Uitspraak
201112416/1/T1/R3.
Datum uitspraak: 22 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Van Gansewinkel Groep B.V., gevestigd te Eindhoven, en anderen,
2. [appellant sub 2], gevestigd te Eindhoven,
3. [appellant sub 3], gevestigd te Son en Breugel, en anderen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Eindhoven,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein GDC-Noord 2009" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Van Gansewinkel en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Van Gansewinkel en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen, de raad en de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid De Mispelaar B.V. en Medlar Moore B.V., eigenaren van gronden in het plangebied, hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2013, waar Van Gansewinkel en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellant sub 3] en anderen, eveneens vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. S. Peters en ing. L.J.G. Stortelder, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting De Mispelaar en Medlar Moore, beide vertegenwoordigd door [gemachtigde], mr. V.H.A.M. van Hapert en [gemachtigde], verschenen.
Overwegingen
Bestuurlijke lus
1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dit luidde ten tijde van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Het beroep van Van Gansewinkel en anderen
2. Van Gansewinkel en anderen exploiteren een op- en overslagstation voor afval en recycling in het plangebied. Op hun bedrijfsperceel wordt bedrijfs- en huishoudelijk afval ingezameld en bewerkt.
3. Van Gansewinkel en anderen betogen dat de bouw van kantoor- en bedrijfsgebouwen ingevolge artikel 14, lid 14.4, van de planregels ten onrechte niet bij recht is toegestaan op gronden met de gebiedsaanduiding "veiligheidszone - luchtvaart". De voorwaarden waaronder dergelijke bebouwing niettemin kan worden toegestaan, achten zij te beperkend en rechtsonzeker. Ook leidt deze regeling ten onrechte tot een inperking van hun mogelijkheden ten opzichte van het vorige plan. Verder betogen zij dat deze regeling - mede als gevolg van de begripsbepalingen in artikel 1 van Pro de planregels - in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat kantoor- en bedrijfsgebouwen bij risicovolle inrichtingen wel bij recht zijn toegestaan, ongeacht de risico's daarvan en de personendichtheid in die gebouwen.
3.1. Aan het bedrijfsperceel van Van Gansewinkel en anderen is in het plan de bestemming "Bedrijf - 2" toegekend, met de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf 2-4". Aan het grootste deel van het perceel is tevens de aanduiding "bouwvlak" toegekend. Het perceel ligt binnen de zone met de gebiedsaanduiding "veiligheidszone - luchtvaart".
Ingevolge artikel 14, lid 14.4, onderdeel a, van de planregels zijn op gronden met de aanduiding "veiligheidszone - luchtvaart" geen kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten toegestaan.
Ingevolge lid 14.4, onderdeel b, kan het college van burgemeester en wethouders met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde onder a, voor beperkt kwetsbare objecten binnen de veiligheidszone indien er sprake is van gewichtige redenen. Onder gewichtige redenen wordt verstaan: redenen om af te wijken van de wettelijke richtwaarden, zoals bij extensief gebruik van gebouwen/terreinen, bij het opvullen van kleine open gaten in bestaand stedelijk gebied of bij vervangende nieuwbouw. Een bestaande situatie kan een gewichtige reden zijn. Onder extensief gebruikte gebouwen wordt verstaan: magazijnen, loodsen e.d., aldus dit onderdeel.
In artikel 1, lid 1.12, zijn kantoorgebouwen en bedrijfsgebouwen aangewezen als "beperkt kwetsbaar object", voor zover zij niet onder het begrip kwetsbaar object vallen en voor zover zij niet behoren tot een risicovolle inrichting.
Artikel 1, lid 1.44, bevat een omschrijving van het begrip "kwetsbaar object". Hieronder vallen onder meer gebouwen waarin meestal grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn, waartoe in ieder geval behoren kantoorgebouwen met een bruto vloeroppervlak van meer dan 1.500 m2 per object, voor zover zij niet behoren tot een risicovolle inrichting.
Artikel 1, lid 1.54, bevat een omschrijving van het begrip "risicovolle inrichting".
3.2. Van Gansewinkel en anderen zijn voornemens binnen de planperiode nieuwe kantoor- en bedrijfsgebouwen te realiseren op hun perceel. Tussen partijen is niet in geschil dat deze gebouwen moeten worden aangemerkt als beperkt kwetsbare objecten als bedoeld in artikel 1, lid 1.12, van de planregels. Daarbij is van belang dat ter zitting is bevestigd dat Van Gansewinkel en anderen ter plaatse geen risicovolle inrichting exploiteren als bedoeld in artikel 1, lid 1.54, van de planregels.
3.3. In het deskundigenbericht is vermeld dat het bedrijfsperceel van Van Gansewinkel en anderen ten noordoosten van de luchthaven Eindhoven ligt, in het verlengde van de start- en landingsbaan. De kortste afstand tussen deze gronden en de start- en landingsbaan is ongeveer 2,5 kilometer, aldus het deskundigenbericht.
Uit het deskundigenbericht blijkt verder dat de gronden met de gebiedsaanduiding "veiligheidszone - luchtvaart" liggen binnen de 10-6-contour voor het plaatsgebonden risico van de luchthaven. Van Gansewinkel en anderen hebben geen bezwaar tegen het toekennen van deze gebiedsaanduiding aan hun bedrijfsperceel. Zij keren zich slechts tegen de beperkende voorwaarden voor het oprichten van nieuwe bebouwing die hiermee samenhangen, zo blijkt uit hun beroepschrift.
3.4. Uit de plantoelichting en de zienswijzennota blijkt dat de raad met het opnemen van artikel 14, lid 14.4, van de planregels heeft beoogd aan te sluiten bij toekomstige wetgeving, waarbij hij zich heeft gebaseerd op het interimbeleid dat is neergelegd in een brief van het voormalige ministerie van VROM van 28 oktober 2009 met betrekking tot het toepassen van criteria voor Externe Veiligheid voor ruimtelijke plannen rond luchtvaartterrein Eindhoven en de daarbij als bijlage opgenomen voorwaarden.
Blijkens het verhandelde ter zitting achten Van Gansewinkel en anderen dit beleid op zichzelf niet onredelijk. Zij betogen echter dat de raad dit beleid niet op een juiste wijze heeft vertaald in de planregels.
3.5. Op grond van het interimbeleid is nieuwe bebouwing binnen de 10-6 risicocontour in beginsel mogelijk onder de voorwaarde dat daarbij een maximale personendichtheid geldt van 100 personen per ha als richtwaarde.
Deze voorwaarde is niet opgenomen in artikel 14, lid 14.4, van de planregels. Gelet hierop en gezien de formulering van deze bepaling, biedt het plan - voor zover het gaat om bedrijven die niet zijn aan te merken als risicovolle inrichtingen - minder mogelijkheden voor het oprichten van nieuwe kantoor- en bedrijfsgebouwen dan de raad, gelet op het voornoemde interimbeleid, wenselijk acht. Dit klemt te meer nu in artikel 4, lid 4.2, onder 4.2.1, aanhef en onderdeel h, van de planregels een minimaal te realiseren bebouwingspercentage is opgenomen. Het betoog slaagt.
3.6. In hetgeen Van Gansewinkel en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat artikel 14, lid 14.4, van de planregels is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het bestreden besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
4. Van Gansewinkel en anderen betogen dat in artikel 4, lid 4.3, onder 4.3.2, onderdeel 1, aanhef en sub a, en onderdeel 2, van de planregels ten onrechte de bevoegdheid is opgenomen om in het kader van de externe veiligheid de nadere eis te stellen dat bij nieuw te bouwen gebouwen een sprinklerinstallatie wordt aangebracht.
Volgens Van Gansewinkel en anderen is deze regeling niet ruimtelijk relevant, maar heeft deze uitsluitend betrekking op de constructie en inrichting van gebouwen. Hiervoor zijn regels opgenomen in het Bouwbesluit. Van Gansewinkel en anderen betogen dat het Bouwbesluit op dit punt geen ruimte biedt voor een aanvullende regeling.
Volgens Van Gansewinkel en anderen worden zij door de desbetreffende regeling ook onevenredig in hun belangen geschaad.
Zij voeren daartoe aan dat de raad de keuze heeft gemaakt om risicovolle inrichtingen als bedoeld in het Besluit externe veiligheid inrichtingen op het bedrijventerrein mogelijk te maken, maar dat hij daarbij ten onrechte niet heeft besloten om een toereikende bluswaterleiding op het terrein aan te leggen. Om toch te kunnen beschikken over voldoende bluswatercapaciteit moet in nieuwe gebouwen op het terrein een sprinklerinstallatie aanwezig zijn. Hiermee worden de kosten van de keuze om risicovolle inrichtingen op het bedrijventerrein mogelijk te maken ten onrechte afgewenteld op niet risicovolle bedrijven, zo stellen zij.
Ten slotte achten Van Gansewinkel en anderen de desbetreffende regeling in strijd met artikel 3.6, eerste lid, onder d, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Zij betogen dat deze regeling niet objectief is begrensd.
4.1. Zoals hiervoor is overwogen, is aan het bedrijfsperceel van Van Gansewinkel en anderen de bestemming "Bedrijf - 2" toegekend.
Artikel 4 van Pro de planregels is van toepassing op de gronden met de bestemming "Bedrijf - 2". In artikel 4, lid 4.2, zijn regels gesteld voor het bouwen van bedrijfsgebouwen.
Ingevolge artikel 4, lid 4.3, onder 4.3.2, onderdeel 1, aanhef en sub a, en onderdeel 2, van de planregels kan het college van burgemeester en wethouders nadere eisen stellen aan de wijze van uitvoering van de bebouwing, ten behoeve van bouwkundige maatregelen op het gebied van externe veiligheid waarbij in nieuw te bouwen gebouwen een sprinklerinstallatie aanwezig dient te zijn. Het college van burgemeester en wethouders kan deze nadere eisen inzake sprinklerinstallaties stellen nadat advies is ingewonnen bij de brandweer met betrekking tot de vraag of de bluswatervoorzieningen ter plaatse voldoende zijn, aldus deze bepaling.
4.2. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was het Bouwbesluit 2003 van kracht. In hoofdstuk 2 van het Bouwbesluit 2003 zijn regels opgenomen over de brandveiligheid van gebouwen. Indien en voor zover moet worden geoordeeld dat deze regels een uitputtend karakter hebben, bestaat geen ruimte om daarnaast ten aanzien van hetzelfde onderwerp regels te stellen in een bestemmingsplan.
4.2.1. De raad stelt zich blijkens het verhandelde ter zitting op het standpunt dat het Bouwbesluit 2003 niet aan de bestreden nadere eisenregeling in de weg staat, omdat in het plangebied risicovolle inrichtingen mogen worden gevestigd. Bij risicovolle inrichtingen is niet uitgesloten dat een brand in een gebouw zich zodanig ontwikkelt dat deze brand ook buiten het gebouw gevaar oplevert. Daarom zijn regels over de brandveiligheid van gebouwen bij dergelijke inrichtingen niet alleen van belang voor de gebouwen zelf en voor de gebruikers daarvan, maar kunnen deze mede van belang worden geacht voor de externe veiligheid in de omgeving, zo stelt de raad.
4.2.2. De Afdeling stelt evenwel vast dat het plan niet uitsluitend de mogelijkheid biedt om risicovolle inrichtingen in het plangebied te vestigen. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels, bezien in samenhang met de bij het plan behorende Lijst van bedrijfsactiviteiten, is op het perceel van Van Gansewinkel en anderen ook een niet-risicovolle inrichting toegestaan. Zoals blijkt uit hetgeen hiervoor onder 3.2 is overwogen, exploiteren zij ter plaatse een niet-risicovolle inrichting.
Naar het oordeel van de Afdeling hebben de regels over de brandveiligheid van gebouwen in hoofdstuk 2 van het Bouwbesluit 2003 - in ieder geval voor zover het de regels betreft die gelden voor gebouwen bij niet-risicovolle inrichtingen - een uitputtend karakter. Op dit punt bestaat dan ook geen ruimte om aanvullende regels op te nemen in een bestemmingsplan.
Reeds hierom geeft hetgeen Van Gansewinkel en anderen hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat artikel 4, lid 4.3, onder 4.3.2, onderdeel 1, aanhef en sub a, en onderdeel 2, van de planregels is vastgesteld in strijd met het Bouwbesluit 2003.
4.3. Over het betoog van Van Gansewinkel en anderen dat zij door de nadere eisenregeling onevenredig in hun belangen worden geschaad, overweegt de Afdeling als volgt.
Uit de plantoelichting blijkt dat de raad er bij het nemen van zijn besluit vanuit is gegaan dat op het bedrijventerrein een blusleiding met een capaciteit van 60 m3 per uur aanwezig is. Daarvan uitgaande heeft de raad het aanbrengen van sprinklerinstallaties in gebouwen noodzakelijk geacht om te kunnen voorzien in voldoende bluswatercapaciteit op het bedrijventerrein.
Uit het deskundigenbericht blijkt echter dat er ook andere, voor bedrijven minder ingrijpende voorzieningen mogelijk zijn voor het vergroten van de bluswatercapaciteit op het bedrijventerrein. Hierbij kan worden gedacht aan een geboorde waterput.
Blijkens het verhandelde ter zitting heeft de raad dergelijke voorzieningen in het algemeen niet toereikend geacht voor het vergroten van de bluswatercapaciteit op het hele bedrijventerrein. Ter zitting heeft de raad echter bevestigd dat een geboorde waterput wel toereikend zou kunnen zijn voor het vergroten van de bluswatercapaciteit bij niet-risicovolle inrichtingen op het bedrijventerrein. Blijkens de overwegingen van het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting heeft de raad dit aspect niet in zijn afweging betrokken.
In hetgeen Van Gansewinkel en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat artikel 4, lid 4.3, onder 4.3.2, onderdeel 1, aanhef en sub a, en onderdeel 2, van de planregels in zoverre tevens is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het bestreden besluit is op dit punt genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
4.4. Voor zover Van Gansewinkel en anderen betogen dat de nadere eisenregeling niet objectief is begrensd, overweegt de Afdeling het volgende.
4.4.1. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wro kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders met inachtneming van de bij het plan te geven regels ten aanzien van in het plan omschreven onderwerpen of onderdelen nadere eisen kan stellen.
Hieruit volgt dat voldoende duidelijk dient te zijn in welke gevallen en onder welke omstandigheden het college gebruik kan maken van zijn bevoegdheid.
4.4.2. Uit het bepaalde in artikel 4, lid 4.3, onder 4.3.2, onderdeel 1, aanhef en sub a, en onderdeel 2, van de planregels blijkt onvoldoende duidelijk in welke gevallen en onder welke omstandigheden het college gebruik kan maken van zijn bevoegdheid, reeds omdat uit deze regels niet valt af te leiden wanneer de bluswatervoorzieningen ter plaatse voldoende kunnen worden geacht.
In hetgeen Van Gansewinkel en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling dan ook aanleiding voor het oordeel dat artikel 4, lid 4.3, onder 4.3.2, onderdeel 1, aanhef en sub a, en onderdeel 2, van de planregels is vastgesteld in strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wro. Het betoog slaagt.
5. Van Gansewinkel en anderen betogen ten slotte dat de status van de stedenbouwkundige voorwaarden, die zijn opgenomen in paragraaf 2.4 van de plantoelichting, onduidelijk is. De desbetreffende voorwaarden zijn onevenredig beperkend, zo stellen zij.
5.1. In paragraaf 2.4 van de plantoelichting is ingegaan op de stedenbouwkundige structuur op het bedrijventerrein.
Uit artikel 3.1.6, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening volgt dat een bestemmingsplan vergezeld gaat van een plantoelichting. Deze plantoelichting maakt geen deel uit van het plan. Dit betekent dat geen bindende betekenis toekomt aan de plantoelichting en de daarin opgenomen stedenbouwkundige voorwaarden. Dit betoog kan derhalve niet leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit.
Opslag van goederen in de buitenlucht
6. [appellant sub 2] exploiteert een bedrijf in het plangebied dat plaatmateriaal verwerkt en distribueert. [appellant sub 3] en anderen exploiteren een bedrijf dat is gericht op de inzameling en verwerking van bedrijfsafval en de verhuur en opslag van containers in het plangebied.
[appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen betogen dat in de planregels ten onrechte is bepaald dat buitenopslag op hun gronden niet is toegestaan indien deze vanaf de openbare weg zichtbaar is. Omdat hun bedrijfsterreinen zijn omsloten door openbare wegen, is het volgens hen vrijwel onmogelijk om hun gronden te gebruiken voor buitenopslag. Zij stellen dat deze opslag van groot belang is voor hun bedrijfsvoering en dat het plan in zoverre leidt tot een onevenredige beperking ten opzichte van het vorige plan.
6.1. Aan de gronden van [appellant sub 2], op het perceel [locatie 1] te Eindhoven, is in het plan de bestemming "Bedrijf - 1" toegekend. Aan de gronden van [appellant sub 3] en anderen, op het perceel [locatie 2], zijn in het plan de bestemmingen "Bedrijf - 1" dan wel "Bedrijf - 2" toegekend. Aan het grootste deel van de gronden van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen is tevens de aanduiding "bouwvlak" toegekend.
De gronden van [appellant sub 3] en anderen met de bestemming "Bedrijf - 2" zijn niet voorzien van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf 2-4".
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, en ingevolge artikel 4, lid 4.1, zijn de gronden met de bestemmingen "Bedrijf - 1" en "Bedrijf - 2" bestemd voor handel en bedrijf in de vorm van de nader omschreven bedrijven.
Ingevolge artikel 3, lid 3.5, onder 3.5.5, aanhef en onderdeel a, wordt tot een gebruik, strijdig met de bestemming in ieder geval gerekend het gebruiken, in gebruik geven of laten gebruiken voor de opslag van goederen indien het onbebouwde gronden betreft binnen het bouwvlak voor zover:
- de gronden en de opgeslagen goederen zichtbaar zijn vanaf de openbare weg;
- de hoogte hiervan meer bedraagt dan de hoogte van het op het betreffende perceel aanwezige hoogste gebouw dan wel meer bedraagt dan 10 meter.
Ingevolge artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.5, aanhef en onderdeel e, wordt tot een gebruik, strijdig met de bestemming in ieder geval gerekend het gebruiken, in gebruik geven of laten gebruiken voor de opslag van goederen indien het onbebouwde gronden betreft binnen het bouwvlak voor zover:
- de gronden en de opgeslagen goederen zichtbaar zijn vanaf de openbare weg; deze bepaling geldt niet ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf 2-4";
- de hoogte hiervan meer bedraagt dan de hoogte van het op het betreffende perceel aanwezige hoogste gebouw dan wel meer bedraagt dan 10 meter;
- bij handel en bedrijf in de vorm van opslag, verwerking en overslag van afvalstoffen, compostering hieronder begrepen, de hoogte hiervan meer bedraagt dan 1,5 maal de hoogte van het aanwezige hoogste gebouw dan wel meer bedraagt dan 15 meter.
6.2. De raad stelt dat de door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen bestreden bepalingen zijn gebaseerd op de uitgangspunten uit het beeldkwaliteitsplan, waarin bepalingen zijn opgenomen over de opslag van goederen. Volgens de raad is buitenopslag in principe niet wenselijk, maar dient opslag zoveel mogelijk inpandig plaats te vinden. Verder dient buitenopslag zoveel mogelijk te worden geïntegreerd met de bebouwing.
6.3. In het deskundigenbericht is vermeld dat het bedrijf van [appellant sub 2] houtachtig plaatmateriaal verwerkt en distribueert. Daarbij worden grote volumes aan plaatmateriaal aangevoerd, die ter plaatse worden verwerkt en/of in kleinere hoeveelheden worden gedistribueerd naar bijvoorbeeld de bouw- en meubelindustrie. Op het bedrijfsterrein van [appellant sub 2] staat een bedrijfshal met een kantoor. De overige gronden op het terrein zijn verhard. De aangevoerde plaatmaterialen worden na het lossen naar binnen gereden. De af te voeren pakketten worden buiten klaargezet om te worden afgevoerd. Op het verharde terrein zijn tevens pallets en houten balken opgeslagen die zijn gebruikt bij de aanlevering van het plaatmateriaal. Deze pallets en balken worden na verloop van tijd weer afgevoerd. Er is geen visuele afscherming aanwezig tussen het perceel en de omliggende wegen. De genoemde opslag is derhalve zichtbaar vanaf de openbare weg, aldus het deskundigenbericht.
Ter zitting heeft [appellant sub 2] bevestigd dat het voor haar bedrijfsvoering noodzakelijk is dat er een constante aan- en afvoer plaatsvindt van bedrijfsmaterialen. Met het oog hierop zijn er continu materialen - in wisselende hoeveelheden en samenstellingen - op het terrein aanwezig.
6.4. [appellant sub 3] en anderen hebben in hun zienswijze op het deskundigenbericht vermeld dat het op grond van de aan hun bedrijf verleende milieuvergunning is toegestaan om onder meer zand en grind en zanderige materialen op hun terrein op- en over te slaan. Ter zitting hebben zij naar voren gebracht dat op hun bedrijfsperceel niet alleen containers worden opgeslagen, maar dat op hun perceel ook opslag van losse materialen - in wisselende hoeveelheden en samenstellingen - plaatsvindt.
In het deskundigenbericht is vermeld dat geen visuele afscherming aanwezig is tussen het perceel van [appellant sub 3] en anderen en de omliggende wegen. Dit betekent dat opslag op dit perceel zichtbaar is vanaf de openbare weg.
6.5. Hetgeen [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de beeldkwaliteit op het bedrijventerrein op zichzelf niet in de belangenafweging heeft mogen betrekken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat buitenopslag in het algemeen van invloed kan zijn op de beeldkwaliteit van een bedrijventerrein.
Uit de motivering van het bestreden besluit blijkt echter niet hoe het belang dat is gediend met het voorkomen van visuele hinder door de bepaling dat de opgeslagen goederen niet zichtbaar mogen zijn vanaf de openbare weg zich verhoudt tot de belangen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen bij de mogelijkheid om de buitenopslag op hun percelen ongewijzigd te kunnen voorzetten. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het gaat om bestaande bedrijven en dat het plan voor beide bedrijven, wat betreft de mogelijkheid voor de buitenopslag van goederen, leidt tot een beperking ten opzichte van het vorige planologische regime. Op het perceel van [appellant sub 2] was de buitenopslag van goederen op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein GDC Noord" toegestaan binnen het bouwvlak, voor zover de oppervlakte hiervan minder bedraagt dan 20% van het bouwperceel dan wel minder dan 5.000 m2. Daarbij was niet bepaald dat de opgeslagen goederen niet zichtbaar mogen zijn vanaf de openbare weg. Voor het perceel van [appellant sub 3] en anderen was in het voorheen geldende plan "I Bedrijventerrein GDC Noord, herziening ex artikel 8.1.3 Bro/[appellant sub 3]" in het geheel geen beperking opgenomen voor de buitenopslag van goederen.
Blijkens het verweerschrift stelt de raad zich op het standpunt dat op de gronden van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen het normale gebruik is toegestaan dat hoort bij de bestemmingen die aan de percelen zijn toegekend. Volgens de raad hebben de door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen bestreden bepalingen tot gevolg dat containers (met goederen erin) wel zichtbaar mogen zijn, maar dat losse goederen, die voor langere tijd opgeslagen worden, niet zichtbaar mogen zijn vanaf de openbare weg. Om te voorkomen dat opgeslagen goederen zichtbaar zijn, zijn verschillende mogelijkheden te bedenken zoals opslag in bakken en containers, inpandige opslag, aanplant van groen of het integreren van de buitenopslag in de (productie)loods, aldus de raad.
Naar het oordeel van de Afdeling verdraagt deze uitleg zich echter niet met het bepaalde in artikel 3, lid 3.5, onder 3.5.5, aanhef en onderdeel a, en in artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.5, aanhef en onderdeel e, van de planregels. In zoverre komt het plan dan ook niet overeen met hetgeen de raad bij de planvaststelling kennelijk heeft beoogd. Bovendien heeft de raad niet bezien of de desbetreffende regelingen - gelet op de bestaande bedrijfsvoering van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen - voor hen uitvoerbaar zijn, zo is ter zitting gebleken. Het betoog slaagt.
6.6. In hetgeen [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan, voor zover dit betrekking heeft op de buitenopslag van goederen op de plandelen met de bestemmingen "Bedrijf - 1" en "Bedrijf - 2" aan de [locatie 1] en de [locatie 2] te Eindhoven, is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het bestreden besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
Het beroep van [appellant sub 3] en anderen voor het overige
7. [appellant sub 3] en anderen zijn voornemens hun bedrijfsactiviteiten binnen de planperiode uit te breiden met de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval en groenafval.
Zij betogen dat in de planregels ten onrechte is bepaald dat slechts één afvalverwerkend bedrijf is toegestaan dat huishoudelijk afval opslaat, verwerkt en overslaat. Omdat huishoudelijk afval niet buiten mag worden opgeslagen, heeft de raad zich volgens [appellant sub 3] en anderen ten onrechte op het standpunt gesteld dat het opslaan en verwerken van huishoudelijk afval op hun perceel onwenselijk is in verband met de vogelaantrekkende werking die daarvan uitgaat.
Verder hebben zij aangevoerd dat buitenopslag van groenafval ten onrechte slechts is toegestaan op de gronden van één afvalverwerkend bedrijf. Nu in de plantoelichting is vermeld dat van de buitenopslag van groenafval in veel mindere mate een vogelaantrekkende werking uitgaat dan aanvankelijk werd aangenomen, dient dit volgens [appellant sub 3] en anderen ook op hun perceel te worden toegestaan.
7.1. Zoals hiervoor reeds is overwogen, is aan een deel van de gronden van [appellant sub 3] en anderen in het plan de bestemming "Bedrijf - 2" toegekend. Deze gronden zijn niet voorzien van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf 2-4".
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder b, van de planregels zijn de gronden met de bestemming "Bedrijf - 2" bestemd voor handel en bedrijf in de vorm van opslag, verwerking en overslag van afvalstoffen, compostering hieronder begrepen, waarbij onder meer de voorwaarde is gesteld dat er slechts één afvalverwerkend bedrijf mag worden gevestigd dat huishoudelijk afval opslaat, verwerkt en overslaat.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder g, is buitenopslag van groenafval uitsluitend toegestaan op gronden met de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf 2-4".
7.2. De raad stelt dat op het bedrijventerrein slechts één bedrijf is toegestaan dat huishoudelijk afval verwerkt. Dit betreft een bedrijf dat vanaf 2006 ter plaatse aanwezig is. Volgens de raad is het niet wenselijk dat op het bedrijventerrein meer bedrijven worden gevestigd die huishoudelijk afval opslaan, verwerken en overslaan vanwege de vogelaantrekkende werking van dit soort bedrijven. Daarbij is van belang dat het bedrijventerrein ligt in de nabijheid van de luchthaven Eindhoven. Aan de desbetreffende voorwaarde in artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder b, van de planregels ligt dan ook een ruimtelijke overweging ten grondslag, waarbij marktregulering geen rol speelt, aldus de raad.
7.2.1. Op het perceel van [appellant sub 3] en anderen wordt bedrijfsafval opgeslagen en verwerkt. Uit het deskundigenbericht blijkt dat de verwerking van dit afval inpandig plaatsvindt en dat het hierbij onder meer gaat om voedselresten uit restaurants en kantines. Ook wordt op het perceel aan bedrijfsafval gelijkgesteld huishoudelijk afval van onder meer recreatieparken verwerkt. De aan het bedrijf verleende milieuvergunning biedt hiertoe de mogelijkheid, zo blijkt uit het deskundigenbericht.
7.2.2. In het plan is de opslag, verwerking en overslag van het bovengenoemde bedrijfsafval op dit perceel als zodanig bestemd. De raad heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat van deze activiteiten geen grote vogelaantrekkende werking uitgaat. Blijkens de zienswijzennota en het verhandelde ter zitting acht de raad de verwerking van huishoudelijk afval op het perceel van [appellant sub 3] en anderen daarentegen niet wenselijk, omdat dit volgens hem een onaanvaardbare vogelaantrekkende werking tot gevolg zou hebben.
Uit het bestreden besluit blijkt echter niet waarom de raad zich op het standpunt stelt dat voor huishoudelijk afval andere regels in het plan moeten worden opgenomen dan voor bedrijfsafval. Daarbij is van belang dat het bedrijfsafval dat door [appellant sub 3] en anderen ter plaatse wordt verwerkt qua afkomst wel verschilt van huishoudelijk afval, maar dat de raad niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit wat betreft aard en samenstelling daarvan verschilt. Evenmin blijkt uit het bestreden besluit waarom de verwerking van huishoudelijk afval volgens de raad een grotere vogelaantrekkende werking zal hebben dan de verwerking van het hierboven omschreven bedrijfsafval op het perceel van [appellant sub 3] en anderen. Ter zitting heeft de raad deze duidelijkheid evenmin kunnen verschaffen. Het betoog slaagt.
7.2.3. In hetgeen [appellant sub 3] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder b, van de planregels, voor zover daarin de voorwaarde is gesteld dat er slechts één afvalverwerkend bedrijf mag worden gevestigd dat huishoudelijk afval opslaat, verwerkt en overslaat, een deugdelijke motivering ontbeert.
Het bestreden besluit is op dit punt genomen in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb.
7.3. De raad stelt verder dat buitenopslag van groenafval is toegestaan op één specifiek gedeelte van het bedrijventerrein. Reden daarvoor is dat het bestaande afvalverwerkende bedrijf daar al langer aanwezig is, gronden gepacht of in optie heeft en een geldende milieuvergunning voor zijn activiteiten heeft. De situatie is daarom niet vergelijkbaar met de rest van het bedrijventerrein. Daarbij is naar de vogelaantrekkende werking uitgebreid onderzoek gedaan en heeft overleg met het ministerie van Defensie plaatsgevonden. In verband met het voorkomen van vogelaantrekkende werking, is deze vorm van buitenopslag niet toegestaan op de gronden van [appellant sub 3] en anderen, aldus de raad.
7.3.1. In de plantoelichting is vermeld dat op basis van veldonderzoek en vogeltellingen is vastgesteld dat van de bestaande buitenopslag van groenafval in het plangebied een veel geringere mate van vogelaantrekkende werking uitgaat dan aanvankelijk is aangenomen.
Uit het bestreden besluit blijkt niet dat de raad dit aspect heeft betrokken bij de vraag of de buitenopslag van groenafval ook kan worden toegestaan op het perceel van [appellant sub 3] en anderen. Uit het bestreden besluit blijkt evenmin waarom de raad zich enerzijds op het standpunt stelt dat buitenopslag van groenafval niet kan worden toegestaan op het perceel van [appellant sub 3] en anderen, maar anderzijds wel uitbreidingsmogelijkheden ter zake in het plan heeft opgenomen voor het onder 7.3 bedoelde bedrijf. Ter zitting heeft de raad deze duidelijkheid evenmin kunnen verschaffen.
Het betoog slaagt.
7.3.2. In hetgeen [appellant sub 3] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder g, van de planregels een deugdelijke motivering ontbeert. Het bestreden besluit is op dit punt genomen in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb.
Bestuurlijke lus
8. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dit luidde ten tijde van belang, op te dragen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. De raad dient:
a. met inachtneming van de overwegingen 3.4 tot en met 3.6 het besluit te wijzigen, voor zover het betreft artikel 14, lid 14.4, van de planregels;
b. met inachtneming van de overwegingen 4.2 tot en met 4.4.2 het besluit te wijzigen, voor zover het betreft artikel 4, lid 4.3, onder 4.3.2, onderdeel 1, aanhef en sub a, en onderdeel 2, van de planregels;
c. met inachtneming van de overwegingen 6.3 tot en met 6.6 het besluit te wijzigen door de vaststelling van een andere planregeling, voor zover het de buitenopslag van goederen betreft op de plandelen met de bestemmingen "Bedrijf - 1" en "Bedrijf - 2" aan de [locatie 1] en de [locatie 2] te Eindhoven;
d. met inachtneming van de overwegingen 7.2.1 tot en met 7.2.3 het besluit alsnog toereikend te motiveren, dan wel het besluit te wijzigen door de vaststelling van een andere planregeling;
e. met inachtneming van de overwegingen 7.3.1 en 7.3.2 het besluit alsnog toereikend te motiveren, dan wel het besluit te wijzigen door de vaststelling van een andere planregeling;
f. voor zover het plan wordt gewijzigd, die wijzigingen op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken, met dien verstande dat afdeling 3.4 van de Awb bij de voorbereiding van een gewijzigd besluit niet behoeft te worden toegepast;
g. de uitkomst aan de Afdeling mede te delen.
9. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Eindhoven op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van overweging 8 de daar omschreven gebreken te herstellen;
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, ambtenaar van staat.
w.g. Kranenburg w.g. Breunese-van Goor
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2013
208.