende doelstelling van algemeen belang is.
Uit artikel 67, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) volgt, voor zover thans van belang, dat de Unie een gemeenschappelijk beleid op het gebied van asiel ontwikkelt, dat gebaseerd is op solidariteit tussen de lidstaten en dat billijk is ten aanzien van de onderdanen van derde landen.
Uit artikel 78, eerste lid, van het VWEU volgt, voor zover thans van belang, dat het gemeenschappelijk beleid inzake asiel in overeenstemming moet zijn met het Vluchtelingenverdrag.
6.2.3.1. Zoals in de uitspraak van 17 november 2015 is overwogen, mogen asielzoekers volgens het internationaal recht, zij het bij wijze van uitzondering en onder strikte voorwaarden, in bewaring worden gesteld.
De in artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Opvangrichtlijn gestelde grond van bewaring berust onder meer op de richtsnoeren van de United Nations High Commissioner for Refugees van 26 februari 1999 over de criteria en normen die van toepassing zijn op de detentie van asielzoekers (hierna: de richtsnoeren). In 2012 is een nieuwe versie van deze richtsnoeren verschenen (vergelijk punt 63 van het arrest van 15 februari 2016). Uit punt 4.1 van deze nieuwe versie volgt dat bewaring een uitzonderlijke maatregel is die alleen op grond van een legitiem doel kan worden gerechtvaardigd. Een legitiem doel dat in het algemeen in overeenstemming met het internationaal recht is, is de bescherming van de openbare orde. Hieronder valt een bewaring voor het vaststellen van de elementen waarop het verzoek om internationale bescherming is gebaseerd en die niet zouden kunnen worden verkregen als de betrokkene niet in bewaring zou worden gehouden.
Aangezien het in artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Opvangrichtlijn nagestreefde doel overeenstemt met het internationaal recht, beantwoordt een bewaring op grond van deze bepaling aan een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang van een gemeenschappelijk asielbeleid in overeenstemming met het internationaal recht als onderdeel van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
6.2.4.
Zoals het Hof in punt 54 van het arrest van 15 februari 2016 heeft overwogen, voor zover thans van belang, moeten volgens het evenredigheidsbeginsel handelingen van de instellingen van de Europese Unie niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd.
6.2.4.1. De bewaring van de betrokken vreemdeling om de gegevens te verkrijgen die ten grondslag liggen aan het verzoek om internationale bescherming en die niet zouden kunnen worden verkregen als hij niet in bewaring zou worden gehouden, met name in geval van risico op onderduiken is naar zijn aard een geschikt middel om het in artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Opvangrichtlijn nagestreefde doel te verwezenlijken.
6.2.4.2. Over de noodzaak om de betrokken vreemdeling in bewaring te stellen heeft het Hof in het arrest van 15 februari 2016, voor zover thans van belang, als volgt overwogen:
59 Voorts moet worden benadrukt dat artikel 8, lid 3, eerste alinea, van richtlijn 2013/33 een uitputtende opsomming bevat van de gronden, met inbegrip van die in verband met de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde, waarop een inbewaringstelling kan worden gerechtvaardigd en dat elk van die gronden beantwoordt aan een specifieke behoefte en naar zijn aard autonoom is.
60 Artikel 8, lid 3, tweede alinea, van richtlijn 2013/33 bepaalt daarnaast dat de redenen voor bewaring worden vastgelegd in het nationale recht. In dat verband moet eraan worden herinnerd dat wanneer de bepalingen van een richtlijn de lidstaten een beoordelingsmarge laten om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen die kunnen worden aangepast aan de verschillende denkbare situaties, zij bij de tenuitvoerlegging van die maatregelen niet alleen hun nationale recht conform deze richtlijn moeten uitleggen, maar er ook op moeten toezien dat zij zich niet baseren op een uitlegging van deze richtlijn die in conflict zou komen met deze grondrechten of de andere algemene beginselen van Unierecht (zie in die zin arresten Promusicae, C‑275/06, EU:C:2008:54, punt 68, en N. S. e.a., C‑411/10 en C‑493/10, EU:C:2011:865, punt 77).
61 Zoals blijkt uit de overwegingen 15 en 20 van richtlijn 2013/33, worden in de overige leden van artikel 8 van Pro die richtlijn belangrijke beperkingen gesteld aan de aan de lidstaten verleende bevoegdheid om tot inbewaringstelling over te gaan. Uit artikel 8, lid 1, van genoemde richtlijn blijkt dat de lidstaten een persoon niet in bewaring mogen houden om de enkele reden dat hij een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend. Voorts schrijft artikel 8, lid 2, van deze richtlijn voor dat een bewaring alleen kan worden gelast in de gevallen waarin zulks nodig blijkt en op grond van een individuele beoordeling van elk geval, wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast. In artikel 8, lid 4, van richtlijn 2013/33 is bepaald dat de lidstaten ervoor zorgen dat in het nationale recht regels worden vastgesteld over alternatieven voor bewaring, zoals het zich regelmatig melden bij de overheid, het stellen van een borgsom of een verplichting om op een bepaalde plaats te blijven.
62 Ook is in artikel 9, lid 1, van richtlijn 2013/33 opgenomen dat een verzoeker slechts in bewaring wordt gehouden voor een zo kort mogelijke termijn en slechts zolang de in artikel 8, lid 3, van die richtlijn genoemde redenen van toepassing zijn. Bovendien gelden voor het besluit tot inbewaringstelling belangrijke procedurele en gerechtelijke waarborgen. Zo moeten in dit besluit volgens artikel 9, leden 2 en 4, van bedoelde richtlijn schriftelijk de feitelijke en juridische gronden worden vermeld waarop het gebaseerd is en moet aan de verzoeker, in een taal die hij verstaat of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij deze verstaat, een reeks inlichtingen worden verschaft. In artikel 9, leden 3 en 5, van diezelfde richtlijn is verduidelijkt hoe het rechterlijke toezicht op de rechtmatigheid van de inbewaringstelling door de lidstaten moet worden geregeld.
63 In de derde plaats volgt uit titel 3, punt 4, van de toelichting bij het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten [COM(2008) 815 definitief], dat aan richtlijn 2013/33 ten grondslag ligt, dat de bewaringsgrond in verband met de bescherming van de nationale veiligheid en de openbare orde, evenals de drie andere bewaringsgronden die in dat voorstel zijn opgenomen en die uiteindelijk zijn overgenomen in artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder a) tot en met c), van die richtlijn, berust op de aanbeveling van het Comité van ministers van de Raad van Europa inzake detentiemaatregelen voor asielzoekers van 16 april 2003, en op de Guidelines on Applicable Criteria and Standards Relating to the Detention of Asylum Seekers (richtsnoeren over de criteria en normen die van toepassing zijn op de detentie van asielzoekers) van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor vluchtelingen (UNHCR) van 26 februari 1999. Uit de punten 4.1 en 4.2 van deze richtsnoeren blijkt, in de versie die in de loop van 2012 is vastgesteld, dat bewaring een uitzonderlijke maatregel is die alleen op grond van een legitiem doel kan worden gerechtvaardigd en dat drie redenen die in het algemeen met het internationale recht in overeenstemming zijn, namelijk de openbare orde, de volksgezondheid en de nationale veiligheid, bewaring in een individueel geval noodzakelijk kunnen maken. Voorts mag alleen in laatste instantie tot bewaring worden overgegaan, wanneer is aangetoond dat die noodzakelijk, redelijk en evenredig aan het legitieme doel is.
6.2.4.3. Uit de bewoordingen van deze punten volgt dat deze overwegingen niet alleen betrekking hebben op de in artikel 8, derde lid, aanhef en onder e, van de Opvangrichtlijn vermelde grond voor bewaring, maar ook op de overige in artikel 8, derde lid, van deze richtlijn gestelde gronden. Het betoog van de vreemdeling ter zitting over de verwijzing naar het begrip openbare orde in de laatste alinea van punt 63 leidt niet tot een ander oordeel. Met dat begrip wordt niet verwezen naar artikel 8, derde lid, aanhef en onder e, van de Opvangrichtlijn, maar naar hetgeen in punt 4.1 van de nieuwe versie van de richtsnoeren over dit begrip is vermeld. Hetgeen het Hof in de punten 59 tot en met 63 heeft overwogen is daarom onverkort van toepassing op artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Opvangrichtlijn.
6.2.5.
Deze bepaling is niet onevenredig aan de nagestreefde doelstelling. In die bepaling is een evenwichtige afweging gemaakt tussen de nagestreefde doelstelling van algemeen belang, namelijk een gemeenschappelijk asielbeleid in overeenstemming met het internationaal recht als onderdeel van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, en de inmenging in het recht op vrijheid als gevolg van het opleggen van bewaring.
6.3.
Op grond van het vorenstaande moet worden geconcludeerd dat artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Opvangrichtlijn geldig is. Dat betekent dat artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 niet onverbindend is. Dat de vreemdeling een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft ingediend, leidt niet tot een ander oordeel. Een bewaring krachtens deze bepaling heeft niet tot gevolg dat het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in afwachting van een beslissing op deze aanvraag is geëindigd (vergelijk punt 74 van het arrest van 15 februari 2016). Het subsidiaire betoog faalt derhalve, zodat de krachtens artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 opgelegde bewaring niet hierom onrechtmatig is. In hoger beroep is overigens niet aangevoerd dat de opgelegde bewaring anderszins onrechtmatig is.
6.4.
Hoewel de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem over de geldigheid van onder meer onderdeel b van artikel 8, derde lid, van de Opvangrichtlijn een prejudiciële vraag heeft gesteld, volgt uit het arrest van het Hof van 9 september 2015, punten 57 tot en met 62 (ECLI:EU:C:2015:564), dat deze vraag op zichzelf niet betekent dat de voorwaarden van het arrest van 6 oktober 1982 (hierna: het arrest Cilfit; ECLI:EU:C:1982:335) niet meer kunnen worden vervuld.
Uit hetgeen hiervoor onder 6.1. tot en met 6.2.5. is overwogen, volgt dat de door de vreemdeling opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van het arrest van het Hof van 15 februari 2016. Aldus is de in de punten 13 en 14 bedoelde voorwaarde van het arrest Cilfit vervuld.
Er bestaat daarom voor de Afdeling geen aanleiding om het onderzoek ter zitting te schorsen of een prejudiciële vraag aan het Hof te stellen.
7. Grief 2 heeft geen zelfstandige betekenis.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
9. Het verzoek om schadevergoeding dient reeds hierom te worden afgewezen.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Van de Kolk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2016
347.
BIJLAGE
Internationaal recht
EVRM
Artikel 5:
1. Een ieder heeft recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Niemand mag zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in de navolgende gevallen en overeenkomstig een wettelijk voorgeschreven procedure:
[…];
f. in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van een persoon teneinde hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen, of van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is.
Recht van de Europese Unie
VEU
Artikel 3:
[…].
2. De Unie biedt haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit.
[…].
6. De Unie streeft deze doelstellingen met passende middelen na, naar gelang van de bevoegdheden die haar daartoe in de Verdragen zijn toegedeeld.
VWEU
Artikel 67:
1. De Unie is een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, waarin de grondrechten en de verschillende rechtsstelsels en -tradities van de lidstaten worden geëerbiedigd.
2. De Unie zorgt ervoor dat aan de binnengrenzen geen personencontroles worden verricht en zij ontwikkelt een gemeenschappelijk beleid op het gebied van asiel, immigratie en controle aan de buitengrenzen, dat gebaseerd is op solidariteit tussen de lidstaten en dat billijk is ten aanzien van de onderdanen van derde landen. Voor de toepassing van deze titel worden staatlozen gelijkgesteld met onderdanen van derde landen.
[…].
Artikel 78
1. De Unie ontwikkelt een gemeenschappelijk beleid inzake asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming, teneinde iedere onderdaan van een derde land die internationale bescherming behoeft, een passende status te verlenen en de naleving van het beginsel van non-refoulement te garanderen. Dit beleid moet in overeenstemming zijn met het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 en het protocol van 31 januari 1967 betreffende de status van vluchtelingen alsmede met de andere toepasselijke verdragen.
[…].
Handvest
Artikel 6:
Een ieder heeft recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon.
Artikel 52:
1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
[…].
3. Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het EVRM zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.
[…].
7. De toelichting, die is opgesteld om richting te geven aan de uitlegging van dit Handvest, wordt door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten naar behoren in acht genomen.
Opvangrichtlijn
Artikel 8:
[…]
3. Een verzoeker mag alleen in bewaring worden gehouden:
[…];
b) om de gegevens te verkrijgen die ten grondslag liggen aan het verzoek om internationale bescherming en die niet zouden kunnen worden verkregen als de betrokkene niet in bewaring zou worden gehouden, met name in geval van risico op onderduiken van de verzoeker;
[…];
e) wanneer de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dat vereisen;
Procedurerichtlijn
Artikel 9:
1. Verzoekers mogen in de lidstaat blijven, louter ten behoeve van de procedure, totdat de beslissingsautoriteit overeenkomstig de in hoofdstuk III uiteengezette procedures in eerste aanleg een beslissing heeft genomen. Dat recht om te blijven houdt niet in dat de betrokkene recht heeft op een verblijfsvergunning.
2. De lidstaten mogen alleen een uitzondering maken voor de gevallen waarin een verzoeker een volgend verzoek doet, zoals bedoeld in artikel 41 of Pro wanneer zij een persoon zullen overdragen of uitleveren, naar gelang van het geval, aan hetzij een andere lidstaat uit hoofde van verplichtingen overeenkomstig een Europees aanhoudingsbevel of anderszins, hetzij aan een derde land of aan internationale strafhoven of tribunalen.
Nationale regelgeving
Vw 2000
Artikel 59b:
1. De vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder f, g of h, voor zover dit betrekking heeft op een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28, kan door Onze Minister in bewaring worden gesteld, indien:
[…];
b. bewaring noodzakelijk is met het oog op het verkrijgen van gegevens die noodzakelijk zijn voor beoordeling van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, met name indien er sprake is van een risico op onttrekking;
[…]
d. de vreemdeling een gevaar vormt voor de nationale veiligheid of openbare orde als bedoeld in artikel 8, derde lid, onderdeel e, van de Opvangrichtlijn.
2. De bewaring krachtens het eerste lid, onderdeel a, b of c, duurt niet langer dan vier weken, tenzij toepassing is gegeven aan artikel 39. In dat geval duurt de bewaring niet langer dan zes weken.
3. De bewaring krachtens het eerste lid, onderdeel a, b of c, kan worden verlengd met ten hoogste drie maanden indien de vreemdeling rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder h.
4. De bewaring krachtens het eerste lid, onderdeel d, duurt niet langer dan zes maanden.
5. Onze Minister kan de bewaring krachtens het eerste lid, onderdeel d, met ten hoogste negen maanden verlengen, indien er sprake is van:
a. complexe feitelijke en juridische omstandigheden die betrekking hebben op de behandeling van de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28; en
b. een zwaarwegend belang van openbare orde of nationale veiligheid.