Uitspraak
201207719/1/A2.
Datum uitspraak: 15 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ArcheoMedia B.V., gevestigd te Nieuwerkerk aan den IJssel, gemeente Zuidplas,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 27 juni 2012 in zaak nr. 09/2742 in het geding tussen:
ArcheoMedia
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 4 maart 2008 heeft de minister aan ArcheoMedia een opgravingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 45, eerste lid, van de Monumentenwet 1988.
Bij besluit van 9 maart 2009 heeft de minister het door ArcheoMedia daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 juni 2012 heeft de rechtbank het door ArcheoMedia daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft ArcheoMedia hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
ArcheoMedia heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2013, waar ArcheoMedia, vertegenwoordigd door haar [directeur] bijgestaan door mr. J.N.L. van der Hoeven, advocaat te Delft, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K.B.M.B.A. El Addouti, werkzaam bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 45, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, zoals deze wet luidde ten tijde van belang, is het doen van opgravingen zonder of in afwijking van een opgravingsvergunning van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap verboden.
Ingevolge het tweede lid wordt de opgravingsvergunning verleend, indien de aanvrager aantoont bekwaam te zijn tot het doen van opgravingen.
Ingevolge het derde lid kan de opgravingsvergunning onder beperkingen worden verleend.
Ingevolge artikel 48, eerste lid, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld ten aanzien van de bekwaamheidseis, bedoeld in artikel 45, tweede lid, en de beperkingen, bedoeld in artikel 45, derde lid.
Ingevolge het tweede lid geeft de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, in ieder geval regels over de wijze waarop wordt gewaarborgd dat het onderzoek in verband met en de uitvoering van de opgravingen voldoen aan eisen van wetenschappelijke zorgvuldigheid en wetenschappelijke relevantie.
De in artikel 48, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit archeologische monumentenzorg (hierna: het Bamz).
Ingevolge artikel 1 van Pro het Bamz, zoals dit luidde ten tijde van belang, wordt in dit besluit en de daarop rustende bepalingen verstaan onder leidinggevende degene die binnen de organisatie van de aanvrager daadwerkelijk leiding geeft aan het doen van de opgravingen.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, verleent de minister de vergunning indien de aanvrager genoegzaam aantoont dat zijn organisatie zodanig is ingericht dat een goed kwaliteitsniveau van het doen van opgravingen is gewaarborgd.
Ingevolge het tweede lid voldoet de organisatie van de aanvrager ten minste aan het volgende:
[…]
d. de leidinggevende beschikt over
1?. het getuigschrift van een masteropleiding in het wetenschappelijk onderwijs op het terrein van de archeologie, afgegeven krachtens de Wet op het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek,
2?. het getuigschrift van een opleiding in het wetenschappelijk onderwijs op het terrein van de archeologie als bedoeld in artikel 7.3 van de Wet op het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek, zoals die wet op 31 augustus 2002 luidde, of
3?. een EG-verklaring als bedoeld in de Algemene wet erkenning EG-beroepsopleidingen of de Algemene wet erkenning EG-hoger-onderwijsdiploma’s,
e. de leidinggevende heeft voldoende werkervaring,
[…].
2. Bij besluit van 4 maart 2008, gehandhaafd bij besluit van 9 maart 2009, heeft de minister aan ArcheoMedia een opgravingsvergunning als bedoeld in artikel 45, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 verleend. Hierbij is, voor zover hier van belang, één medewerker van ArcheoMedia niet als leidinggevende aangemerkt, omdat hij niet beschikt over een getuigschrift of EG-verklaring als bedoeld in artikel 17, tweede lid, aanhef en onder d, van het Bamz.
3. ArcheoMedia betoogt dat de rechtbank ten onrechte artikel 17, tweede lid, aanhef en onder d, van het Bamz niet onverbindend heeft geacht. In dat kader voert zij in de eerste plaats aan dat de rechtbank heeft miskend dat dit artikel tot stand is gekomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De minister heeft volgens ArcheoMedia ten onrechte geen onderzoek verricht naar haar economische belangen en die van haar medewerker, nu de bepaling met zich brengt dat die medewerker, die in de praktijk veel kennis en ervaring heeft opgedaan, geen werkzaamheden als leidinggevende kan verrichten. Voorts heeft de minister ten onrechte nagelaten te onderzoeken of de met artikel 17 van Pro het Bamz beoogde kwaliteitsborg in het geding komt als de medewerker als leidinggevende betrokken blijft bij opgravingen, aldus ArcheoMedia. In de tweede plaats voert ArcheoMedia aan dat de rechtbank heeft miskend dat niet in een overgangsregeling is voorzien. Het uitstel van toepassing van deze bepaling tot 1 januari 2012 als gevolg van de zogeheten EVC-regeling kan, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet als een adequate overgangsregeling worden aangemerkt, aldus ArcheoMedia.
3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 23 januari 2013 in zaak nr. 201204654/1/A2) volgt uit artikel 45, tweede lid, van de Monumentenwet 1988 dat, in het geval een rechtspersoon in aanmerking wenst te komen voor een opgravingsvergunning, deze moet aantonen dat zijn werknemers bekwaam zijn tot het doen van opgravingen. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2003/04, 29 259, nr. 3, blz. 49) heeft de wetgever met het vergunningenstelsel willen voorkomen dat opgravingen door niet deskundigen worden verricht. Aan de criteria waaraan de werknemers moeten voldoen, wordt ingevolge artikel 48, eerste lid, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur invulling gegeven. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 48 (Kamerstukken I 2006/07, 29 259, F herdruk, blz. 4) zal de eis dat een vergunninghouder zich laat leiden door actuele wetenschappelijke inzichten deel uitmaken van de komende algemene maatregel van bestuur - het later, op 1 september 2007, in werking getreden Bamz - en staat het vergunningenstelsel borg voor de wetenschappelijke kwaliteit van archeologisch onderzoek.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, gelezen in verbinding met het tweede lid, aanhef en onder d, van het Bamz dient een leidinggevende binnen de organisatie van de aanvrager van een opgravingsvergunning een wetenschappelijke opleiding op het terrein van de archeologie te hebben afgerond. Hoewel uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Monumentenwet 1988 niet met zoveel woorden volgt dat een leidinggevende een academische graad moet hebben, volgt hieruit wel dat de wetgever heeft beoogd een zekere wetenschappelijke kwaliteit te waarborgen. Dat in het Bamz aan de borging van de wetenschappelijke kwaliteit mede vorm is gegeven door te eisen dat een leidinggevende een wetenschappelijke opleiding heeft afgerond, is voor de houder van een opgravingsvergunning mede gelet op het voorgaande niet onredelijk te achten. Het Bamz is in zoverre dan ook in overeenstemming met artikel 45 van Pro de Monumentenwet 1988. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
3.2. De rechtbank heeft voorts terecht bij haar oordeel dat artikel 17 van Pro het Bamz niet onverbindend is de vraag betrokken of aan de werknemers die onder de reikwijdte van dat artikel vallen, de mogelijkheid is geboden om alsnog de benodigde academische graad te behalen. Zoals de Afdeling in voormelde uitspraak van 23 januari 2013 heeft overwogen, is deze mogelijkheid geboden via de EVC-regeling. De EVC-regeling is geen overgangsrechtelijke voorziening, maar biedt praktijkarcheologen, die door de invoering van het Bamz niet langer werkzaamheden als leidinggevende zouden kunnen verrichten, feitelijk de mogelijkheid op termijn aan de criteria van het Bamz te voldoen. De toepassing van artikel 17 van Pro het Bamz is door de EVC-regeling feitelijk met vier jaar en vier maanden, tot 1 januari 2012, uitgesteld. Naar de minister ter zitting bij de Afdeling te kennen heeft gegeven is de toepassing van dat artikel ook na 1 januari 2012 nog uitgesteld voor praktijkarcheologen die op dat moment nog bezig waren de benodigde academische graad te behalen. Aldus bestond voor praktijkarcheologen de mogelijkheid om nog minimaal vier jaar en vier maanden de functie van leidinggevende uit te oefenen en de benodigde academische graad te behalen.
3.3. De rechtbank is gelet op het voorgaande terecht en op goede gronden tot het oordeel gekomen dat de minister niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld en dat geen aanleiding bestaat artikel 17, tweede lid, aanhef en onder d, van het Bamz onverbindend te achten.
Het betoog faalt.
4. Het betoog van ArcheoMedia dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het vonnis van de Voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 18 september 2007 (LJN: BB3777), kan niet tot een ander oordeel leiden, reeds omdat in die zaak niet de eisen, zoals neergelegd in het in deze zaak aan de orde zijnde artikel 17 van Pro het Bamz, in geschil waren.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. G. Snijders, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van staat.
w.g. Borman w.g. Wieland
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2013
502-752.