Uitspraak
201209164/1/A2.
Datum uitspraak: 12 juni 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te Huizen,
2. het college van burgemeester en wethouders van Huizen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 augustus 2012 in zaak nr. 10/4731 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 15 maart 2010 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 9 september 2010 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 augustus 2012 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 9 september 2010 vernietigd. Voorts heeft de rechtbank het bezwaar tegen het besluit van 15 maart 2010 gegrond verklaard, dit besluit herroepen, bepaald dat aan [appellant sub 1] ten laste van het college een tegemoetkoming in planschade wordt toegekend van € 8.240,00, vermeerderd met wettelijke rente vanaf 11 juni 2009 tot en met de dag van betaling, en het verzoek voor het overige afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2013, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door H.J. Brasser, werkzaam bij de gemeente Huizen, vergezeld door mr. W.M. van Eeuwen, werkzaam bij het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur (hierna: het Kenniscentrum), zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant sub 1] is sinds 28 mei 1997 eigenaar van het perceel en de daarop gelegen woning aan de [locatie] in Huizen.
Bij besluit van 27 november 2007 heeft het college bouwvergunning verleend voor de bouw van een dakterras aan de achterzijde en een uitbouw aan de voorzijde op de eerste verdieping van de woning aan de Simone de Beauvoirlaan 49 in Huizen. Bij besluit van 27 maart 2008 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 1] tegen deze vergunning ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 17 oktober 2008 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 21 januari 2009 in zaaknr. 200808472/1 en 200808472/2, voor zover thans van belang, zijn de uitspraak van de voorzieningenrechter en het besluit van 27 maart 2008 vernietigd. De voorzitter heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Vierde Kwadrant" en dat de bouwvergunning slechts kan worden verleend nadat vrijstelling van het bestemmingsplan is verleend.
Bij besluit van 23 april 2009 heeft het college ter uitvoering van deze uitspraak opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant sub 1] en het besluit van 27 november 2007 onder aanvulling van de motivering gehandhaafd. Daarbij heeft het betrokken dat de bouwvergunning in overeenstemming is met de op dat moment geldende bestemmingsplan "1e partiële herziening bestemmingsplan Vierde Kwadrant". [appellant sub 1] heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddelen aangewend.
2. [appellant sub 1] heeft op 11 juni 2009 het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die zij stelt te lijden ten gevolge van de bij besluit van 27 november 2007 verleende bouwvergunning. Volgens haar is daarbij tevens met toepassing van artikel 19 van Pro de WRO vrijstelling van het bestemmingsplan verleend. [appellant sub 1] heeft dit verzoek uitgebreid met de planschade die zij stelt te lijden ten gevolge van de door de raad op 29 januari 2009 vastgestelde "1e partiële herziening bestemmingsplan Vierde Kwadrant". In dit plan is de toegestane bouwhoogte van de aan de voorzijde van de woning aan de Simone de Beauvoirlaan 49 gelegen uitbouw verruimd van maximaal 3 m naar maximaal 6 m.
Het college heeft het verzoek, voor zover dat betrekking heeft op de bouwvergunning, als kennelijk ongegrond afgewezen. Volgens het college is daarbij geen vrijstelling verleend van het bestemmingsplan. Het heeft voorts het verzoek, voor zover dat betrekking heeft op het gewijzigde bestemmingsplan, afgewezen, omdat het vastgestelde nadeel het normale maatschappelijke risico niet overstijgt. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op een advies van het Kenniscentrum van 19 februari 2010. Het Kenniscentrum heeft geconcludeerd dat de bouwvergunning niet is verleend met vrijstelling ingevolge artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) en dat de bouwvergunning als zodanig geen grond voor vergoeding van planschade is. Voorts heeft het Kenniscentrum geconcludeerd dat het gewijzigde bestemmingsplan heeft geleid tot een waardevermindering van de woning van [appellant sub 1] met € 10.000,00, maar dat dit voor eigen rekening van [appellant sub 1] dient te blijven, nu in dit geval het normaal maatschappelijk risico als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, van de Wet ruimtelijk ordening (hierna: de Wro) neerkomt op een bedrag van € 11.200,00.
3. De rechtbank heeft in het kader van het beroep van [appellant sub 1], met toepassing van artikel 8:47, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) benoemd als deskundige voor het instellen van een onderzoek.
De StAB heeft in een deskundigenverslag van 19 december 2011 de door het Kenniscentrum verrichte planvergelijking beoordeeld en is bij een aantal aspecten tot een andere conclusie gekomen dan het Kenniscentrum. Zij heeft taxateur M.A. Visser ingeschakeld die de waardevermindering van de woning van [appellant sub 1] heeft bepaald op € 18.000,00. De StAB heeft het normaal maatschappelijk risico met toepassing van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro bepaald op € 9.760,00 en de schadevergoeding, na aftrek daarvan, vastgesteld op € 8.240,00.
De StAB is op verzoek van de rechtbank in een nader deskundigenverslag van 28 maart 2012 ingegaan op de reacties van [appellant sub 1] en het college. De reacties hebben de StAB geen aanleiding gegeven om haar conclusies te wijzigen.
De rechtbank heeft de conclusies van de StAB overgenomen en geoordeeld dat het besluit van 9 september 2010 niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank heeft dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigd en zelf in de zaak voorzien door aan [appellant sub 1] een tegemoetkoming in planschade toe kennen van € 8.240,00, vermeerderd met wettelijke rente.
4. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het verzoek om schadevergoeding van € 5.000,00 wegens meervoudig onrechtmatig overheidshandelen heeft afgewezen. Zij voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat er een causaal verband bestaat tussen het onrechtmatig verlenen van de bouwvergunning en het niet uitvoeren van de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 21 januari 2009 door het college en haar planschadeverzoek. [appellant sub 1] verwijst naar de door het college op 11 juni 2009 ontvangen brief waarin zij het college aansprakelijk heeft gesteld voor haar schade als gevolg van diens onrechtmatige handelwijze.
4.1. [appellant sub 1] heeft een aanvraagformulier voor een tegemoetkoming in planschade ingediend bij het college en in voormelde brief haar verzoek om planschade toegelicht. Vervolgens heeft [appellant sub 1] in beroep de rechtbank verzocht om het college te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van € 5.000,00 wegens meervoudig onrechtmatig handelen, zoals hiervoor weergegeven. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, heeft de rechtbank dit verzoek om schadevergoeding terecht en op goede gronden afgewezen. Indien [appellant sub 1] de door haar gestelde schade wegens meervoudige onrechtmatige overheidsdaad vergoed had willen zien, had zij beroep kunnen instellen tegen het besluit op bezwaar van 23 april 2009 inzake de bouwvergunning en in die procedure op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb een op dat besluit gebaseerd verzoek om schadevergoeding kunnen indienen dan wel had zij een afzonderlijk verzoek om schadevergoeding kunnen indienen bij het college. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, had de rechtbank in de aan het planschadeverzoek voorafgaande procedure over de bouwvergunning geen reden hoeven zien om het verzoek van [appellant sub 1] inhoudelijk te beoordelen. In beroep lag uitsluitend de afwijzing van het verzoek om een tegemoetkoming in planschade ter beoordeling voor.
Het betoog faalt.
5. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Wro op haar planschadeverzoek van toepassing is. Zij voert aan dat haar verzoek moet worden beoordeeld aan de hand van de WRO, omdat het schadeveroorzakende besluit van 27 november 2007 tot verlening van de bouwvergunning in een oorzakelijk verband staat tot de "1e partiële herziening bestemmingsplan Vierde Kwadrant". Volgens [appellant sub 1] had het college de gevraagde vergunning wegens strijd met het bestemmingsplan "Vierde Kwadrant" moeten weigeren. Zij heeft pas met de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 29 januari 2009 een eindoordeel over de vergunning gekregen waardoor zij niet voor 1 juli 2008 een planschadeverzoek heeft kunnen indienen. Dat de met de onrechtmatige vergunning gerealiseerde bouw met de "1e partiële herziening bestemmingsplan Vierde Kwadrant" is gelegaliseerd, laat volgens [appellant sub 1] onverlet dat zij daardoor schade heeft geleden.
5.1. Op 1 juli 2008 is de WRO ingetrokken en is de Wro in werking getreden.
Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wro blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge artikel 49 van Pro de WRO die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet of die ingevolge artikel II, tweede en derde lid, van de wet van 8 juni 2005, Stb. 305, tot wijziging van de WRO (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten), nog tot 1 september 2010 kunnen worden ingediend.
Ingevolge het tweede lid geldt artikel 6.2, tweede lid, van de Wro tot 1 september 2010 niet voor aanvragen ingevolge artikel 6.1 van die wet om tegemoetkoming in schade die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet is ontstaan.
5.2. [appellant sub 1] heeft in haar verzoek de bouwvergunning en de "1e partiële herziening bestemmingsplan Vierde Kwadrant" als oorzaken van planschade gesteld. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen en door [appellant sub 1] niet is bestreden, is een bouwvergunning geen besluit dat tot planschade kan leiden. Dat betekent in dit geval dat [appellant sub 1] alleen ten gevolge van het gewijzigde bestemmingsplan planschade zou kunnen lijden.
Aangezien [appellant sub 1] haar verzoek heeft ingediend op 11 juni 2009 en het gewijzigde bestemmingsplan op 10 april 2009 in werking is getreden, volgt uit het hiervoor weergegeven overgangsrecht dat de Wro op het verzoek van [appellant sub 1] van toepassing is, inclusief artikel 6.2, tweede lid, van de Wro. Dat [appellant sub 1] ten gevolge van de procedure over de bouwvergunning niet voor 1 juli 2008 een planschadeverzoek kon indienen, geeft geen aanleiding om in dit geval hierover anders te oordelen. Daarbij is van belang dat [appellant sub 1] voor 1 juli 2008 niet in een planologisch nadeliger positie is komen te verkeren. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college terecht de Wro, inclusief de forfaitaire toerekening van het normaal maatschappelijk risico in artikel 6.2, tweede lid, van toepassing heeft geacht op het verzoek.
Het betoog faalt.
6. [appellant sub 1] betoogt voorts dat indien de Wro van toepassing is, de rechtbank heeft miskend dat in dit specifieke geval artikel 6.2, tweede lid, van de Wro buiten toepassing dient te worden gelaten wegens strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Eerste Protocol). Zij voert daartoe aan dat met de wijziging van het bestemmingsplan uitsluitend een individueel, economisch belang van een persoon wordt gediend en dat met deze inbreuk op haar eigendom geen legitieme doelstelling van algemeen belang wordt gediend. Volgens [appellant sub 1] had ook de omstandigheid dat door toepassing van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro het college een financieel voordeel krijgt voor het niet naleven van de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 21 januari 2009 door achteraf de bouwvergunning te legaliseren met de wijziging van het bestemmingsplan, aanleiding moeten zijn om de forfaitaire drempel van 2% in dit geval niet toe te passen.
6.1. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normaal maatschappelijk risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is:
1. van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of
2. van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1.
6.2. De toepassing van de in artikel 6.2, tweede lid, van de Wro opgenomen forfaitaire drempel van 2% heeft niet tot gevolg dat [appellant sub 1] haar eigendom wordt ontnomen in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. In zoverre de toepassing van die drempel al zou zijn aan te merken als aantasting van het recht op ongestoord genot van de eigendom, laat artikel 1 van Pro het Eerste Protocol de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang onverlet. De forfaitregeling in artikel 6.2, tweede lid, van de Wro is een zodanige regulering. Dat in dit geval het schadeveroorzakende besluit een wijziging van het bestemmingsplan betreft ten behoeve van de uitbreiding van de woning van de buren van [appellant sub 1] ten gevolge waarvan [appellant sub 1] schade lijdt, betekent niet dat die regulering in artikel 6.2, tweede lid, van de Wro geen algemeen belang dient. Deze bepaling ontneemt [appellant sub 1] niet de mogelijkheid om haar planschade vergoed te krijgen, maar voorziet alleen in een door het algemeen belang ingegeven forfaitaire drempel van 2% van de waarde van de onroerende zaak van aanvrager waaronder de schade voor haar rekening blijft. In de memorie van toelichting bij de Wro (Kamerstukken II, 2002-2003, 28 916, nr.3, blz. 63) is hierover vermeld dat er geen aanspraak bestaat op een vergoeding van de gehele schade ten gevolge van concreet aangeduide besluiten krachtens de Wro. Alleen die schade wordt vergoed welke uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschappelijke risico, dat elke burger behoort te dragen. Voorts kan aan artikel 1 van Pro het Eerste Protocol geen aanspraak op een volledige schadeloosstelling worden ontleend, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 maart 2002 in zaak nr. 200103345/1). Gelet op het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat de toepassing van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro in dit geval in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. Hetgeen [appellant sub 1] aanvoert over de handhaving van de bouwvergunning door het college na de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 21 januari 2009 kan de toepassing van de dwingend rechtelijke bepaling van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro niet opzij zetten. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college terecht twee procent van de waarde van de woning van [appellant sub 1] onmiddellijk voor het ontstaan van de schade heeft aangemerkt als vallende binnen het normaal maatschappelijk risico, zodat een deel van de schade niet voor vergoeding in aanmerking komt.
Het betoog faalt.
7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte de StAB is gevolgd in haar conclusie dat de planologische wijziging voor [appellant sub 1] leidt tot een sterk verminderd uitzicht vanuit de keukenruimte op de begane grond en tot een toename van contactgeluiden. Volgens het college zijn deze schadeaspecten van een zo relatieve betekenis, dat deze niet tot een waardedaling kunnen leiden zoals de StAB die heeft vastgesteld.
7.1. De StAB is in haar verslag van 19 december 2011, aangevuld bij het nader verslag van 28 maart 2012, in het kader van de planvergelijking bij de schadefactoren uitzicht vanuit de woonkeuken en contactgeluiden van de uitbouw tot andere conclusies gekomen dan het Kenniscentrum. De StAB heeft geconcludeerd dat het uitzicht vanuit de woonkeuken, zowel horizontaal als schuin omhoog, sterk is verminderd. Het Kenniscentrum heeft geconcludeerd dat dit uitzicht in beperkte mate is verminderd. Voorts heeft de StAB geconcludeerd dat het nieuwe planologische regime leidt tot een toename van contactgeluiden, terwijl het Kenniscentrum heeft geconcludeerd dat dit niet het geval is.
7.2. Het college heeft geen gronden aangevoerd die leiden tot het oordeel dat de rechtbank niet op het deskundigenverslag en het nader deskundigenverslag van de StAB van 19 december 2011 en 28 maart 2012 mocht afgaan. Dat het college zich niet kan vinden in de door de StAB aan de vermindering van het uitzicht vanuit de woonkeuken gegeven waardering, biedt geen concreet aanknopingspunt voor de conclusie dat de deskundigenverslagen van de StAB op dit punt onjuist zijn. Het college heeft evenmin gronden aangevoerd die leiden tot het oordeel dat de conclusie van de StAB dat de contactgeluiden toenemen, onjuist is. De StAB heeft toegelicht dat onder het oude bestemmingsplan op het achterste gedeelte van het bouwblok van nummer 49 een tweede bouwlaag mogelijk was, waarbij sprake zou zijn van direct contact tussen deze bouwlaag en de tweede bouwlaag van de woning van [appellant sub 1]. In het gewijzigde bestemmingsplan is daaraan de mogelijkheid toegevoegd dat tevens op het voorste gedeelte van het bouwblok van nummer 49 een tweede bouwlaag wordt gerealiseerd. Uitgaande van een maximale invulling van het gewijzigde bestemmingsplan, kan het volgens de StAB niet anders zijn dan dat de opbouw aan de achterzijde van de woning op nummer 49, de opbouw aan de voorzijde op nummer 49 en de tweede bouwlaag van de woning van [appellant sub 1] met elkaar in contact komen. De stelling van het college dat bouwkundig gezien er geen direct contact is tussen de nieuw toegestane verdieping op de aanbouw op nummer 49 en de woning van [appellant sub 1], leidt niet tot het oordeel dat de rechtbank de StAB niet heeft kunnen volgen in haar conclusie dat het gewijzigde bestemmingsplan leidt tot een toename van contactgeluiden. Het college gaat ten onrechte uit van de feitelijk gerealiseerde opbouw en niet van de maximale invulling van het gewijzigde bestemmingsplan. Voorts leidt de enkele stelling van het college dat de uitbreiding van de woning op nummer 49 geen functiewijziging impliceert en daarmee geen intensivering van het gebruik, evenmin tot dat oordeel.
Het betoog faalt.
8. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door StAB aangehouden uitgangswaarde van de woning van [appellant sub 1] voor de planologische wijziging voldoende is onderbouwd. Het college voert aan dat de door het Kenniscentrum getaxeerde uitgangswaarde reëel is. Anders dan de StAB, is het Kenniscentrum volgens het college uitgegaan van de juiste referentieobjecten.
8.1. Het Kenniscentrum heeft de uitgangswaarde van de woning van [appellant sub 1] op peildatum 10 april 2009 getaxeerd op € 560.000,00. De StAB heeft taxateur Visser ingeschakeld die de uitgangswaarde van de woning op die datum heeft getaxeerd op € 488.000,00. Beiden hebben een zelfde transactie uit 2010 gebruikt. Het Kenniscentrum heeft voorts twee transacties uit 2006 gebruikt. Visser heeft nog een transactie uit 2009 gebruikt en bij de taxatie tevens betrokken de vraagprijzen van drie te koop staande woningen. Visser heeft in zijn notitie van 26 maart 2012 toegelicht dat het Kenniscentrum bij het gebruik van de transacties uit 2006 geen rekening heeft gehouden met de negatieve prijscorrectie wegens de economische crisis en de crisis op de huizenmarkt. Aangezien een dergelijke correctie moeilijk te bepalen is, heeft hij deze oude transacties niet gebruikt. Omdat de vraag- en aanbodverhoudingen van 2011 beter aansluiten bij de peildatum dan die oude transacties, heeft Visser bij de taxatie mede aansluiting gezocht bij vraagprijzen van een aantal te koop staande woningen. Hij heeft toegelicht dat deze vraagprijzen niet leidend zijn geweest bij de taxatie, maar hem wel een indicatie van het algemeen prijsniveau hebben gegeven. Gelet op deze toelichting van Visser op de taxatie, waarbij hij ook is ingegaan op de door het Kenniscentrum gebruikte referentieobjecten, welke toelichting door het college niet is weersproken en die inzichtelijk maakt waarom deze taxatie boven die van het Kenniscentrum de voorkeur verdient, kan de door de StAB aangehouden uitgangswaarde worden gevolgd. De rechtbank is tot eenzelfde conclusie gekomen. Het college heeft geen gronden aangevoerd die leiden tot een ander oordeel.
Het betoog faalt.
9. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Jansen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2013
609.