Uitspraak
201508706/1/A2.
Datum uitspraak: 1 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid PerfectCall B.V., gevestigd te Zoetermeer,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 oktober 2015 in zaak nr. 15/1637 in het geding tussen:
PerfectCall
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2014 heeft de minister de aanvraag van PerfectCall om subsidie in het kader van de Subsidieregeling praktijkleren (hierna: de Subsidieregeling) voor praktijkleerplaatsen voor de beroepsopleiding met crebonummer 90114, afgewezen.
Bij besluit van 22 januari 2015 heeft de minister het door PerfectCall daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 oktober 2015 heeft de rechtbank het door PerfectCall daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft PerfectCall hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2016, waar PerfectCall, vertegenwoordigd door mr. L.H.E. Møller en mr. M.M. Mokveld, beiden advocaat te Den Haag, en D.A. Ravenhorst en mr. A.M.J.E. Koch, beiden werkzaam bij PerfectCall, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.J. Oskam en mr. H.S. ten Cate, beiden werkzaam bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding
1. De Subsidieregeling voorziet in subsidies ter compensatie van de kosten die een werkgever maakt voor het bieden van leerwerkplaatsen. De voorwaarden om voor subsidie in aanmerking te komen voor een gerealiseerde praktijkleerplaats voor deelnemers aan de beroepsbegeleidende leerweg zijn opgenomen in artikel 5 van Pro de Subsidieregeling.
PerfectCall heeft in juni, juli en augustus 2014 602 aanvragen ingediend voor subsidie in het kader van de Subsidieregeling voor praktijkleerplaatsen voor de beroepsopleiding commercieel medewerker in de beroepsbegeleidende leerweg met crebonummer 90114 voor de periode januari tot en met juli 2014. In 425 aanvragen is Bedrijfs Educatie Nederland (hierna: BEN) als onderwijsinstelling vermeld, in 175 aanvragen is Global Academy (hierna: GA) als onderwijsinstelling vermeld en op één aanvraag is ANEW academy als onderwijsinstelling vermeld.
Besluitvorming
2. De minister heeft aan het besluit van 31 oktober 2014 ten grondslag gelegd dat de opleiding commercieel medewerker die wordt aangeboden door BEN niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 5, aanhef en onder b, gelezen in verbinding met onderdelen c en e, van de Subsidieregeling en de opleiding die wordt aangeboden door GA niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 5, aanhef en onder b, gelezen in verbinding met onderdeel c, en onder a en e, van de Subsidieregeling. De minister heeft dit besluit bij besluit op bezwaar van 22 januari 2015 gehandhaafd. De minister heeft aan dat besluit ten grondslag gelegd dat de opleidingen die door BEN en GA worden aangeboden niet voldoen aan de voorwaarden van artikel 5, aanhef en onder a, gelezen in verbinding met onderdeel b, van de Subsidieregeling. De minister heeft de eerdergenoemde standpunten gebaseerd op onderzoek dat door de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) is uitgevoerd naar de kwaliteit van het onderwijs van de door GA en BEN aangeboden opleidingen commercieel medewerker. De resultaten van die onderzoeken zijn voor GA neergelegd in het rapport "Onderzoek naar kwaliteitsverbetering MBO" van 11 april 2014 en voor BEN in het rapport "Staat van de instelling MBO" van 20 december 2013.
De rechtbank
3. De rechtbank heeft allereerst overwogen dat het dossier in deze zaak, anders dan Perfect Call betoogt, geen aanknopingspunten bevat voor het oordeel dat de minister niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de minister zich bij de beoordeling van de aanvragen mocht baseren op de rapporten van de Inspectie en dat de minister geen nader onderzoek behoefde te doen. De rechtbank heeft verder overwogen dat PerfectCall aan het door de Belastingdienst verrichte boekenonderzoek en de omstandigheid dat de Inspectie de accreditatie van BEN en GA niet heeft ingetrokken, niet het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat zij aan de voorwaarden voor subsidieverlening op grond van de Subsidieregeling voldoet. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de omstandigheid dat PerfectCall inspanningen heeft verricht om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren niet maakt dat zij aan de subsidievoorwaarden voldoet, omdat het rapport van de Inspectie betrekking heeft op de onderwijsinstelling en niet op het bedrijf dat praktijkleerplaatsen verzorgt. Het verbeterplan van BEN leidt evenmin tot dit oordeel, omdat het verbeterplan is opgesteld in februari 2014 en deadlines bevat die in de toekomst zijn gelegen. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat ook als de aanvragen uitsluitend op BEN zouden zien, PerfectCall niet voor subsidie in aanmerking zou komen, omdat de door BEN verzorgde opleiding evenmin aan de subsidievoorwaarden voldoet.
Hoger beroep
Wettelijk kader
3.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Subsidieregeling, zoals deze luidde ten tijde van belang, kan de minister subsidie verstrekken aan een werkgever voor een gerealiseerde praktijkleerplaats voor een deelnemer in het kader van een beroepsopleiding voor zover het betreft de beroepsbegeleidende leerweg als bedoeld in artikel 7.2.2, tweede lid, onder b, van de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: WEB).
a. de deelnemer gedurende het desbetreffende studiejaar of een deel daarvan een beroepsopleiding heeft gevolgd die gericht is op het behalen van een kwalificatie die is opgenomen in het Centraal register beroepsonderwijs, bedoeld in artikel 6.4.1 van de WEB;
b. het onderwijsprogramma van de beroepsopleiding, bedoeld onder a, aan de eisen met betrekking tot voldoende begeleide onderwijsuren en uren beroepspraktijkvorming voldoet als bedoeld in artikel 7.2.7, vierde lid, van de WEB;
c. de verzorging van het onderricht in de praktijk van het beroep voor de deelnemer door de werkgever plaats heeft gevonden op grond van en overeenkomstig een praktijkleerovereenkomst;
[…]
e. de werkgever beschikt over een administratie waaruit de begeleiding van de deelnemer blijkt en de wijze waarop de deelnemer het deel van de beroepsopleiding met betrekking tot de beroepspraktijkvorming heeft gerealiseerd.
Op de zaak betrekking hebbende stukken
4. PerfectCall betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken aan haar heeft overgelegd. PerfectCall voert daartoe, onder verwijzing naar arresten van de Hoge Raad van 25 april 2008, ECLI:NL:HR:2008:BA3832 en ECLI:NL:HR:2008:BB5868 en het arrest van 15 november 2013, ECLI:NL:HR:2013:1129 aan dat de minister in beginsel alle stukken die hem ter beschikking staan, hebben gestaan, of van enig belang kunnen zijn geweest voor de besluitvorming, aan haar en de rechter dient over te leggen. Of de minister deze stukken feitelijk heeft gebruikt is daarbij niet van belang. De vertegenwoordiger van de minister heeft zich tijdens de zitting bij de rechtbank uitgelaten over feiten die niet bij haar bekend waren. Door de stukken waaruit deze feiten volgen niet te overleggen, heeft de minister volgens PerfectCall haar belangen geschaad.
4.1. Ter zitting is komen vast te staan dat dit betoog met name ziet op het eerst in hoger beroep door de minister overgelegde waarschuwingsbesluit van de Inspectie aan BEN van 28 januari 2014. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de minister was gehouden dit besluit als een op de zaak betrekking hebbend stuk als bedoeld in artikel 8:42, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan het dossier toe te voegen. Het standpunt van de minister dat de opleiding commercieel medewerker die wordt aangeboden door BEN niet aan de voorwaarden van artikel 5 van Pro de Subsidieregeling voldoet, is uitsluitend gebaseerd op het rapport van de Inspectie van 20 december 2013. Op pagina 8 van dat rapport is vermeld dat BEN een waarschuwing zal ontvangen. Het waarschuwingsbesluit van 28 januari 2014 is enkel een bevestiging van de inhoud van het rapport.
Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel
5. PerfectCall betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij erop mocht vertrouwen dat zij in aanmerking komt voor subsidie op grond van de Subsidieregeling. Zij voert daartoe aan dat de Belastingdienst voor 2013 de afdrachtvermindering onderwijs heeft goedgekeurd, waarbij de dienst heeft verwezen naar de rapporten van de Inspectie, en de voorwaarden van de Subsidieregeling niet zijn gewijzigd ten opzichte van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (hierna: WVA). Zij wijst daarvoor naar de antwoorden van de minister op kamervragen van 3 november 2014.
PerfectCall voert daartoe voorts aan dat de diploma-erkenningen van BEN en GA niet door de Inspectie zijn ingetrokken, waardoor zij erop mocht vertrouwen dat zij voor subsidie op grond van de Subsidieregeling in aanmerking komt. Het kan PerfectCall niet worden verweten dat wegens de faillissementen van GA en BEN geen vervolgonderzoek heeft kunnen plaatsvinden. Voorts volgt uit het rapport "Staat van de instelling MBO"+ dat de Inspectie bij BEN geen nader onderzoek nodig heeft geacht, aldus PerfectCall.
5.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat PerfectCall aan het door de Belastingdienst in het kader van de WVA verrichtte boekenonderzoek niet het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat zij ook aan de voorwaarden van artikel 5 van Pro de Subsidieregeling voldoet. De Belastingdienst is een ander bestuursorgaan dan de minister en de dienst is niet de aangewezen instantie om de kwaliteit van het onderwijs van een onderwijsinstelling te beoordelen. Bovendien heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de voorwaarden van artikel 5 van Pro de Subsidieregeling zijn gewijzigd ten opzichte van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a, van de WVA. In het kader van de afdrachtvermindering onderwijs werd door de Belastingdienst een boekenonderzoek gedaan. Met de Subsidieregeling is dit gewijzigd naar het systeem van artikel 5 van Pro die regeling waarbij de nadruk ligt op de kwaliteit van het onderwijs en waarbij het risico dat de onderwijsinstelling niet aan de kwaliteitseisen voldoet bij de werkgever die de leerwerkplaatsen aanbiedt is gelegd. Verder volgt uit de door PerfectCall aangehaalde passage uit de door de minister beantwoorde kamervragen niet dat de voorwaarden ongewijzigd zijn gebleven. Uit de context van de door PerfectCall aangehaalde passage volgt dat met de "vereisten van de huidige wetgeving" wordt gedoeld op de vereisten van de WEB. Bovendien was ten tijde van de beantwoording van de vragen artikel 14 van Pro de WVA reeds vervallen, waardoor de minister niet op die regeling gedoeld kan hebben. Nu de voorwaarden in artikel 5 van Pro de Subsidieregeling zijn gewijzigd ten opzichte van die van artikel 14 van Pro de WVA heeft PerfectCall er niet op mogen vertrouwen dat zij in aanmerking komt voor subsidie op grond van de Subsidieregeling.
De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat PerfectCall aan de omstandigheid dat de Inspectie de diploma-erkenningen van BEN en GA niet heeft ontnomen, niet het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat zij voor subsidie op grond van de Subsidieregeling in aanmerking komt. Ingevolge artikel 6.2.3, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in verbinding met artikel 6.2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de WEB kan de minister de diploma-erkenning van een niet door ’s Rijks kas bekostigde instelling slechts intrekken nadat een waarschuwing is gegeven en ten minste een jaar is verstreken waarin de kwaliteit van het onderwijs onvoldoende is gebleven. Dat de Inspectie de diploma-erkenningen van BEN en GA niet heeft ingetrokken maar slechts een waarschuwing heeft gegeven, betekent derhalve niet dat de kwaliteit van het onderwijs aan die instellingen voldoende was. De omstandigheid dat door de faillissementen van BEN en GA geen vervolgonderzoek heeft plaatsgevonden komt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, voor rekening en risico van PerfectCall omdat zij verantwoordelijk is voor de keuze van de onderwijsinstelling waarmee zij een overeenkomst sluit. Anders dan PerfectCall stelt, volgt uit het rapport "Staat van de instelling MBO" niet dat de Inspectie bij BEN geen nader onderzoek nodig heeft geacht. De door PerfectCall aangehaalde passage ziet op het onderzoek dat zij uit dient te voeren naar de andere door haar aangeboden opleidingen en niet op de opleiding hier aan de orde.
Het betoog faalt.
Kwaliteit van het onderwijs
6. PerfectCall betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister de afwijzing niet mocht baseren op de rapporten van de Inspectie. PerfectCall voert daartoe aan dat de rapporten betrekking hebben op de periode maart tot en met december 2013 en derhalve niet zijn gebaseerd op feiten en omstandigheden die liggen in de periode januari tot en met juli 2014 waar de subsidieaanvragen op zien. Voorts kan het rapport dat ziet op GA volgens PerfectCall niet aan de afwijzing ten grondslag worden gelegd, omdat in de periode hier van belang de opleiding uitsluitend werd verzorgd door BEN. Anders dan aan GA, is door de Inspectie geen waarschuwing gegeven aan BEN en is haar diploma-erkenning niet ingetrokken. Daarmee heeft de Inspectie impliciet de kwaliteit van het onderwijs door BEN in de betreffende periode goedgekeurd. PerfectCall voert verder aan dat de minister de omstandigheid dat wegens de faillissementen van BEN en GA geen vervolgonderzoek kon plaatsvinden niet bij zijn oordeel mocht betrekken, omdat die omstandigheid los staat van de vraag of de rapporten aan de afwijzing ten grondslag mochten worden gelegd en voorts aan PerfectCall niet kan worden tegengeworpen dat BEN en GA failliet zijn gegaan.
PerfectCall betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister geen nader onderzoek naar de kwaliteit van de opleidingen van GA en BEN hoefde te doen. PerfectCall voert daartoe aan dat aan BEN geen waarschuwing is gegeven en dat het niet op haar weg ligt om aan te tonen dat het onderwijs bij BEN en GA voldoet aan de subsidievoorwaarden. Nu het niet aan PerfectCall is om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren en BEN een verbeterplan aan de Inspectie heeft gepresenteerd en ten uitvoer heeft gebracht, had het op de weg van de minister gelegen om daarnaar onderzoek te doen.
6.1. De Inspectie heeft in de periode van maart tot en met december 2013 onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de door GA verzorgde opleidingen Arbeidsmarkt gekwalificeerd assistent en commercieel medewerker. De uitkomsten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Onderzoek naar kwaliteitsverbetering MBO" van 11 april 2014. In de periode van 7 tot en met 10 oktober 2013 heeft de Inspectie onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de door BEN verzorgde opleiding commercieel medewerker. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Staat van de instelling MBO" van 20 december 2013. De rapporten zien op de opleiding waarvoor PerfectCall praktijkleerplaatsen aanbiedt, en zien op hetzelfde schooljaar als de periode waarvoor subsidie is aangevraagd. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de minister de rapporten in redelijkheid voldoende actueel mocht achten. Dat, zoals PerfectCall stelt, in de periode van belang enkel onderwijs werd verzorgd door BEN is daarbij niet relevant, nu de Inspectie de onderwijskwaliteit van BEN eveneens als slecht heeft beoordeeld en de Inspectie in het rapport van 20 december 2013 heeft aangekondigd dat het BEN daarvoor een waarschuwing zal geven. Nu de minister met de rapporten van de Inspectie zijn standpunt dat PerfectCall niet aan de voorwaarden van artikel 5 van Pro de Subsidieregeling voldoet voldoende heeft onderbouwd, was het aan PerfectCall om bewijs te leveren dat de door de Inspectie geconstateerde gebreken door BEN zijn hersteld. In het kader van deze bewijslast heeft de rechtbank van belang kunnen achten dat de Inspectie geen vervolgonderzoek heeft kunnen doen omdat GA en BEN reeds failliet waren verklaard. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de faillissementen van GA en BEN ook in dit opzicht voor rekening en risico van PerfectCall dienen te komen.
De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat de minister geen nader onderzoek naar de kwaliteit van de opleidingen van GA en BEN hoefde te doen. In beginsel rustte op PerfectCall als aanvrager van de subsidie de bewijslast om aan te tonen dat zij aan de subsidievoorwaarden voldoet. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat PerfectCall met het overleggen van het verbeterplan van BEN niet heeft aangetoond dat het aan de subsidievoorwaarden voldoet, omdat zij daarmee niet heeft aangetoond dat de in de rapporten van de Inspectie gemelde gebreken door BEN zijn hersteld, door bijvoorbeeld in het resterende deel van de opleiding extra vakken aan te bieden.
De betogen falen.
Evenredigheid
7. PerfectCall betoogt ten slotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister gelet op alle betrokken belangen de subsidie in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren. Daartoe voert PerfectCall aan dat nu zij daadwerkelijk onderwijs heeft gegeven waardoor zij het doel van de Subsidieregeling heeft vervuld, slechts formele gebreken aan de orde zijn, de in de rapporten van de Inspectie geconstateerde gebreken buiten de invloedsfeer van PerfectCall liggen, PerfectCall kwaliteitsverbeterende maatregelen heeft getroffen en de minister geen overgangsrecht heeft vastgesteld, het in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb om de subsidieaanvraag af te wijzen.
7.1. Dit betoog faalt. Zoals hiervoor in 5.1 is overwogen, berust de Subsidieregeling op een ander systeem dan het tot 1 januari 2014 geldende systeem. Dit is, zoals de minister ter zitting heeft gesteld, een bewuste keuze geweest. De minister was niet gehouden ter zake een overgangsregeling te treffen. Voorts kan de subsidie op grond van artikel 4:23, eerste lid, van de Awb alleen worden verstrekt indien is voldaan aan de in artikel 5 van Pro de Subsidieregeling voorgeschreven subsidievoorwaarden. Een belangenafweging, zoals bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, is niet mogelijk in het kader van het wettelijk systeem, waarin artikel 5 van Pro de Subsidieregeling voorziet.
Conclusie
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Koeman w.g. Lodder
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016
17-809.