Uitspraak
201204654/1/A2.
Datum uitspraak: 23 januari 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid SOB Research, Instituut voor Archeologisch en Aardkundig Onderzoek B.V., gevestigd te Heinenoord, gemeente Binnenmaas,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 27 maart 2012 in zaak nr. 09/491 in het geding tussen:
SOB Research
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, thans de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 5 maart 2008 heeft de minister aan SOB Research een opgravingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 45 van Pro de Monumentenwet 1988.
Tegen dit besluit heeft SOB Research bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 19 december 2008 heeft de minister het besluit van 5 maart 2008 ingetrokken en een nieuwe opgravingsvergunning verleend.
Bij besluit van 9 maart 2009 heeft de minister het door SOB Research tegen het besluit van 5 maart 2008 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 maart 2012 heeft de rechtbank het door SOB Research daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 maart 2009 vernietigd, het bezwaar voor zover gericht tegen het besluit van 5 maart 2008 niet-ontvankelijk verklaard en voor zover gericht tegen het besluit van 19 december 2008 ongegrond verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft SOB Research hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
SOB Research heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2012, waar SOB Research, vertegenwoordigd door haar [directeur] en bijgestaan door mr. J.H. Hermsen, advocaat te Apeldoorn, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K.B.M.B.A. El Addouti, werkzaam bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 45, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 is het doen van opgravingen zonder of in afwijking van een opgravingsvergunning van de minister verboden.
Ingevolge het tweede lid wordt de opgravingsvergunning verleend, indien de aanvrager aantoont bekwaam te zijn tot het doen van opgravingen.
Ingevolge het derde lid kan de opgravingsvergunning onder beperkingen worden verleend.
Ingevolge artikel 48, eerste lid, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld ten aanzien van de bekwaamheidseis, bedoeld in artikel 45, tweede lid, en de beperkingen, bedoeld in artikel 45, derde lid.
De in artikel 48, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit archeologische monumentenzorg (hierna: het Bamz).
Ingevolge artikel 1 van Pro het Bamz wordt in dit besluit onder leidinggevende verstaan degene die binnen de organisatie van de aanvrager daadwerkelijk leiding geeft aan het doen van de opgravingen.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, verleent de minister de vergunning indien de aanvrager genoegzaam aantoont dat zijn organisatie zodanig is ingericht dat een goed kwaliteitsniveau van het doen van opgravingen is gewaarborgd.
Ingevolge het tweede lid voldoet de organisatie van de aanvrager ten minste aan het volgende: […]
d. de leidinggevende beschikt over
1°. het getuigschrift van een masteropleiding in het wetenschappelijk onderwijs op het terrein van de archeologie, afgegeven krachtens de Wet op het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek,
2°. het getuigschrift van een opleiding in het wetenschappelijk onderwijs op het terrein van de archeologie als bedoeld in artikel 7.3 van de Wet op het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek, zoals die wet op 31 augustus 2002 luidde, of
3°. een EG-verklaring als bedoeld in de Algemene wet erkenning EG-beroepsopleidingen of de Algemene wet erkenning EG-hoger-onderwijsdiploma's,
e. de leidinggevende heeft voldoende werkervaring […].
Ingevolge artikel 18, eerste lid, gaat de aanvraag van een vergunning in ieder geval vergezeld van:
a. een organisatieplan, […]
c. een afschrift van het getuigschrift of de EG-verklaring, bedoeld in artikel 17, tweede lid, onderdeel d,
d. bewijsstukken waaruit de werkervaring, bedoeld in artikel 17, tweede lid, onderdeel e, blijkt […].
Ingevolge het tweede lid beschrijft de aanvrager in het organisatieplan, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, in ieder geval op welke wijze:
a. de aanvrager voldoet aan artikel 17, eerste lid,
b. binnen de organisatie voor voldoende leidinggevenden wordt zorg gedragen […].
2. Bij besluit van 19 december 2008 heeft de minister aan SOB Research een opgravingsvergunning als bedoeld in artikel 45 van Pro de Monumentenwet 1988 verleend. Hierbij zijn vijf medewerkers van SOB Research niet als leidinggevende aangemerkt, omdat zij niet beschikken over een getuigschrift of een verklaring als bedoeld in artikel 17, tweede lid, aanhef en onder d, van het Bamz.
In hoger beroep komt SOB Research op tegen het oordeel van de rechtbank dat de minister dit besluit terecht heeft genomen.
3. SOB Research betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 17, tweede lid, aanhef en onder d, van het Bamz onverbindend is. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank eraan is voorbijgegaan dat dit artikel tot stand is gekomen in strijd met het verbod van willekeur, althans in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Door de invoering van deze bepaling kunnen - anders dan voorheen - alleen werknemers die een academische opleiding hebben afgerond als leidinggevende bij opgravingswerkzaamheden worden ingezet. Dit brengt met zich dat een specifieke groep werknemers die in de praktijk veel kennis en ervaring heeft opgedaan voortaan geen werkzaamheden als leidinggevende kan verrichten. De minister heeft volgens SOB Research ten onrechte geen onderzoek verricht naar de economische belangen van de ondernemingen waarvoor deze groep werkzaamheden verricht en naar de economische belangen van deze groep zelf. Ook heeft de minister ten onrechte nagelaten te onderzoeken of de met het artikel beoogde kwaliteitsborg in het geding komt wanneer de vijf betrokken werknemers van SOB Research als leidinggevende betrokken blijven bij opgravingen, aldus SOB Research.
3.1. Uit artikel 45, tweede lid, van de Monumentenwet 1988 volgt dat, in het geval een rechtspersoon in aanmerking wenst te komen voor een opgravingsvergunning, deze moet aantonen dat zijn werknemers bekwaam zijn tot het doen van opgravingen. Volgens de Memorie van Toelichting op dit artikel heeft de wetgever met het vergunningsstelsel willen voorkomen dat opgravingen door niet deskundigen worden verricht (Kamerstukken II 2003/04, 29 259, nr. 3, blz. 49). Aan de criteria waaraan de werknemers moeten voldoen wordt ingevolge artikel 48, eerste lid bij of krachtens algemene maatregel van bestuur invulling gegeven. In de Nadere Memorie van Antwoord op artikel 48 wordt Pro opgemerkt dat de eis dat een vergunninghouder zich laat leiden door actuele wetenschappelijke inzichten deel zal uitmaken van de komende algemene maatregel van bestuur - het later, op 1 september 2007, in werking getreden Bamz - en dat het vergunningenstelsel borg staat voor de wetenschappelijke kwaliteit van archeologisch onderzoek (Kamerstukken I 2006/07, 29 259, F herdruk, blz. 4).
Ingevolge artikel 17, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, aanhef en onder d, van het Bamz dient een leidinggevende binnen de organisatie van de aanvrager van een opgravingsvergunning een wetenschappelijke opleiding op het terrein van de archeologie te hebben afgerond. Hoewel uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Monumentenwet 1988 niet met zoveel woorden volgt dat een leidinggevende een academische graad moet hebben, volgt hieruit wel dat de wetgever heeft beoogd een zekere wetenschappelijke kwaliteit te waarborgen. Dat in het Bamz aan de borging van de wetenschappelijke kwaliteit mede vorm is gegeven door te eisen dat een leidinggevende een wetenschappelijke opleiding heeft afgerond is voor de houder van een opgravingsvergunning mede gelet op het voorgaande niet onredelijk te achten. Het Bamz is in zoverre dan ook in overeenstemming met artikel 45 van Pro de Monumentenwet 1988. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
3.2. Het betoog van SOB Research dat de rechtbank ten onrechte is ingegaan op de abruptheid waarmee de rechtspositie van leidinggevenden is gewijzigd, berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft de abruptheid van de wijziging van de rechtsposities van leidinggevenden betrokken bij de beantwoording van de vraag of de met het Bamz geïntroduceerde bekwaamheidseisen met zich brengen dat artikel 17, tweede lid, aanhef en onder d, van het Bamz onverbindend is. De rechtbank heeft in dit kader bezien of aan de betrokken werknemers van SOB Research de mogelijkheid is geboden alsnog een academische graad te behalen. Deze mogelijkheid is geboden via de zogeheten EVC-regeling. De EVC-regeling is niet, zoals SOB Research betoogt, een overgangsrechtelijke voorziening, maar een regeling die praktijkarcheologen die door de invoering van het Bamz niet langer werkzaamheden als leidinggevende zouden kunnen verrichten, de mogelijkheid biedt op termijn aan de criteria van het Bamz te voldoen. De rechtbank heeft de EVC-regeling dan ook terecht bij haar toets betrokken. Voorts heeft de rechtbank hierbij terecht in aanmerking genomen dat de toepassing van artikel 17 is Pro uitgesteld tot 1 januari 2012, zodat ook reeds in dienst zijnde werknemers van SOB Research nog vier jaar en vier maanden hun functie als leidinggevende konden blijven uitoefenen en in die tijd gebruik hebben kunnen maken van de EVC-regeling. Nu voor deze werknemers de mogelijkheid bestond een academische graad te behalen, zodat zij ook na 1 januari 2012 als leidinggevende in de zin van artikel 1 van Pro het Bamz werkzaam zouden kunnen zijn, faalt het desbetreffende betoog van SOB Research.
3.3. De rechtbank is gelet op het voorgaande dan ook terecht en op goede gronden tot het oordeel gekomen dat de minister niet in strijd met het verbod van willekeur of het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld en dat geen aanleiding bestaat artikel 17, tweede lid, aanhef en onder d, van het Bamz onverbindend te achten.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. P.A. Koppen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Bindels
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2013
85-735.