Uitspraak
201111025/1/T1/A2.
Datum uitspraak: 17 april 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid B.V. Onroerend Goed Exploitatie Maatschappij IJzendoorn I t/m X, alle gevestigd te IJzendoorn, gemeente Neder-Betuwe,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 8 september 2011 in zaak nr. 09/4141 in het geding tussen:
de vennootschappen
en
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, thans: de minister van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 9 december 2008 heeft de minister een verzoek van de vennootschappen om nadeelcompensatie op grond van de beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (hierna: de Beleidslijn) afgewezen.
Bij besluit van 18 september 2009 heeft de minister het door de vennootschappen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 september 2011 heeft de rechtbank het door de vennootschappen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de vennootschappen hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De vennootschappen hebben gebruik gemaakt van de geboden mogelijkheid te repliceren. De minister heeft gebruik gemaakt van de geboden mogelijkheid te dupliceren.
De vennootschappen hebben nadere stukken overgelegd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2013, waar de vennootschappen, vertegenwoordigd door mr. B.S. ten Kate, advocaat te Arnhem, vergezeld door P.S.A. Overwater, taxateur, en door K.N. Ottervanger en P.C. van Tuyl, beiden werkzaam bij de vennootschappen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.J. van Poortvliet, advocaat te Den Haag, en door mr. M.A. Ziel, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De vennootschappen leggen zich toe op de winning en verwerking van en de handel in zand en grind. Daarnaast zijn zij gericht op inkomsten uit exploitatie en verkoop van onroerend goed. Sinds 1967 zijn zij eigenaar dan wel erfpachter van buitendijkse gronden gelegen nabij de dorpskern IJzendoorn. Zij beschikken ter plaatse over een kantoor, constructiewerkplaats, opslagterrein, aanlegsteigers en een haven. De vennootschappen beschikken voorts over een aangrenzend, eveneens buitendijks gelegen terrein. In de jaren 60 van de vorige eeuw is dit terrein opgehoogd met als doel het realiseren van een industrieterrein met laad- en losmogelijkheden. De vennootschappen wilden dit terrein invullen met een overslag- en verwerkingsbedrijf voor zand en grind. Daarnaast wilden zij het oostelijk gelegen deel van de locatie invullen met andere door derden te verrichten industriële activiteiten. In het bestemmingsplan "Buitengebied 1975" is de locatie bestemd tot industrieterrein en was het voor de vennootschappen mogelijk om op de locatie IJzendoorn gebouwen op te richten ten behoeve van industriële doeleinden en voor los-, laad en overslagbedrijven.
2. De vennootschappen hebben aan hun verzoek om nadeelcompensatie ten grondslag gelegd dat als gevolg van de Beleidslijn, in werking getreden op 19 april 1996, de waarde van de locatie is gedaald, omdat het ter plaatse niet langer mogelijk was om niet-riviergebonden activiteiten te ontwikkelen. Voorts werden ook de mogelijkheden voor riviergebonden activiteiten beperkt.
3. Bij besluit van 15 oktober 1999, Stcrt.1999, nr. 218, houdende de instelling van een schadecommissie ter uitvoering van de Beleidslijn heeft de minister het Instellingsbesluit Commissie schadebeoordeling beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (hierna: de Schaderegeling), vastgesteld.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Schaderegeling wordt onder 'schade' verstaan inkomens- of vermogensschade die redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van een persoon behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 2 is Pro er een commissie schadebeoordeling Beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (hierna: de commissie).
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, heeft de commissie tot taak de minister van advies te dienen over een rechtstreeks aan hem gericht verzoek tot vergoeding van de schade die de verzoeker lijdt of zal lijden omdat de gemeente schriftelijk vastgelegde toezeggingen of privaatrechtelijke overeenkomsten ten gevolge van de Beleidslijn niet meer kan nakomen, welke toezeggingen of overeenkomsten niet zijn gedaan of aangegaan op basis van een geldend bestemmingsplan, of over andere gevallen van schade in het kader van de Beleidslijn. Ingevolge het tweede lid adviseert de commissie de minister in de voormelde gevallen mede ten aanzien van de vraag of hij gelet op het schrijnende karakter van het geval het verzoek in beschouwing zou moeten nemen.
3.1. Blijkens de toelichting op deze artikelen kan sprake zijn van een bijzondere omstandigheid dat een bedrijf schade lijdt die rechtstreeks terug is te voeren op de Beleidslijn en de implementatie daarvan. Hiervan is sprake indien vóór 1 februari 1995 door de gemeente aan een bedrijf harde toezeggingen zijn gedaan of overeenkomsten zijn aangegaan over concrete bouwplannen, zonder dat overigens het betreffende bestemmingsplan in die initiatieven voorzag. Er zijn ook andere situaties denkbaar waarin plannen of initiatieven in verband met de Beleidslijn niet meer kunnen worden gerealiseerd, waarvan de hierdoor veroorzaakte schade niet of niet geheel tot de normale maatschappelijke of bedrijfsrisico’s kan worden gerekend. In dat geval moet er sprake zijn van een schrijnend geval, waarvan de redelijkheid gebiedt dat deze in ogenschouw moet worden genomen, aldus de toelichting.
4. Het in geding zijnde schadeverzoek valt onder de "andere gevallen van schade in het kader van de Beleidslijn" als vermeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Schaderegeling.
5. De minister heeft aan de afwijzing van het verzoek ten grondslag gelegd dat het vervallen van de bouw- en aanlegmogelijkheden voor niet-riviergebonden activiteiten een direct gevolg is van de inwerkingtreding van de Beleidslijn. De daaruit voortvloeiende schade behoort echter tot het normale ondernemersrisico van de vennootschappen. Om die reden is er geen sprake van een schrijnend geval, als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Schaderegeling en komt de gestelde schade niet voor vergoeding in aanmerking.
6. De rechtbank heeft overwogen dat de minister het verzoek op goede gronden heeft afgewezen, omdat het voor risico van de vennootschappen komt dat zij de mogelijkheden voor ontwikkeling van de locatie voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Beleidslijn niet hebben benut. Dat geldt temeer omdat ter plaatse sprake was van een dubbelbestemming. Naast de bestemming industriële doeleinden, gold ook de bestemming waterstaatsdoeleinden. Het lag derhalve in de risicosfeer van de vennootschappen dat in de loop der tijd beleidsinzichten zouden wijzigen en daardoor bouw- en exploitatiemogelijkheden konden verminderen.
7. De vennootschappen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de inwerkingtreding van de Beleidslijn niet als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd en dat het daardoor veroorzaakte nadeel derhalve niet of niet geheel tot hun normale ondernemersrisico behoort. Zij hebben geen rekening hoeven te houden met de mogelijkheid dat op de buitendijks gelegen opgehoogde gronden in het geheel geen bebouwing meer toegestaan zou zijn. Daartoe is de aanwezigheid van een dubbelbestemming onvoldoende, te meer omdat de bestemming industriële doeleinden is toegekend na ophoging van de gronden tot het niveau van de dijken, waardoor de gronden aan het winterbed van de rivier onttrokken werden. Dat de gronden desondanks aangewezen zouden worden als uitloopgebied voor de rivier en derhalve weer afgegraven zouden moeten worden valt niet binnen het normale verwachtingspatroon van de vennootschappen. Voorts is de overweging van de rechtbank in strijd met de uitspraak van de Afdeling van 8 september 2010 in zaak nr. 200906819/1/H2 (www.raadvanstate.nl). Met deze uitspraak staat vast dat aan hen geen passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen.
8. De vraag of schade als gevolg van de met de Beleidslijn ingezette beleidswijziging tot het normale maatschappelijke of ondernemersrisico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de beleidswijziging als een normaal maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden, ook al bestond geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich zal concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien.
8.1. De locatie IJzendoorn ligt buitendijks in het winterbed van de rivier de Waal. Ten tijde van de aankoop rustte op de locatie de bestemming "waterstaatsdoeleinden". Daartoe werden de waterhuishouding, het verkeer te water en de aanleg, het onderhoud en de verbetering van de hoofdwaterkering begrepen. Alleen indien en voor zover de waterstaatsbelangen dit gedoogden, konden bouwwerken worden opgericht die de overige voor de gronden geldende bestemmingen toelieten. Nieuwe bebouwing ter plekke of ophogende grondwerkzaamheden waren eerst na verlening van een vergunning op grond van de Rivierenwet toegestaan. Na ophoging van de gronden, is in het bestemmingsplan Buitengebied 1975, onherroepelijk geworden in 1981, aan de locatie IJzendoorn de bestemming industrie toegekend naast de bestemming waterstaatsdoeleinden.
De behartiging van waterstaatsdoeleinden dient als een normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen belang te worden beschouwd. De vennootschappen dienden derhalve rekening te houden met beperkingen die daaruit voortvloeiden ten aanzien van te ontwikkelen industriële activiteiten. Inherent aan een buitendijks, in het winterbed van een rivier gelegen locatie is ook dat tot op zekere hoogte rekening dient te worden gehouden met wijziging van beleidsinzichten ten aanzien van het bieden van bescherming tegen hoogwater en de mogelijkheid van een stringenter beleid ten aanzien van het gebruik van een winterbed.
De raad van de gemeente Echtveld (thans: Neder-Betuwe) heeft in het op 7 april 1993 vastgestelde bestemmingsplan "Gedeeltelijke herziening A bestemmingsplan Uiterwaarden" aan de locatie IJzendoorn de bestemming "Bedrijventerrein B" toegekend. Het college van gedeputeerde staten van Gelderland heeft hieraan bij besluit van 29 november 1993 goedkeuring onthouden, met de motivering dat handhaving van de bedrijfsbestemming op de locatie als achterhaald moet worden beschouwd. De minister heeft geen feiten of omstandigheden gesteld, en evenmin is daarvan gebleken, die het oordeel kunnen rechtvaardigen dat de vennootschappen reeds voordien rekening dienden te houden met wijziging van beleidsinzichten die met zich kon brengen dat de gronden afgegraven zouden worden en daarop in het geheel geen niet-rivier gebonden activiteiten meer mogelijk zouden zijn. De inwerkingtreding van de Beleidslijn kan derhalve niet in het normale verwachtingspatroon van de vennootschappen worden geacht te liggen. De minister heeft ten onrechte overwogen dat het optreden van de schade volledig inherent is aan de bedrijfsactiviteiten van de vennootschappen en de op de locatie rustende dubbelbestemming en derhalve geheel binnen het normale ondernemersrisico van de vennootschappen valt.
Het betoog slaagt.
9. De slotsom is dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat de door de vennootschappen gestelde schade niet voor vergoeding in aanmerking komt.
10. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om de minister op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dit luidde ten tijde van belang, op te dragen het besluit van 18 september 2009 nader te motiveren dan wel een nieuw besluit te nemen.
11. De minister dient met inachtneming van hetgeen onder 8.1. is overwogen of en zo ja, in hoeverre de door vennootschappen geleden schade als gevolg van de inwerkingtreding van de Beleidslijn voor vergoeding in aanmerking komt. Indien blijkt dat sprake is van voor vergoeding in aanmerking komende schade dient dit bedrag in een nieuw besluit te worden toegekend.
12. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding onderscheidenlijk verschuldigdheid van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
draagt de minister van Infrastructuur en Milieu op om binnen 24 weken na de verzending van deze uitspraak het besluit van 18 september 2009 nader te motiveren dan wel een nieuw besluit te nemen en de uitkomst van deze beoordeling aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Planken
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2013
299.