Uitspraak
200906819/1/H2.
Datum uitspraak: 8 september 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschappen B.V. Onroerend Goed Exploitatie Maatschappij IJzendoorn I t/m X, gevestigd te IJzendoorn, gemeente Neder-Betuwe,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 29 juli 2009 in zaak nr. 08/3456 in het geding tussen:
de besloten vennootschappen
en
de raad van de gemeente Neder-Betuwe.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2006 heeft de raad het verzoek van de besloten vennootschappen om vergoeding van planschade afgewezen.
Bij besluit van 29 mei 2009 (lees: 29 mei 2008) heeft de raad het door de besloten vennootschappen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door de besloten vennootschappen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de besloten vennootschappen bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 3 september 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 2 oktober 2009.
De raad en de besloten vennootschappen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2010, waar de besloten vennootschappen, vertegenwoordigd door mr. B.S. ten Kate, advocaat te Arnhem, vergezeld van [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, vergezeld van [gemachtigde], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals dit luidde ten tijde hier van belang en voor zover thans van belang, kent de raad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Woningwet, zoals dit luidde ten tijde hier van belang, houdt het college van burgemeester en wethouders in afwijking van artikel 46, eerste lid, de beslissing op een aanvraag om bouwvergunning aan indien er geen grond is om de vergunning te weigeren en voor het gebied, waarin het bouwwerk zal worden uitgevoerd, voordat de aanvraag is ingekomen een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 van de WRO in werking is getreden, een ontwerp voor een bestemmingsplan of voor een herziening daarvan ter inzage is gelegd, een bestemmingsplan of een herziening daarvan is vastgesteld, dan wel een bestemmingsplan of herziening daarvan na vaststelling ter inzage is gelegd.
Ingevolge het derde lid, zoals dit luidde vanaf 1 oktober 1992 tot 1 januari 1994, duurt de aanhouding totdat het voorbereidingsbesluit overeenkomstig artikel 21, vierde of zevende lid, van de WRO is vervallen, de termijn, genoemd in artikel 25 van die wet is overschreden, de termijn voor terinzagelegging genoemd in artikel 26, eerste lid, van die wet is overschreden dan wel omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan of van de herziening daarvan onherroepelijk is beslist. Voor zover thans van belang is met ingang van 1 januari 1994 dit lid gewijzigd en luidt het laatste zinsdeel vanaf deze datum "dan wel het bestemmingsplan of de herziening daarvan in werking is getreden". Met ingang van 3 april 2000 is het derde lid hernummerd tot het tweede lid.
2.2. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 1975" van de voormalige gemeente Echteld was het voor de besloten vennootschappen mogelijk om op de locatie IJzendoorn gebouwen op te richten ten behoeve van industriële doeleinden en voor los-, laad- en overslagbedrijven. Mede met het oog op de verplaatsing van het overslag- en verwerkingsbedrijf voor zand en grind van de besloten vennootschappen heeft de raad van de gemeente Echteld (thans: Neder-Betuwe) op 7 april 1993 het bestemmingsplan "Gedeeltelijke herziening A bestemmingsplan Uiterwaarden" vastgesteld. Op dezelfde datum hebben de gemeente en de besloten vennootschappen een overeenkomst gesloten waarin afspraken over verplaatsing van het bedrijf van de locatie IJzendoorn naar de locatie Binnenwaard zijn neergelegd. Het college van gedeputeerde staten van Gelderland heeft bij besluit van 29 november 1993 goedkeuring onthouden aan het plandeel op de locatie IJzendoorn waaraan een bedrijfsbestemming was toegekend. De Afdeling heeft in de uitspraak van 25 november 1996 in zaak nr. E01.94.0009 aan de gronden met een industriële bestemming op de locatie Binnenwaard goedkeuring onthouden wegens strijd met het rijks- en provinciale beleid en het besluit van het college voor het overige vernietigd. Op 14 mei 1998 heeft de raad een voorbereidingsbesluit genomen. Op 23 juli 2002 is alsnog een nieuw bestemmingsplan, "Uiterwaarden Echteld 2001", in werking getreden.
2.3. De besloten vennootschappen hebben een verzoek om planschade ingediend omdat zij stellen schade te lijden ten gevolge van het bestemmingsplan "Uiterwaarden Echteld 2001". Dit plan voorziet op de locatie IJzendoorn niet meer in voor de besloten vennootschappen van belang zijnde bebouwingsmogelijkheden. De raad heeft het verzoek van de besloten vennootschappen om vergoeding van planschade afgewezen omdat zij verzuimd hebben gebruik te maken van de voorheen geldende planologische mogelijkheden op de locatie IJzendoorn, terwijl het verloren gaan van die mogelijkheden in de lijn der verwachting lag.
2.4. Niet in geschil is dat de besloten vennootschappen door het nieuwe bestemmingsplan in een planologisch nadeliger situatie zijn komen te verkeren. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de besloten vennootschappen het risico hebben aanvaard dat de planologische situatie op de locatie IJzendoorn in voor hen nadelige zin zou wijzigen.
2.5. De besloten vennootschappen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de schade die zij hebben geleden ten gevolge van het bestemmingsplan "Uiterwaarden Echteld 2001" voor eigen rekening dient te blijven. Volgens de besloten vennootschappen heeft de rechtbank de voorzienbaarheid ten onrechte beperkt tot de locatie IJzendoorn. In dit verband verwijzen de besloten vennootschappen naar de tussen hen en de gemeente gesloten overeenkomst van 7 april 1993, op grond waarvan mocht worden verwacht dat indien de bouwmogelijkheid op de locatie IJzendoorn zou vervallen deze alsnog zou komen te rusten op de locatie Binnenwaard. Voorts voeren de besloten vennootschappen aan dat zij de bouwmogelijkheden die het vorige bestemmingsplan mogelijk maakte, niet konden benutten omdat aanvragen om een bouwvergunning op de locatie IJzendoorn dienden te worden aangehouden.
2.5.1. Bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van aanvaarding door de besloten vennootschappen van het risico dat de bouwmogelijkheden op de percelen zouden kunnen vervallen, is van belang of de voortekenen van de voor hen nadelige planwijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Om in dit verband risicoaanvaarding te mogen aannemen is het, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 11 mei 2000 in de zaak met nr. 199902237/1 (BR 2001, 228), voldoende dat er, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen, in voor de besloten vennootschappen negatieve zin. Hierbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Een eigenaar, die verzoekt om een vergoeding wegens het vervallen van bouw- of gebruiksmogelijkheden op zijn perceel, komt dan slechts voor schadevergoeding in aanmerking indien hij in de periode waarin al voortekenen bestonden van de kans dat het planologische regime in voor betrokkene nadelige zin zou veranderen en de bouw- of gebruiksmogelijkheden nog bestonden, concrete pogingen in het werk heeft gesteld om de mogelijkheden te benutten.
2.5.2. Het college heeft bij besluit van 29 november 1993 goedkeuring onthouden aan het plandeel dat ziet op de locatie IJzendoorn waaraan in het bestemmingsplan "Gedeeltelijke herziening A bestemmingsplan Uiterwaarden" de bestemming "Bedrijventerrein B" is toegekend. Aan het onthouden van de goedkeuring heeft het college ten grondslag gelegd dat handhaving van de bedrijfsbestemming op de locatie IJzendoorn als achterhaald moet worden beschouwd. Hierbij heeft het college mede in aanmerking genomen dat in de afgelopen decennia niet is gebleken van behoefte aan een zogeheten nat industrieterrein en dat de planologische inzichten hierover inmiddels sterk zijn gewijzigd. In het bestemmingsplan "Uiterwaarden Echteld 2001" is aan deze locatie de bestemming "Agrarisch uiterwaardengebied" toegekend, waarmee de bebouwingsmogelijkheden voor het bedrijf van de besloten vennootschappen op deze locatie zijn vervallen. Terecht en op goede gronden heeft de rechtbank in dit verband overwogen dat wat betreft de voorzienbaarheid slechts de locatie IJzendoorn van belang is. Het bestemmingsplan waarvan de besloten vennootschappen stellen schade te lijden heeft immers betrekking op deze locatie. Aan de overeenkomst van 7 april 1993 ligt de intentie ten grondslag dat het bedrijf verplaatst zou worden naar de locatie Binnenwaard, maar, daargelaten welk gewicht in deze procedure aan deze overeenkomst moet worden toegekend, ten tijde van de uitspraak van de Afdeling van 25 november 1996 in zaak nr. E01.94.0009 was reeds duidelijk dat deze verplaatsing vanuit planologisch oogpunt onwaarschijnlijk was geworden, nu de Afdeling bij deze uitspraak aan het plandeel dat voorzag in bedrijvigheid op de locatie Binnenwaard goedkeuring heeft onthouden wegens strijd met het rijks- en provinciale beleid. De besloten vennootschappen mochten er derhalve na 25 november 1996 niet zonder meer van uitgaan dat de op de locatie IJzendoorn vervallen bouwmogelijkheid benut zou kunnen worden op de locatie Binnenwaard.
2.5.3. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of de besloten vennootschappen reële mogelijkheden hebben gehad om de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan "Buitengebied 1975" bood, te benutten.
Ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Woningwet, diende vanaf 13 november 1992, het moment dat het ontwerpbestemmingsplan "Gedeeltelijke herziening A bestemmingsplan Uiterwaarden" ter inzage was gelegd, het besluit op een aanvraag om bouwvergunning door het college te worden aangehouden. Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, duurde deze aanhouding totdat omtrent de goedkeuring van dit bestemmingsplan onherroepelijk was beslist of, vanaf 1 januari 1994, het bestemmingsplan in werking was getreden. De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan wat betreft het plandeel IJzendoorn niet in werking is getreden. Het college heeft bij besluit van 29 november 1993 goedkeuring onthouden aan dit plandeel. Dit besluit was nog niet onherroepelijk, nu hiertegen (Kroon)beroep is ingesteld, op welk beroep de Afdeling bij uitspraak van 25 november 1996 heeft beslist. De Afdeling heeft dit besluit vernietigd en hierbij niet zelf voorziend alsnog aan dit plandeel goedkeuring verleend. Het bestemmingsplan was wat het plandeel IJzendoorn betreft op 25 november 1996 dus nog niet in werking getreden. De aanhoudingsplicht was dan ook op deze datum nog van kracht. Het college moest opnieuw over de goedkeuring van het plandeel beslissen.
Het college heeft bij besluit van 29 november 1999 alsnog goedkeuring onthouden aan het plandeel IJzendoorn. Ingevolge artikel 30 van de WRO, zoals dit toen luidde, voor zover van belang rustte op de gemeenteraad de verplichting om binnen een jaar met ingang van de dag na die waarop de beroepstermijn bedoeld in artikel 28, zevende lid of artikel 29, negende lid, afloopt een nieuw plan vast te stellen. Artikel 50, vierde lid, van de Woningwet, zoals dit toen luidde, voor zover van belang bepaalde dat de aanhouding in elk geval eindigt indien binnen een jaar na het verlopen van de termijn, bedoeld in artikel 30 van de WRO, geen ontwerp van een bestemmingsplan of een herziening daarvan ter inzage is gelegd. De gemeenteraad heeft op 12 juli 2001 het bestemmingsplan "Uiterwaarden Echteld 2001" vastgesteld. Ingevolge artikel 50, tweede lid, van de Woningwet, zoals dit toen luidde, voor zover van belang duurde de aanhouding voort totdat het bestemmingsplan in werking was getreden. Dit was op 23 juli 2002 het geval.
De raad is in zijn besluit van 29 mei 2008 dan ook voorbij gegaan aan het feit dat de besloten vennootschappen vanaf het moment dat zij rekening dienden te houden met de kans dat de planologische situatie in voor hen ongunstige zijn zou veranderen tot aan de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Uiterwaarden Echteld 2001" geen gebruik konden maken van de ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 1975" bestaande bouwmogelijkheden. Dit besluit mist derhalve een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank heeft dit niet onderkend.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 29 mei 2008 van de raad alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De raad dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
2.7. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 29 juli 2009 in zaak nr. 08/3456;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Neder-Betuwe van 29 mei 2008, kenmerk R/2007-000932;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Neder-Betuwe tot vergoeding van bij de besloten vennootschappen B.V. Onroerend Goed Exploitatie Maatschappij IJzendoorn I t/m X in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Neder-Betuwe aan de besloten vennootschappen B.V. Onroerend Goed Exploitatie Maatschappij IJzendoorn I t/m X het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 735,00 (zegge: zevenhonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Bindels
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2010
85-616.