Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 09/4141
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 8 september 2011[vestigingsplaats][B.V.'s], verder gezamenlijk aangeduid als eiseressen,
gevestigd te [vestigingsplaats], vertegenwoordigd door mr. B.S. ten Kate,
tegen
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (thans: Infrastructuur en milieu), verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.J. van Poortvliet.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 18 september 2009.
2. Procesverloop
Bij brief van 11 september 2007 is namens eiseressen verzocht om schadevergoeding in de vorm van nadeelcompensatie ten gevolge van de Beleidslijn ruimte voor de rivier.
Bij besluit van 9 december 2008 heeft verweerder het verzoek afgewezen, overeenkomstig het advies van de Commissie Schadebeoordeling Beleidslijn ruimte voor de rivier (hierna: de Commissie).
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 9 december 2008 gehandhaafd.
Tegen het bestreden besluit is beroep ingesteld. Naar de door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 24 mei 2011. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. B.S. ten Kate. Verder is [naam] verschenen, schadebehandelaar in dienst van Houdstermaatschappij [houdstermaatschappij] Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J. van Poortvliet, advocaat te Den Haag.
3. Overwegingen
Eiseressen zijn sinds 1967 eigenaressen en vanaf 2001 gedeeltelijk erfpachtsters van buitendijkse gronden gelegen nabij de dorpskern IJzendoorn in de (huidige) gemeente Neder- Betuwe, hierna aan te duiden als de [locatie].
In dit gebied is het hoofdkantoor van houdstermaatschappij [houdstermaatschappij] (hierna: [houdstermaatschappij]) gevestigd en naast het hoofdkantoor beschikt [houdstermaatschappij] over een constructiewerkplaats, een scheepshelling, een opslagterrein en een haven.
[houdstermaatschappij] legt zich toe op de winning en verwerking van, en de handel in, zand en grind.
Eiseressen wilden de [locatie], opgehoogd in de jaren 60 van de vorige eeuw, inrichten als industrieterrein. De oppervlakte van de voor de verkoop aan derden bestemde en voor industrie bedoelde gronden is 14 hectare.
Als gevolg van de Beleidslijn ruimte voor de rivier (Stcrt. 19 april 1996, 77, gewijzigd bij besluit van 12 mei 1997, Stcrt. 1997, 87, hierna: de Beleidslijn) konden eiseressen dit echter niet verwezenlijken, aangezien riviergebonden bedrijfsactiviteiten voortaan slechts onder voorwaarden werden toegestaan en niet-riviergebonden activiteiten werden uitgesloten.
Conform het advies van de Commissie heeft verweerder (overigens in overeenstemming met de standpunten van partijen) een onderscheid aangebracht tussen riviergebonden en niet- riviergebonden activiteiten.
In het kader van riviergebonden activiteiten heeft besluitvorming plaatsgevonden op de voet van artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO).
De onderhavige procedure ziet op gestelde schade als gevolg van de omstandigheid dat het door de inwerkingtreding van de Beleidslijn op 19 april 1996 niet langer mogelijk was om ter plaatse andere niet-riviergebonden activiteiten te ontwikkelen.
De Beleidslijn is vastgesteld door verweerder en de minister van Verkeer en Waterstaat. Het vormt rijksbeleid dat onder meer gericht is op het voorkomen van bouwen voor wonen en recreatie in het stroomvoerend winterbed van, in dit geval, de Waal. In de Beleidslijn staat dat implementatie en toetsing plaats vindt via de WRO en de Rivierenwet. In paragraaf 5, "Overgangssituaties", is aangegeven dat beoordeling van alle voorgenomen plannen noodzakelijk is om te voorkomen dat op basis van het "oude beleid" de komende jaren onherroepelijk wordt ingeteerd op de nog resterende ruimte in het winterbed. In paragraaf VII van de toelichting daarop staat dat, indien voorgenomen plannen op basis van de heroverweging beleidsmatig niet kunnen worden toegestaan in het winterbed, alle betrokken overheden in overleg dienen na te gaan welke juridische mogelijkheden er zijn om deze plannen in te (doen) trekken. Hierbij worden tevens de financiële consequenties betrokken van afstel van deze plannen (schadeclaims), waarbij ook de voorgeschiedenis van de plannen een rol kan spelen. Op deze wijze kan per plan gekomen worden tot maatwerk. Hangende de besluitvorming over de herbeoordeling zullen de overheden geen stappen ondernemen die het doorgaan van de plannen bevorderen.
In de brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 7 juli 1997 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 18 106, nr. 81) heeft verweerder aangegeven dat het Rijk bereid is een grote verantwoordelijkheid te aanvaarden met betrekking tot eventuele planschade die ontstaat door de implementatie van de Beleidslijn en daarbij aangekondigd dat er een schadeadviescommissie komt, waarvan het schadeadvies van zwaarwegende betekenis is voor te nemen bestuurlijke schadevergoedingsbesluiten.
Bij besluit van 15 oktober 1999 (Stcrt. 1999, 218) heeft verweerder een schadecommissie ingesteld ter uitvoering van de Beleidslijn (hierna: het Instellingsbesluit).
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van het Instellingsbesluit wordt onder “schade” verstaan: inkomens- of vermogensschade die redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van een persoon behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
De Commissie stoelt op artikel 2 van het Instellingsbesluit.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, van het Instellingsbesluit heeft de Commissie tot taak de minister van advies te dienen over een rechtstreeks aan hem gericht verzoek tot vergoeding van de schade die de verzoeker lijdt of zal lijden omdat de gemeente schriftelijk vastgelegde toezeggingen of privaatrechtelijke overeenkomsten tengevolge van de Beleidslijn niet meer kan nakomen, welke toezeggingen of overeenkomsten niet zijn gedaan of aangegaan op basis van een geldend bestemmingsplan, of over andere gevallen van schade in het kader van de Beleidslijn. Ingevolge het tweede lid adviseert de Commissie de minister in de voormelde gevallen mede ten aanzien van de vraag of hij gelet op het schrijnende karakter van het geval het verzoek in beschouwing zou moeten nemen.
Blijkens de toelichting op de hiervoor aangehaalde artikelleden kan sprake zijn van een bijzondere omstandigheid dat een bedrijf schade lijdt die rechtstreeks is terug te voeren op de Beleidslijn en de implementatie daarvan. Hiervan is sprake indien er voor 1 februari 1995 door de gemeente aan een bedrijf harde toezeggingen zijn gedaan of overeenkomsten zijn aangegaan over concrete bouwplannen, zonder dat overigens het betreffende bestemmingsplan in die initiatieven voorzag. Er zijn ook andere situaties denkbaar waarin plannen of initiatieven in verband met de Beleidslijn niet meer kunnen worden gerealiseerd, waarvan de hierdoor veroorzaakte schade niet of niet geheel tot de normale maatschappelijke of bedrijfsrisico’s kan worden gerekend. In dat geval moet er sprake zijn van een schrijnend geval, waarvan de redelijkheid gebiedt dat deze in ogenschouw moeten worden genomen.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat, voor zover er sprake is van schade, er, in het licht van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, van het Instellingsbesluit geen of althans onvoldoende redenen zijn om de door eiseressen gevorderde schade te vergoeden.
De rechtbank zal zich ook tot die rechtsvraag beperken.
Volgens verweerder behoort de gestelde schade tot het normale bedrijfsrisico van eiseressen als professioneel projectontwikkelaars en kan niet worden gesproken van een ander geval van schade met een schrijnend karakter.
Eiseressen hebben bestreden dat de schade tot het normale bedrijfsrisico behoort. Daartoe hebben zij onder meer betoogd dat zij op aandringen van en in overleg met de gemeente en provincie hebben besloten de bouwplannen op de [locatie] uit te stellen. Eiseressen kan daarom niet worden verweten dat zij de bouwmogelijkheden aldaar niet hebben veiliggesteld. Enerzijds waren hier bestemmingsplanperikelen debet aan, anderzijds waren zij gedurende langere tijd met de gemeente in gesprek over het ontwikkelen van een alternatieve locatie Binnenwaard, waarbij toezeggingen vanwege de gemeente een rol hebben gespeeld. Tenslotte hebben eiseressen betoogd dat de Beleidslijn uitzonderlijke maatregelen bevat, waarop eiseres niet bedacht kon zijn, te meer daar de opgehoogde gronden op de [locatie] al vóór de invoering van de Beleidslijn ongeschikt waren als uitloopgebied van de rivier.
Uit de gedingstukken is de rechtbank gebleken dat voorheen op de [locatie] het bestemmingsplan “Buitengebied 1975” van toepassing was, waarin de locatie was bestemd tot “Industrieterrein” met als dubbelbestemming “Waterstaatsdoeleinden”. Op de plankaart was verder aangetekend dat de destijds geldende Rivierenwet van toepassing was. Sinds 3 juni 1981 was dit bestemmingsplan onherroepelijk. Ten behoeve van een aldaar te realiseren overslag- en verwerkingsbedrijf voor zand en grind is bij besluit van 16 februari 1982 bouwvergunning verleend. Omdat de vestiging van een dergelijk bedrijf echter op bezwaren stuitte van de provincie en de plaatselijke bevolking, hebben eiseressen en de voormalige gemeente Echteld besloten om te streven naar de vestiging van dat bedrijf op de nabijgelegen alternatieve locatie de Binnenwaard. Het overleg hierover tussen beide partijen heeft geresulteerd in een op 7 april 1993 gesloten overeenkomst, waarin is vastgelegd dat er een inspanningsverplichting bestaat tot het (doen) realiseren van het bedrijf op genoemde alternatieve locatie.
Naar het oordeel van de rechtbank is er geen sprake van schade die eiseressen lijden of zullen lijden omdat de gemeente schriftelijk vastgelegde toezeggingen of privaatrechtelijke overeenkomsten ten gevolge van de Beleidslijn niet meer kan nakomen, welke toezeggingen of overeenkomsten niet zijn gedaan of aangedaan op basis van een geldend bestemmingsplan.
Voor zover in dat verband een beroep is gedaan op de overeenkomst tussen de gemeente Echteld en [houdstermaatschappij] van 7 april 1993 kan dat niet slagen.
Die overeenkomst heeft namelijk tot doel om te bewerkstelligen dat er geen overslag- en verwerkingsbedrijf voor grind en zand op de [locatie] wordt gerealiseerd, waarvoor op 16 februari 1982 bouwvergunning is verleend, maar op het terrein van de voormalige steenfabriek “De Binnenwaard”.
Deze overeenkomst heeft derhalve betrekking op riviergebonden activiteiten die in het kader van de vraag of in dit geval sprake is van een aanspraak op schadevergoeding niet van belang zijn, omdat die via planschade is afgedaan.
Die conclusie wijzigt niet in het licht van het gestelde onder B, sub 3, van de overeenkomst, waarin over de [locatie] het volgende is bepaald: “?De ontwikkeling van het oostelijk gedeelte van de onderhavige locatie ten behoeve van de vestiging van bedrijven aldaar zal door [houdstermaatschappij] en de gemeente en in goed overleg plaatsvinden. Initiatieven kunnen van beide partijen uitgaan.” Dit is niet meer dan een intentieverklaring waardoor de mogelijkheden voor niet-riviergebonden activiteiten geen wijziging ondergaan.
Vervolgens is de vraag of sprake is van een ander geval als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder d van het Instellingsbesluit.
Al aangenomen dat eiseressen in onevenredige mate in hun belangen worden getroffen is volgens verweerder hier sprake van een normaal bedrijfsrisico.
De rechtbank stelt in dit verband voorop dat zij, anders dan verweerder, niet van oordeel is dat eiseressen moeten worden aangemerkt als professionele en commerciële ontwikkelingsmaatschappijen. Weliswaar is het statutaire doel “de handel in- en de exploitatie van onroerend goed”, maar feitelijke activiteiten zijn er de afgelopen 30 jaar niet of nauwelijks geweest.
Het voorgaande neemt niet weg dat ook bij het ontbreken van bedoelde kwalificatie staan blijft dat het gaat om ondernemingen met een winstdoel, primair gericht op inkomsten uit verkoop en/of exploitatie van onroerend goed.
Dat eiseressen de ontwikkelingsmogelijkheden van de [locatie] voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Beleidslijn om hen moverende redenen niet hebben benut is een bedrijfsrisico dat in beginsel bij hen ligt.
Voor zover de bedrijfskeuzen waren ingegeven door overleg met bestuursorganen blijft staan dat nimmer sprake was van een gedwongen situatie.
Evenmin ziet de rechtbank anderszins aanleiding om niet uit te gaan van een normaal bedrijfsrisico.
Met name valt niet in te zien dat er zich hier een bijzonder geval voordoet omdat in het onderhavige geval de locatie is opgehoogd. Daar staat namelijk tegenover dat ter plaatse sprake was van een dubbelbestemming met ook de bestemming “waterstaatsdoeleinden”. Aldus bezien is de rechtbank van oordeel dat het in de risicosfeer van eiseressen ligt dat de bouw- en exploitatiemogelijkheden door wijziging van beleidsinzichten in de loop der tijd konden verminderen, hetgeen ook daadwerkelijk is gebeurd door de inwerkingtreding van de Beleidslijn.
Nu de rechtbank van oordeel is dat verweerder de schade in redelijkheid tot het normale bedrijfsrisico heeft kunnen laten behoren, is reeds hierom geen sprake van een schrijnend geval als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van het Instellingsbesluit.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder het verzoek van eiseressen tot compensatie van hun nadeel in redelijkheid heeft geweigerd. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Penning, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. W.R.H. Lutjes, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.W. Bolzoni, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op: 8 september 2011
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 8 september 2011