Uitspraak
201405845/1/V1.
Datum uitspraak: 26 november 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling], mede voor haar minderjarig kind,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 20 juni 2014 in zaken nrs. 13/32905 en 13/32908 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 2 augustus 2013 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om haar en haar minderjarig kind een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen.
Bij onderscheiden besluiten van 23 december 2013 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling, mede voor haar minderjarig kind, gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 20 juni 2014 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het daartegen door haar voor haar minderjarig kind ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, mede voor haar minderjarig kind, hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2014, waar de vreemdeling, bijgestaan door mr. A.M.J.M. Louwerse, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.N. Mons en drs. H. Heinink, beiden werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De vreemdeling heeft een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het kader van de Regeling langdurig verblijvende kinderen (hierna: de Regeling). Zij heeft een beroep gedaan op de overgangsregeling, ten tijde van de aanvraag neergelegd in paragraaf B22/3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000).
De vreemdeling heeft zichzelf bij haar aanvraag aangemerkt als hoofdaanvrager. Haar minderjarig kind heeft zij aangemerkt als gezinslid.
2. Volgens paragraaf B22/3.1 van de Vc 2000, zoals luidend ten tijde van de aanvraag, verleent de staatssecretaris een verblijfsvergunning aan een vreemdeling die in het kader van de Regeling als hoofdpersoon kan worden beschouwd en die voldoet aan de onder a tot en met d weergegeven vereisten. Een van die vereisten (a) houdt in dat het moet gaan om een vreemdeling die jonger is dan 21 jaar op de startdatum van de peilperiode.
De staatssecretaris hanteert als peilperiode 29 oktober 2012 tot 1 februari 2013. Indien een vreemdeling in de peilperiode 21 jaar wordt, werpt de staatssecretaris dit niet tegen.
De staatssecretaris verleent ook een verblijfsvergunning aan gezinsleden die deel uitmaken van het gezin van de vreemdeling (de hoofdpersoon) aan wie een verblijfsvergunning wordt verleend, tenzij de feitelijke gezinsband inmiddels is verbroken.
3. Tussen partijen is niet in geschil dat de vreemdeling is geboren op 15 januari 1991. De staatssecretaris heeft de aanvraag van de vreemdeling afgewezen omdat zij op de startdatum van de peilperiode niet jonger was dan 21 jaar.
4. De rechtbank heeft overwogen dat het in de Regeling neergelegde leeftijdsvereiste, dat een onderscheid naar leeftijd impliceert, niet strijdig is met de discriminatieverboden neergelegd in artikel 14 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en artikel 1 van Pro Protocol nr. 12 bij het EVRM. Daartoe heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de staatssecretaris heeft toegelicht dat hij een andere verantwoordelijkheid heeft voor minderjarige vreemdelingen dan voor meerderjarige, dat mede in het licht daarvan de Regeling primair ziet op minderjarige vreemdelingen die langdurig in Nederland hebben verbleven, en dat hij tegemoet heeft willen komen aan vreemdelingen die vóór de totstandkoming van de Regeling meerderjarig zijn geworden. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris met die toelichting het gemaakte onderscheid gerechtvaardigd.
5. In grief 1 bestrijdt de vreemdeling deze overwegingen van de rechtbank. Zij voert daartoe in de eerste plaats aan dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris zeer gewichtige redenen had dienen aan te voeren ter rechtvaardiging van het onderscheid, en dat hij dat niet heeft gedaan. Voorts voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat de Regeling geen verband houdt met de minderjarigheid van een vreemdeling, aangezien een in het kader van de Regeling verleende verblijfsvergunning niet wordt ingetrokken als de desbetreffende vreemdeling meerderjarig wordt. Volgens de vreemdeling houdt de Regeling verband met klemmende redenen van humanitaire aard die zich voordoen als een vreemdeling ten minste vijf jaar als minderjarige in Nederland heeft verbleven, waarvan ook in haar geval sprake is. Ook stelt de vreemdeling dat vreemdelingen die vóór 1988 zijn geboren en als minderjarige vijf jaar in Nederland hebben verbleven, een verblijfsvergunning hebben kunnen krijgen in het kader van de Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet (hierna: de Ranov), en dat vreemdelingen die na 1 februari 1992 zijn geboren onder de Regeling vallen, terwijl er geen rechtvaardiging is voor het feit dat vreemdelingen die op een tijdstip dat tussen die data is gelegen zijn geboren, onder geen van beide regelingen vallen.
5.1. Bij de beoordeling of het in de Regeling neergelegde leeftijdsvereiste in strijd is met voormelde discriminatieverboden dient te worden uitgegaan van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) inzake artikel 14 van Pro het EVRM. Uit die jurisprudentie (onder meer het arrest van 27 september 2011, Bah tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 56328/07; www.echr.coe.int) alsmede de vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraken van 5 april 2006 in zaak nr. 200505679/1, van 22 juli 2009 in zaak nr. 200807914/1 en van 29 januari 2014 in zaken nrs. 201301696/1/A1 en 201302833/1/A1) volgt dat van discriminatie geen sprake is als er voor het maken van onderscheid in de behandeling van vergelijkbare gevallen in het licht van de doelen van de van toepassing zijnde regeling redelijke en objectieve gronden bestaan. Daargelaten of vreemdelingen die al dan niet de leeftijd van 21 jaar hebben bereikt voldoende vergelijkbaar zijn, dient de vraag te worden beantwoord of er voor het verschil in behandeling van deze categorieën vreemdelingen een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat.
5.2. Bij de rechtvaardiging van een verschil in behandeling komt de Staat volgens bedoelde jurisprudentie een 'margin of appreciation' toe. Hoe ruim die 'margin' is, is afhankelijk van de concrete omstandigheden, het onderwerp van het onderscheid en de achtergrond van de zaak. Gaat het om een inherente of onveranderlijke persoonlijke eigenschap, dan zal de 'margin' doorgaans minder ruim zijn dan bij een eigenschap als verblijfsstatus, dat vaak een keuze-element impliceert. Met name in geval van een onderscheid naar geslacht of ras zal de Staat zeer gewichtige redenen ('very weighty reasons') moeten aanvoeren ter rechtvaardiging daarvan.
Anders dan de vreemdeling betoogt, is uit de jurisprudentie van het EHRM niet af te leiden dat ter rechtvaardiging van een onderscheid naar leeftijd steeds zeer gewichtige redenen zijn vereist (vergelijk het arrest van 10 juni 2010, Schwizgebel tegen Zwitserland, nr. 25762/07; www.echr.coe.int). Onderscheid naar leeftijd is dan ook niet een bij voorbaat verdacht onderscheid, zoals onderscheid naar geslacht of ras (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 8 oktober 2004; ECLI:NL:HR:2004:AP0424). Het onderscheid moet in dit geval bovendien worden beoordeeld tegen de achtergrond van de Regeling, die begunstigend beleid behelst en tot het instellen waarvan de staatssecretaris niet op grond van enige internationale of wettelijke verplichting was gehouden. Bij het vaststellen van de criteria van de Regeling heeft de staatssecretaris dan ook veel beleidsvrijheid. Het voorgaande betekent dat de staatssecretaris bij de rechtvaardiging van het onderscheid een ruime 'margin of appreciation' toekomt.
5.3. Ter rechtvaardiging van voormeld onderscheid heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij met de Regeling, die bestaat uit een definitieve regeling en een overgangsregeling, heeft beoogd minderjarige vreemdelingen die ten minste vijf jaar in Nederland verblijven zonder uitzicht op een verblijfsvergunning alsnog voor een zodanige vergunning in aanmerking te laten komen. Tegen deze achtergrond heeft hij ervoor gekozen om in de definitieve regeling, die van kracht is vanaf 1 februari 2013 en waaraan geen einddatum is verbonden, de leeftijdsgrens bij 19 jaar te leggen, opdat een vreemdeling nadat hij meerderjarig is geworden nog een jaar de tijd heeft om een aanvraag in het kader van de Regeling voor te bereiden en in te dienen.
De staatssecretaris heeft voorts toegelicht dat hij met de overgangsregeling, waar de vreemdeling een beroep op heeft gedaan en die van kracht was vanaf 1 februari tot 1 mei 2013, eenmalig de mogelijkheid heeft willen bieden aan vreemdelingen die als minderjarige langdurig in Nederland hebben verbleven en die voorafgaand aan de totstandkoming van de Regeling meerderjarig zijn geworden, om toch voor een verblijfsvergunning op grond van de Regeling in aanmerking te komen. Hij heeft daarbij gewezen op de motie Spekman/Anker (Kamerstukken II 2009/10, 19 637, nr. 1340), die begin 2010 is ingediend, en de naar aanleiding daarvan in het parlement gevoerde discussie over langdurig hier te lande verblijvende minderjarigen. De staatssecretaris heeft toegelicht dat die motie weliswaar niet moet worden beschouwd als voorloper van de Regeling, maar dat deze niettemin bij vreemdelingen die toentertijd minderjarig waren de indruk kan hebben gewekt dat voor hen een regeling zou worden getroffen. Bij de totstandkoming van de Regeling waren zij echter reeds meerderjarig en behoorden dus in beginsel niet meer tot de doelgroep van de Regeling. Om aan hen tegemoet te komen heeft de staatssecretaris de leeftijdsgrens eenmalig bij 21 jaar gelegd, in plaats van 18 jaar. Daarnaast heeft de staatssecretaris toegelicht met de leeftijdsgrens van 21 jaar aan te sluiten bij de uiterste grens die internationaal voor meerderjarigheid wordt gehanteerd (bijvoorbeeld artikel 2, tweede lid, onder c, van Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004).
Tot slot heeft de staatssecretaris, in reactie op het onder 5. weergegeven betoog van de vreemdeling, toegelicht dat hij met de Regeling niet heeft beoogd een oplossing te bieden voor vreemdelingen die niet onder de Ranov vielen.
5.4. Aangezien een in eerste aanleg gevoerd debat met aanvullende argumenten kan worden voortgezet in hoger beroep, dient voormelde toelichting, anders dan de vreemdeling ter zitting van de Afdeling heeft betoogd, niet buiten beschouwing te blijven.
Volgens die toelichting is de Regeling gericht op minderjarigen, dat wil zeggen vreemdelingen jonger dan 18 jaar. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen heeft de staatssecretaris het onderscheid tussen meer- en minderjarigen in redelijkheid gerechtvaardigd kunnen achten door erop te wijzen dat hij op grond van internationale verplichtingen, waaronder het Verdrag inzake de rechten van het kind, een andere verantwoordelijkheid heeft voor minderjarigen dan voor meerderjarigen. In dat kader is evenzeer redelijk dat de staatssecretaris vreemdelingen nadat zij meerderjarig zijn geworden een jaar de tijd geeft om een aanvraag in het kader van de Regeling in te dienen. Dat de staatssecretaris er aldus voor heeft gekozen om vreemdelingen die ten hoogste 19 jaar zijn en ten minste vijf jaar als minderjarige in Nederland hebben verbleven, in aanmerking te laten komen voor een verblijfsvergunning, betekent evenwel niet dat hij, zoals de vreemdeling betoogt, ertoe is gehouden om alle vreemdelingen die op enig moment vijf jaar als minderjarige in Nederland hebben verbleven in aanmerking te laten komen voor een verblijfsvergunning.
Voorts is van belang dat de staatssecretaris heeft toegelicht dat de verruiming van de leeftijdsgrens in de overgangsregeling van 18 naar 21 jaar moet worden gezien als een eenmalige tegemoetkoming aan vreemdelingen die tijdens de totstandkoming van de Regeling meerderjarig zijn geworden, in het licht van in 2010 mogelijk gewekte verwachtingen. Gelet op de toelichting van de staatssecretaris, bezien in het licht van het doel en de aard van de Regeling en het tijdelijke karakter van de overgangsregeling, heeft de staatssecretaris het onderscheid tussen vreemdelingen die al dan niet de leeftijd van 21 jaar hebben bereikt evenzeer in redelijkheid gerechtvaardigd kunnen achten. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het in de overgangsregeling neergelegde leeftijdsvereiste niet strijdig is met de discriminatieverboden neergelegd in artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro Protocol nr. 12 bij het EVRM.
De grief faalt.
6. In grief 2 klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris niet heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel door haar aanvraag af te wijzen en aanvragen van andere vreemdelingen die ook ouder zijn dan 21 jaar in te willigen. De vreemdeling voert aan dat die andere vreemdelingen weliswaar op de startdatum van de peilperiode slechts een paar dagen ouder dan 21 jaar waren, maar niettemin evenmin voldeden aan de vereisten van de Regeling, zodat sprake is van vergelijkbare gevallen.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 juli 2012 in zaak nr. 201203465/1/V3) vergt het gelijkheidsbeginsel een consistent en dus doordacht bestuursbeleid. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt bij zijn optreden in individuele vergelijkbare gevallen. Het bewaken van de consistentie van het eigen optreden is bij uitstek de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur.
Tussen partijen is niet in geschil dat de zaken waarop de vreemdeling doelt betrekking hebben op vreemdelingen die, anders dan de vreemdeling, op de startdatum van de peilperiode slechts een paar dagen ouder dan 21 jaar waren. De staatssecretaris heeft toegelicht dat hij de desbetreffende aanvragen heeft ingewilligd omdat hij een ruimhartig beleid voert inzake zeer beperkte overschrijdingen van de leeftijdsgrens. Onder verwijzing naar zijn uitlatingen in het Algemeen Overleg van de commissie Veiligheid en Justitie van de Tweede Kamer op 3 oktober 2013 (Kamerstukken II 2013/14, 19 637, nr. 1747) heeft de staatssecretaris toegelicht dat het daarbij gaat om overschrijdingen van dagen en niet van weken of maanden. Gezien deze toelichting heeft de staatssecretaris deugdelijk gemotiveerd dat zich geen vergelijkbare gevallen voordoen. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de staatssecretaris niet heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
De grief faalt.
7. Hetgeen de vreemdeling voor het overige aanvoert, kan evenmin tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000, met dat oordeel volstaan.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.W. Mulder, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Mulder
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2014
747.