ECLI:NL:RVS:2013:BZ1262 - Raad van State - Vernietiging bestemmingsplan Hotel Gronsveld wegens gebre...

Uitspraak

201108336/1/R1.

Datum uitspraak: 13 februari 2013

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. het college van burgemeester en wethouders van Maastricht,

2. de stichting Stichting Heer Totaal, gevestigd te Maastricht, en anderen,

appellanten,

de raad van de gemeente Eijsden-Margraten,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 14 december 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "Hotel Gronsveld" vastgesteld en besloten geen exploitatieplan vast te stellen.

Tegen dit besluit hebben gedeputeerde staten van Limburg, Maastricht en de stichting en anderen beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Limburg, Maastricht, de stichting en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2012, waar Limburg, vertegenwoordigd door mr. D. van Tilborg, advocaat te Breda, en drs. C.J.H. Meas en R.V.M.H. Jaspars, beiden werkzaam bij de provincie, Maastricht, vertegenwoordigd door mrs. T.E.P.A. Lam en R. Benhadi, beiden advocaat te Nijmegen, drs. G.M.J. Costongs, werkzaam bij de gemeente, de stichting en anderen, vertegenwoordigd door [voorzitter] van de stichting, drs. E. Reubsaet en mr. J.H.P. Hardy, advocaat te Maastricht, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.L. Stoop, advocaat te Roermond, mr. M.J.E.A. Starren-Stevens, werkzaam bij de gemeente, en ir. M. Blaas, werkzaam bij Bureau Verbeek, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Wyckerveste Adviseurs B.V., vertegenwoordigd door [directeur], en ir. J.P. Stek, als partij gehoord.

Bij tussenuitspraak van 27 juni 2012, nr.
201108336/1/T1/R1, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 14 december 2010 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.

Limburg heeft bij brief van 23 maart (lees: augustus) 2012, ingekomen bij de Raad van State op 24 augustus 2012, zijn beroep ingetrokken.

Bij besluit van 11 september 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Hotel Gronsveld" gewijzigd vastgesteld en heeft de raad aan het ongewijzigde deel van het bestemmingsplan een nadere motivering ten grondslag gelegd.

Maastricht en de stichting en anderen hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, hun zienswijze hierover naar voren gebracht.

De raad en de stichting en anderen hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 17 januari 2013, waar Maastricht, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, de stichting en anderen, vertegenwoordigd door mr. P. Hardy, advocaat te Maastricht, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.L. Stoop, advocaat te Roermond, en mr. M.J.E.A. Starren-Stevens, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Wyckerveste Adviseurs B.V., vertegenwoordigd door [directeur], als partij gehoord.

Overwegingen

Ontvankelijkheid

1. In de tussenuitspraak is onder 2.2.1 overwogen dat het beroep van de stichting en anderen, voor zover dat is ingesteld door individuele ondernemers, in de einduitspraak gedeeltelijk niet-ontvankelijk zal worden verklaard, omdat de individuele ondernemers geen zienswijzen naar voren hebben gebracht.

2. De stichting en anderen hebben aangevoerd dat de individuele ondernemers wel een zienswijze naar voren hebben gebracht. In dit verband wijzen zij er op dat per abuis aan het zienswijzegeschrift niet de lijst was gehecht met individuele ondernemers namens wie de zienswijze eveneens naar voren werd gebracht. Deze lijst hebben de stichting en anderen binnen de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen echter nagestuurd aan het gemeentebestuur.

2.1. De raad stelt zich thans, anders dan in het verweerschrift, op het standpunt dat de individuele ondernemers Formido Bouwmarkten B.V. en Beckers Heer door het nazenden van de lijst wel een zienswijze hebben ingediend tegen het ontwerpbestemmingsplan en dat zij derhalve wel ontvankelijk zijn in hun beroep.

2.2. De Afdeling begrijpt het betoog van de stichting en anderen aldus dat zij zich keren tegen rechtsoverweging 2.2.1 van de tussenuitspraak. Onder verwijzing naar de uitspraak van 15 augustus 2012 (zaak nr.
201009068/1/A2), overweegt de Afdeling dat zij behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen op een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. In dit geval is naar het oordeel van de Afdeling sprake van een zeer uitzonderlijk geval. In dit kader is van belang dat de raad wel de zienswijze van de stichting en anderen maar niet voornoemde bijbehorende lijst met individuele ondernemers aan de Afdeling heeft gezonden en de raad zich in het verweerschrift, anders dan in het nadere stuk van 7 januari 2013, op het standpunt heeft gesteld dat de individuele ondernemers geen zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan naar voren hebben gebracht. Gelet hierop en nu voor de Afdeling na de tussenuitspraak is komen vast te staan dat de individuele ondernemers wel een zienswijze naar voren hebben gebracht, bestaat geen aanleiding het beroep van de stichting en anderen gedeeltelijk niet-ontvankelijk te verklaren.

Parkeerbehoefte

3. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het besluit van 14 december 2010, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Gemengd" niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van Pro de Awb. Daartoe heeft de Afdeling, kort weergegeven, overwogen dat de berekening van de parkeerbehoefte onvoldoende is gemotiveerd.

4. De raad heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak, onder verwijzing naar de notitie "Parkeerbalans bestemmingsplan Hotel Gronsveld" van Cauberg Huygen, raadgevende adviseurs B.V. van 10 augustus 2012 (hierna: de notitie van Cauberg Huygen) een nadere motivering gegeven in verband met de berekende parkeerbehoefte van 510 plaatsen. Bovendien heeft de raad er op gewezen dat inmiddels een verhardingsplan en een inrichtingsschets zijn gemaakt waaruit blijkt dat in het plangebied in totaal 577 parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd.

5. Maastricht en de stichting en anderen voeren aan dat de notitie van Cauberg Huygen op verschillende punten onjuist dan wel onvolledig is, zodat de parkeerbehoefte nog altijd niet deugdelijk is gemotiveerd. Volgens Maastricht en de stichting en anderen had voorts niet de CROW Publicatie uit 2004, maar publicatie 317 van het CROW van 2012 "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" (hierna: CROW Publicatie van 2012) moeten worden gehanteerd. De stichting en anderen verwijzen in dit kader naar de in hun opdracht opgestelde notitie "Parkeerbalans bestemmingsplan Hotel Gronsveld" van Goudappel Coffeng, adviseurs mobiliteit, van 3 januari 2013 (hierna: de notitie van Goudappel Coffeng). In bijlage 1 van deze notitie is aan de hand van de CROW Publicatie van 2012, uitgaande van 88 hotelkamers, een benodigd aantal parkeerplaatsen van 682 op een zaterdagmiddag berekend. Daarbij is onder andere uitgegaan van een oppervlakte van 1.000 m2 b.v.o. voor lichte horeca, een bezettingsgraad van 80 procent voor het hotel en de bovenkant van de CROW-bandbreedte. Ter zitting heeft Maastricht gesteld dat van de berekeningen in de notitie van Goudappel Coffeng dient te worden uitgegaan.

5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het CROW in de Publicatie van 2012 de normen heeft versoepeld ten opzichte van de Publicatie uit 2004. Derhalve zou ook bij een berekening van de parkeerbehoefte aan de hand van de CROW-normen uit 2012 de conclusie zijn dat in het plangebied voldoende parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd. Aan de notitie van Goudappel Coffeng liggen echter enkele onjuiste uitgangspunten ten grondslag, zodat daarin ten onrechte wordt geconcludeerd dat in het plangebied niet voldoende parkeerplaatsen zullen worden gerealiseerd. Volgens de raad had immers onder meer moeten worden uitgegaan van een oppervlakte van 680 m2 b.v.o. voor lichte horeca, een bezettingsgraad van 30 procent voor het hotel en het gemiddelde van de CROW-bandbreedte.

5.2. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar rechtsoverweging 2.25.2. van de uitspraak van 4 april 2012 (zaak nr.
201004316/1/R1), dat ook in dit geval beoordeeld dient te worden of met de uitgangspunten die volgens de raad moeten worden gehanteerd sprake is van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden.

5.3. In de notitie van Goudappel Coffeng is uitgegaan van de maximum toegestane oppervlakte van 1.000 m2 b.v.o. voor lichte horeca. De raad heeft ter zitting onweersproken verklaard dat de maximum aantallen m2 b.v.o. voor de verschillende functies in het plan zijn opgenomen uit het oogpunt van flexibiliteit, maar dat het gelet op de bouwmogelijkheden niet mogelijk is om voor alle functies het maximum aantal m2 b.v.o. te realiseren. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een oppervlakte van 680 m2 b.v.o. voor lichte horeca als een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden kan worden aangemerkt. De Afdeling weegt hierbij mee dat Wyckerveste Adviseurs B.V. ter zitting heeft verklaard dat gelet op de geplande verdeling van de gebouwen in winkelunits niet meer dan 680 m2 kan worden gebruikt ten behoeve van lichte horeca.

5.4. Wat betreft de bezettingsgraad van het hotel van 30 procent, overweegt de Afdeling als volgt. In de notitie van Goudappel Coffeng staat dat voor het hotel, onder meer gelet op de ligging in het toeristisch-recreatieve Limburgse Heuvelland, dient te worden uitgegaan van een bezettingsgraad van 80 procent op een zaterdagmiddag. In de notitie van Cauberg Huygen staat dat verwacht mag worden, onder meer gelet op de doelgroep "de man langs de weg", dat op zaterdagmiddag een te verwaarlozen aantal hotelgasten aanwezig zal zijn. Eventuele weekendgasten zullen overdag elders verblijven en zullen, zeker gezien de geringe openbaar vervoersmogelijkheden ter plaatse, hiervoor de auto gebruiken, aldus de notitie van Cauberg Huygen. De Afdeling overweegt dat in de notitie van Goudappel Coffeng weliswaar terecht staat dat het voorziene hotel in het Limburgse Heuvelland ligt, maar dat de raad zich gelet op de locatiespecifieke omstandigheden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de verwachting bestaat dat geen dan wel slechts enkele hotelgasten lopend dan wel met de fiets het hotel zullen verlaten en dat derhalve kon worden uitgegaan van een bezettingsgraad van 30 procent op zaterdagmiddag. Hierbij betrekt de Afdeling dat het plangebied in het oosten grenst aan de rijksweg A2 en in het noorden, westen en zuiden aan een bedrijventerrein. De omstandigheden dat in de planregels de doelgroep waarop het hotel zich richt niet is vastgelegd en dat het voorziene hotel een prijsstelling zal hanteren die is gebaseerd op een hotel met een driesterrenniveau, maar de kwalitatieve uitstraling van een viersterrenhotel zal hebben, doen niet af aan het vorenstaande.

5.5. Wat betreft het te hanteren parkeerkencijfer overweegt de Afdeling als volgt. In de CROW Publicatie van 2012 is per functie een bandbreedte aangegeven. In de notitie van Goudappel Coffeng is voor alle functies aansluiting gezocht bij de bovenkant van de CROW-bandbreedte. Ter motivering hiervan wordt gewezen op de ligging van het plangebied, het ontbreken van adequate voorzieningen voor de fiets en het openbaar vervoer en de regionale aantrekkingskracht - mits er voorzieningen gevestigd worden die niet in Maastricht aanwezig zijn - van de functies. De Afdeling overweegt dat uit de CROW Publicatie van 2012 volgt dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de eerstgenoemde twee omstandigheden zijn verdisconteerd in de bandbreedte die geldt voor de vier stedelijke zones en de vijf stedelijkheidsgraden. De raad stelt derhalve terecht dat met de keuze van de stedelijke zone en de stedelijkheidsgraad deze omstandigheden reeds zijn meegenomen en dat in deze twee omstandigheden derhalve geen grond wordt gevonden aansluiting te zoeken bij de bovenkant van de CROW-bandbreedte. Wat betreft de vraag of in de enkele omstandigheid dat de toegestane functies een regionale aantrekkingskracht kunnen hebben, grond kan worden gevonden dat niet van het gemiddelde van de CROW-bandbreedte kon worden uitgegaan, overweegt de Afdeling als volgt. Uit de CROW Publicatie van 2012 volgt dat in de notitie van Goudappel Coffeng terecht staat dat deze omstandigheid onder meer bepalend is voor de keuze van een parkeerkencijfer binnen de bandbreedte. De raad heeft echter aannemelijk gemaakt dat de eventuele regionale aantrekkingskracht van de toegestane functies niet dusdanig afwijkt van een normale situatie, waarbij in het bijzonder een winkelboulevard wordt mogelijk gemaakt, dat niet in redelijkheid van het gemiddelde van de CROW-bandbreedte had kunnen worden uitgegaan.

5.6. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat kon worden uitgegaan van een oppervlakte van 680 m2 b.v.o. voor lichte horeca, een bezettingsgraad van 30 procent voor het hotel en het gemiddelde van de CROW-bandbreedte. Indien in de notitie van Goudappel Coffeng van deze uitgangspunten zou zijn uitgegaan, zou een behoefte zijn berekend van ongeveer 615 parkeerplaatsen. De raad heeft onder meer een inrichtingsschets overgelegd waaruit blijkt dat in het plangebied 577 parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd. Het berekende aantal van 615 parkeerplaatsen wijkt - wat er ook zij van de nadere motivering die de raad heeft gegeven met betrekking tot de gehanteerde referentieprojecten alsmede de berekeningen die zijn uitgevoerd door Cauberg Huygen - niet dusdanig af van het nu bekende aantal van 577 te realiseren parkeerplaatsen, dat de Afdeling in het aangevoerde geen grond ziet voor het oordeel dat binnen het plandeel met de bestemming "Gemengd" de realisering van voldoende parkeerplaatsen niet mogelijk is. Overigens is ter zitting gebleken dat op het dak van de gebouwen extra parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd, hetgeen bovendien planologisch mogelijk is.

6. Gelet op het vorenstaande bestaat geen aanleiding in te gaan op hetgeen partijen voor het overige naar voren hebben gebracht omtrent de berekende parkeerbehoefte.

Enkele planregels

7. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak verder overwogen dat artikel 11, lid 11.1.2, van de planregels is vastgesteld in strijd met artikel 3.2.1, tweede lid, van het Bro, dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat artikel 4, lid 4.3.1, van de planregels strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening en dat artikel 1, lid 1.22, van de planregels is vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.

7.1. Bij besluit van 11 september 2012 heeft de raad deze gebreken in het bestreden besluit hersteld.

Financiële en economische uitvoerbaarheid

8. Maastricht betoogt voorts dat de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan niet is verzekerd. In dit verband wijst Maastricht er onder meer op dat in de realisatieovereenkomst niet is bepaald dat de initiatiefnemer eventuele planschade vergoed.

8.1. In de plantoelichting staat dat het plan geheel op kosten van en voor risico van de initiatiefnemer wordt uitgevoerd. Voorts heeft de gemeente op 14 december 2010 een planschadeverhaalsovereenkomst gesloten met Wyckerveste Adviseurs B.V. De raad heeft verder onweersproken gesteld dat reeds met betrekking tot 70 procent van de te realiseren bebouwing ten behoeve van detailhandel huurovereenkomsten zijn opgesteld die zullen worden getekend zodra het bestemmingsplan in rechte onaantastbaar is. Daarnaast staat in de notitie "Reactie op zienswijze parkeren hotel Gronsveld" van Cauberg Huygen, raadgevende ingenieurs B.V. van 7 november 2012 dat ruim 4.200 m2 b.v.o. reeds is verhuurd aan een bouwmarkt. Gelet hierop ziet de Afdeling in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bestemmingsplan financieel en economisch uitvoerbaar is. De wijze waarop de samenwerkingsovereenkomst en realisatieovereenkomst tot stand zijn gekomen, het feit dat de realisatieovereenkomst is gesloten op dezelfde datum waarop onderhavig bestemmingsplan is vastgesteld alsmede de uitvoering van deze overeenkomst zijn - anders dan Maastricht veronderstelt - in dit kader niet relevant. Evenmin is in dit kader relevant dat volgens Maastricht in de realisatieovereenkomst ten onrechte wordt gesproken van de voormalige gemeente Eijsden en geen voorbehoud is opgenomen met betrekking tot de uitvoering van publiekrechtelijke bevoegdheden door het gemeentebestuur. In het niet nader onderbouwde standpunt van Maastricht wordt voorts geen grond gevonden voor het oordeel dat de partijen die deze overeenkomst hebben gesloten hiertoe niet bevoegd waren.

Conclusies

9. Gelet op hetgeen is overwogen onder 5.6 is het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek in de motivering van het besluit van 14 december 2010, voor zover het betreft de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Gemengd", hersteld.

9.1. Het besluit van 11 september 2012 wordt, gelet op de artikelen 6:18, eerste lid en 6:19, eerste lid, van de Awb, zoals deze artikelen luidden ten tijde van belang, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding. Maastricht en de stichting en anderen hebben echter geen gronden aangevoerd tegen het besluit van 11 september 2012 voor zover het betreft het herstel van de gebreken in de onder rechtsoverweging 7 genoemde planregels.

9.2. Gelet op hetgeen is overwogen onder rechtsoverwegingen 2.18.4, 2.29.3, 2.30.7 en 2.30.8 van de tussenuitspraak alsmede rechtsoverwegingen 3 en 7 van de onderhavige uitspraak, is het beroep van Maastricht tegen het besluit van 14 december 2010 gedeeltelijk en het beroep van de stichting en anderen tegen dat besluit geheel gegrond. Het besluit dient voor zover daarbij artikel 1, lid 1.22, artikel 4, lid 4.3.1 en artikel 11, lid 11.1.2, van de planregels alsmede het plandeel met de bestemming "Gemengd" zijn vastgesteld te worden vernietigd. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Gemengd" in stand blijven.

9.3. In hetgeen Maastricht heeft aangevoerd ziet de Afdeling, mede gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het op 14 december 2010 vastgestelde plan voor het overige strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat dat besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep van Maastricht tegen het besluit van 14 december 2010 is voor het overige ongegrond.

9.4. Gelet op hetgeen is overwogen onder 9.1. zijn de tegen het op 11 september 2012 vastgestelde bestemmingsplan ontstane beroepen van rechtswege, ongegrond.

Proceskosten

9.5. De raad dient ten aanzien van Maastricht en de stichting en anderen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht tegen het besluit van de raad van de gemeente Eijsden-Margraten van 14 december 2010 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hotel Gronsveld" gedeeltelijk en het beroep van de stichting Heer Totaal en anderen tegen dat besluit geheel gegrond;

II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Eijsden-Margraten van 14 december 2010 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hotel Gronsveld" voor zover daarbij artikel 1, lid 1.22, artikel 4, lid 4.3.1 en artikel 11, lid 11.1.2, van de planregels alsmede het plandeel met de bestemming "Gemengd" zijn vastgesteld;

III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Gemengd" in stand blijven;

IV. verklaart het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht tegen het besluit van 14 december 2010 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hotel Gronsveld" voor het overige ongegrond;

V. verklaart de beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht en de stichting Heer Totaal en anderen tegen het besluit van 11 september 2012 ongegrond;

VI. veroordeelt de raad van de gemeente Eijsden-Margraten tot vergoeding van bij het college van burgemeester en wethouders van Maastricht in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1180,00 (zegge: elfhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

veroordeelt de raad van de gemeente Eijsden-Margraten tot vergoeding van bij de stichting Heer Totaal en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1782,50 (zegge: zeventienhonderdtweeëntachtig euro en vijftig cent), waarvan € 1180,00 (zegge: elfhonderdtachtig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

VII. gelast dat de raad van de gemeente Eijsden-Margraten aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) voor het college van burgemeester en wethouders van Maastricht en € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) voor de stichting Heer Totaal en anderen vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, ambtenaar van staat.

w.g. Van Buuren w.g. Van Kooten-Vroegindeweij

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2013

559.

Vernietiging bestemmingsplan Hotel Gronsveld wegens gebrekkige motivering en planregels

Uitspraak