Uitspraak
201205291/1/A3.
Datum uitspraak: 31 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de burgemeester van Amsterdam,
2. [appellant sub 2], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te Amsterdam,
3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], beiden wonend te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 april 2012 in zaak nr. 11/4413 in het geding tussen:
[appellanten sub 3]
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2011 heeft de burgemeester aan [appellant sub 2] vergunning verleend om aan de [locatie 1] te Amsterdam een alcoholvrije horeca-inrichting met bijbehorend ongebouwd terras schuin tegenover de inrichting te exploiteren (hierna: de exploitatievergunning).
Bij besluit van 2 augustus 2011 heeft de burgemeester het door [appellanten sub 3] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 april 2012 heeft de rechtbank het door [appellanten sub 3] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de burgemeester opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester, [appellant sub 2] en [appellanten sub 3] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 15 juni 2012 heeft de burgemeester het door [appellanten sub 3] tegen het besluit van 24 maart 2011 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
[appellanten sub 3] en de burgemeester hebben een verweerschrift ingediend.
[appellanten sub 3] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2013, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.F.W. Boermans, werkzaam bij de gemeente, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. M.I. Houben, advocaat te Amsterdam, en [appellanten sub 3], vertegenwoordigd door [appellant sub 3B], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het bestuursprocesrecht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing is.
2. Ingevolge artikel 3.1, tweede lid, aanhef en onder g, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: de APV) wordt in dit hoofdstuk verstaan onder horecabedrijf: de voor publiek toegankelijke besloten ruimte waar tegen vergoeding dranken worden geschonken of eetwaren voor directe consumptie worden bereid of verstrekt. Tot een horecabedrijf wordt ook gerekend een bij dit bedrijf behorend terras of andere aanhorigheden.
Ingevolge artikel 3.8, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren.
Ingevolge artikel 3.11, tweede lid, kan de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.
Ingevolge artikel 3.17, eerste lid, beslist de burgemeester, als een vergunningaanvraag tevens betrekking heeft op de exploitatie van één of meer terrassen, voor zover deze terrassen zich op de weg bevinden, ook over de ingebruikneming van de weg ten behoeve van het terras.
3. Tot 1 juni 2011 gold in Amsterdam ten aanzien van vergunningverlening voor terrassen het beleid zoals neergelegd in de Terrassennota 2008. Vanaf 17 juni 2011 geldt het op 1 juni 2011 vastgestelde Terrassenbeleid 2011. Bij de uitoefening van zijn bevoegdheid tot verlening van een exploitatievergunning ten aanzien van terrassen past de burgemeester dit beleid toe.
4. Aan de [locatie 1] te Amsterdam is het horecabedrijf [bedrijf] gevestigd. [appellanten sub 3] wonen sinds 2002 in het naastgelegen pand aan de [locatie 2]. Sinds 1992 wordt schuin tegenover [bedrijf] en recht tegenover de woning van [appellanten sub 3], aan de overzijde van een weg, een terras geëxploiteerd.
[appellanten sub 3] hebben tegen verlening van een exploitatievergunning voor dat terras in 2008 bezwaar gemaakt. Bij het besluit op dat bezwaar van 20 mei 2009 heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat de exploitatievergunning in strijd is met het uitgangspunt van de Terrassennota 2008 dat een terras alleen voor de gevel van een horecabedrijf mag worden geplaatst en dat dit ook geldt voor terrassen aan de overzijde van een weg. Alleen in uitzonderlijke situaties kan gebruik worden gemaakt van de zogeheten maatwerkprocedure. Een dergelijke situatie was volgens de burgemeester in het geval van [bedrijf] niet aan de orde. Om [bedrijf] een overgangsperiode te geven en omdat de exploitatievergunning op 1 februari 2011 zou verlopen, heeft de burgemeester de exploitatievergunning destijds niet ingetrokken. De burgemeester heeft in dat besluit verder te kennen gegeven dat voor de periode na 1 april 2011 voor het schuin tegenover [bedrijf] gelegen terras geen exploitatievergunning meer zou worden verleend. Voordat het besluit van 24 maart 2011 werd genomen, is het beleid gewijzigd. In verband met die wijziging is bij dat besluit wederom een exploitatievergunning voor dat terras verleend. [appellanten sub 3] hebben daartegen bezwaar gemaakt, omdat zij overlast ervaren als gevolg van het terras.
5. Bij besluit van 2 augustus 2011 heeft de burgemeester de exploitatievergunning ten behoeve van het terras schuin tegenover [bedrijf] gehandhaafd. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat recht tegenover [bedrijf] geen ruimte is voor een terras en dat volgens het Terrassenbeleid 2011 dient te worden bezien of de naastgelegen ruimte wel mogelijkheden biedt. In dat geval kan de maatwerkprocedure worden gestart. Nu schuin tegenover [bedrijf] wel ruimte is en die ruimte bovendien niet direct aan andermans gevel grenst, kon volgens de burgemeester de maatwerkprocedure worden gestart. De burgemeester heeft vervolgens aan de hand van de vier maatwerkcriteria, opgenomen in het Terrassenbeleid 2011, beoordeeld of maatwerk moest worden geleverd. Eén van de criteria is het ‘woon- en leefklimaat’. De burgemeester acht aannemelijk dat [appellanten sub 3] overlast ervaren van het terras, maar stelt zich op het standpunt dat het terras geen zodanige inbreuk maakt op het woon- en leefklimaat dat de exploitatievergunning daarom dient te worden geweigerd. Hiertoe heeft de burgemeester in aanmerking genomen dat [bedrijf] geen alcohol schenkt en slechts tot 18.00 uur open is en dat geen noemenswaardige klachten bekend zijn over de exploitatie van het terras. Nu aan de vier maatwerkcriteria opgenomen in het Terrassenbeleid 2011 is voldaan, bestond volgens de burgemeester geen reden de exploitatievergunning te weigeren. Aan de mededeling in het besluit van 20 mei 2009 kan voorts geen waarde worden gehecht, nu die mededeling is gedaan toen de Terrassennota 2008 nog gold, aldus de burgemeester.
6. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester een onjuiste uitleg aan het Terrassenbeleid 2011 heeft gegeven. Zij heeft hiertoe overwogen dat ook aan het Terrassenbeleid 2011 ten grondslag ligt het uitgangspunt dat het terras direct aan de gevel van een horecabedrijf dient te worden geplaatst en dat een terras in beginsel niet voor andermans gevel wordt geplaatst. De maatwerkprocedure kan gelet op het Terrassenbeleid 2011 alleen in uitzonderlijke gevallen worden gestart. Naar het oordeel van de rechtbank is de enkele omstandigheid dat de openbare ruimte aan de overzijde van de weg tegenover [bedrijf] in gebruik wordt genomen door fietsenrekken geen uitzonderlijke situatie, nu met een dergelijke situatie, gelet op pagina 3 van het Terrassenbeleid 2011, al rekening is gehouden. In die situaties wordt geen vergunning verleend. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester derhalve onvoldoende gemotiveerd waarom zich thans een uitzonderlijke situatie voordoet.
Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat uit het Terrassenbeleid 2011 volgt dat, indien zich een uitzonderlijke situatie voordoet, de maatwerkprocedure kan worden gestart. Dit betekent dat bij de beoordeling of de maatwerkprocedure zal worden gestart een belangenafweging dient plaats te vinden. De vier maatwerkcriteria gesteld in het Terrassenbeleid 2011, waaronder het criterium ‘woon- en leefklimaat’, spelen daarbij een rol. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester onvoldoende inzicht verschaft in de wijze waarop de concrete belangen van [appellanten sub 3] en het feit dat [bedrijf] al beschikt over een terras direct aan de gevel hierbij zijn meegewogen. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester de mededeling die in het besluit van 20 mei 2009 is gedaan met betrekking tot een exploitatievergunning voor het schuin tegenover [bedrijf] gelegen terras had moeten meewegen.
7. De burgemeester en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het Terrassenbeleid 2011. Zij voeren hiertoe aan dat uit de tekst op pagina 21 en 22 van het Terrassenbeleid 2011 niet volgt dat de maatwerkprocedure kan worden opgestart, indien er direct aan de overzijde van een weg geen plaats is voor een terras, maar schuin aan de overzijde van de weg wel. Volgens de burgemeester en [appellant sub 2] wordt in dergelijke gevallen altijd getoetst of aan de vier maatwerkcriteria wordt voldaan en wordt, indien dat zo is, een exploitatievergunning verleend voor een terras schuin aan de overzijde van de weg. De vraag of zich een uitzonderlijke situatie voordoet, behoeft bij een terras schuin aan de overzijde van een weg, anders dan bij alle andere aanvragen om toepassing van de maatwerkprocedure, niet te worden beantwoord. [appellant sub 2] verwijst hierbij naar verschillende exploitatievergunningen die zijn afgegeven in Amsterdam voor terrassen schuin aan de overzijde van een horecabedrijf, waarin uitsluitend de vier maatwerkcriteria zijn genoemd en niet wordt gemotiveerd of het al dan niet een uitzonderlijke situatie betreft. Alleen indien het terras direct voor andermans gevel zou worden geplaatst, wordt geen vergunning verleend. Dat is hier niet het geval. De rechtbank heeft volgens de burgemeester en [appellant sub 2] ten onrechte zwaar gewicht toegekend aan de samenvatting van de hoofdregels van het Terrassenbeleid 2011 zoals weergegeven op pagina 2 tot en met 6. Bovendien is de hoofdregel met betrekking tot terrassen aan de overzijde van een weg op pagina 3 onjuist weergegeven. Daar is abusievelijk de tekst uit de Terrassennota 2008 opgenomen, aldus de burgemeester en [appellant sub 2].
7.1. Uit hoofdstuk 4 van de ‘Evaluatie Terrassenbeleid 2008. Aanpassingen voor het Terrassenbeleid 2011’ (hierna: de evaluatie) volgt dat na bespreking van alle onderwerpen die uit de interne en externe evaluatie zijn gekomen een aantal voorstellen tot wijziging van het beleid is geformuleerd. Die voorstellen worden in hoofdstuk 4 van de evaluatie weergeven. In paragraaf 4.1.4 staat:
"Als er direct aan de overzijde van het horecabedrijf geen plek is voor het terras omdat de openbare ruimte daar voor een ander doel in gebruik is (fietsenrekken, parkeermeters, lantaarnpalen, bankjes, nutsvoorzieningen, zelfbeheer projecten, enzovoort) wordt gekeken of de naastgelegen openbare ruimte wel mogelijkheden biedt. Als dit het geval is, kan de maatwerkprocedure worden gestart."
Op pagina 2 tot en met 6 van het Terrassenbeleid 2011 staat een samenvatting waarin de hoofdregels van het beleid worden opgesomd.
Op pagina 3 staat onder het kopje ‘locatie’:
"als de openbare ruimte aan de overzijde al voor een ander doel volledig in gebruik is (bijvoorbeeld fietsenrekken, parkeerplaatsen, parkeermeters, lantaarnpalen, bankjes, nutsvoorzieningen enz.) dan wordt geen vergunning voor een terras verleend."
Vanaf pagina 10 van het Terrassenbeleid 2011 volgt een toelichting op het beleid. In hoofdstuk 3 worden de uitgangspunten van het beleid toegelicht. In paragraaf 3.1.2 ‘situering van het terras’, pagina 21, staat:
"Als er direct aan de overzijde van het horecabedrijf geen plek is voor het terras omdat de openbare ruimte daar voor een ander doel in gebruik is (fietsenrekken, parkeermeters, lantaarnpalen, bankjes, nutsvoorzieningen, zelfbeheer projecten, enzovoort) wordt gekeken of de naastgelegen openbare ruimte wel mogelijkheden biedt. Als dit het geval is, kan de maatwerkprocedure worden gestart."
In paragraaf 5.13 ‘de maatwerkprocedure’, pagina 43, staat:
"Maatwerk voor individuele gevallen moet voor uitzonderlijke situaties mogelijk zijn."
7.2. Gelet op de in overweging 7.1. aangehaalde passages is de Afdeling anders dan de rechtbank van oordeel dat de burgemeester het Terrassenbeleid 2011 niet op onjuiste wijze heeft uitgelegd. Hiertoe wordt overwogen dat uit paragraaf 4.1.4 van de evaluatie en paragraaf 3.1.2, pagina 21, van de toelichting op de hoofdregels van het beleid, alsmede uit de ruimte die de in paragraaf 5.13, pagina 43, geschetste maatwerkprocedure voor afweging biedt, genoegzaam kan worden afgeleid dat de maatwerkprocedure in uitzonderlijke situaties kan worden gestart en dat de situatie waarbij direct aan de overzijde van een horecabedrijf geen plaats is voor een terras, maar schuin aan de overzijde wel, in dat beleid reeds is aangemerkt als uitzonderlijke situatie. De burgemeester en [appellant sub 2] betogen terecht dat de rechtbank in dit geval teveel gewicht heeft toegekend aan de tekst op pagina 3 van het Terrassenbeleid 2011. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat die tekst weliswaar afwijkt van de tekst zoals weergegeven op pagina 21, maar dat de burgemeester te kennen heeft gegeven dat die tekst is overgenomen uit de Terrassennota 2008 en abusievelijk ongewijzigd is gebleven. Tevens wordt daarbij in aanmerking genomen dat pagina 3 van het Terrassenbeleid 2011 onderdeel is van de samenvatting van het beleid en dat de strekking van de in de samenvatting opgenomen hoofdregels dient te worden uitgelegd aan de hand van de toelichting vanaf pagina 10 van het beleid.
Gelet op deze uitleg van het Terrassenbeleid 2011 volgt de Afdeling de rechtbank niet in haar oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom zich in dit geval een uitzonderlijke situatie voordoet. De burgemeester en [appellant sub 2] hebben in dat kader terecht betoogd dat voor het toepassen van de maatwerkprocedure in dit geval niet nader hoeft te worden gemotiveerd waarom zich een uitzonderlijke situatie voordoet, nu het beleid de thans aan de orde zijnde situatie reeds als uitzonderlijk heeft aangemerkt.
Voorts wordt overwogen dat voor beantwoording van de vraag of de maatwerkprocedure daadwerkelijk dient te worden gestart van belang is of de situatie de toepassing ervan rechtvaardigt en of het beoogde terras direct voor andermans gevel zal worden geplaatst. In het laatste geval is verlening van een exploitatievergunning voor dat terras immers niet mogelijk en zal de maatwerkprocedure niet worden gestart. Indien de maatwerkprocedure wordt gestart zal aan de hand van de vier maatwerkcriteria worden getoetst of de exploitatievergunning kan worden verleend. De rechtbank heeft ten onrechte bij haar beoordeling of de burgemeester in redelijkheid de maatwerkprocedure heeft kunnen starten betrokken de vraag of de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het woon- en leefklimaat daaraan niet in de weg stond. Toetsing aan de vier maatwerkcriteria vindt immers pas plaats in het kader van de toepassing van de maatwerkprocedure.
Hetgeen hier is overwogen leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, gelet op het navolgende.
8. De burgemeester en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester in het besluit van 2 augustus 2011 onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het woon- en leefklimaat niet aan verlening van de exploitatievergunning in de weg staat. Zij voeren hiertoe aan dat bij de aanvraag om een vergunning voor een terras dient te worden afgewogen of een terras op een bepaalde plaats toelaatbaar is gelet op de kwaliteit van het woon- en leefklimaat aldaar. Bij die afweging mag het karakter van de omgeving waar het terras moet worden gevestigd betrokken worden, evenals de uitstraling van het terras in zijn totaliteit op de omgeving. Geluid maakt deel uit van de uitstraling van een terras in zijn totaliteit op de omgeving en dient in aanmerking genomen te worden bij de beoordeling of de kwaliteit van het woon- en leefklimaat door het vergunnen van het terras niet te zeer wordt aangetast. Het terras bevindt zich aan de Herengracht in stadsdeel Centrum, een omgeving die veel toeristen en andere bezoekers trekt. Daarnaast is [bedrijf] een alcoholvrije lunchroom die om 18.00 uur sluit en zijn er geen noemenswaardige klachten bekend met betrekking tot de exploitatie van het terras. Volgens de burgemeester is ter zitting bij de rechtbank nog uitvoeriger ingegaan op het criterium woon- en leefklimaat, hetgeen de rechtbank ten onrechte niet in haar uitspraak heeft meegenomen. Hoewel de burgemeester en [appellant sub 2] niet betwisten dat [appellanten sub 3] overlast ondervinden van het terras, is deze overlast volgens hen gelet op alle omstandigheden niet zodanig dat die in de weg staat aan verlening van de exploitatievergunning voor het terras.
8.1. In het besluit van 2 augustus 2011 heeft de burgemeester uiteengezet dat aannemelijk is dat [appellanten sub 3] overlast van het terras ervaren, maar dat het om een alcoholvrije lunchroom gaat, de lunchroom om 18.00 uur sluit en geen noemenswaardige klachten bekend zijn over de exploitatie van het terras. De burgemeester heeft zich gelet daarop op het standpunt gesteld dat het woon- en leefklimaat van [appellanten sub 3] niet zodanig wordt aangetast dat verlening van de exploitatievergunning daarom diende te worden geweigerd.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester in het besluit van 2 augustus 2011 slechts in algemene termen een belangenafweging heeft gemaakt en dat hij onvoldoende inzicht heeft verschaft in hoeverre de concrete belangen van [appellanten sub 3] zijn meegewogen. De rechtbank wijst hiertoe terecht op het feit dat [appellanten sub 3] herhaaldelijk hebben benadrukt dat zij vooral ernstige hinder van het terras ondervinden doordat de afstand van het terras tot hun woning kort is en de grote ramen van hun woning laag liggen waardoor de terrasbezoekers zicht hebben op hun woonkamer. Hoewel de burgemeester ter zitting bij de rechtbank uitvoeriger is ingegaan op de vraag waarom het woon- en leefklimaat volgens hem in dit geval niet aan verlening van de exploitatievergunning in de weg staat, kan dat niet leiden tot het oordeel dat het besluit van 2 augustus 2011 voldoende is gemotiveerd. Daarbij komt dat de burgemeester, naast zijn eerder aangevoerde argumenten, ter zitting bij de rechtbank met name is ingegaan op de geluidsoverlast die een terras kan veroorzaken en op het feit dat [bedrijf] al over een terras beschikt, dat dezelfde overlast, zoals op de stoep spelende kinderen en bellende personen, kan veroorzaken. De rechtbank heeft hierin terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de burgemeester de specifieke belangen van [appellanten sub 3], bestaande uit met name overlast door de inkijk vanaf het terras in hun woning, heeft meegenomen. De rechtbank heeft gelet hierop het besluit van 2 augustus 2011 terecht vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De betogen falen.
9. De hoger beroepen van de burgemeester en [appellant sub 2] zijn ongegrond.
Hoger beroep [appellanten sub 3]
10. [appellanten sub 3] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft volstaan met vernietiging van het besluit van 2 augustus 2011. Volgens hen is de rechtbank ten onrechte van oordeel dat de burgemeester bij een nieuw besluit op bezwaar ruimte heeft het besluit van 24 maart 2011 te handhaven. Zij voeren hiertoe aan dat, indien het Terrassenbeleid 2011 zo moet worden uitgelegd dat in gevallen als thans aan de orde de maatwerkprocedure dient te worden gestart, de burgemeester gelet op de overlast die [appellanten sub 3] ervaren niet in redelijkheid tot verlening van de exploitatievergunning kan overgaan. Daarnaast heeft de burgemeester bij besluit van 20 mei 2009 een ondubbelzinnige toezegging gedaan dat na 1 april 2011 geen exploitatievergunning meer zou worden verleend voor een terras schuin tegenover [bedrijf]. Zij mochten hierop vertrouwen, zodat ook gelet op die toezegging het besluit van 24 maart 2011 niet kan worden gehandhaafd, aldus [appellanten sub 3].
Daarnaast voeren [appellanten sub 3] aan dat de rechtbank ten onrechte niet zelf in de zaak heeft vooerzien.
10.1. De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van 2 augustus 2011 onvoldoende is gemotiveerd, omdat de concrete belangen van [appellanten sub 3] niet uitdrukkelijk zijn meegenomen en dat de burgemeester niet inzichtelijk heeft gemaakt in hoeverre het feit dat [bedrijf] al over een terras beschikt is meegenomen. Voorts heeft de burgemeester volgens de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom aan hetgeen in het besluit van 20 mei 2009 is vermeld, thans geen gewicht meer kon worden toegekend. Het verlenen van een exploitatievergunning voor een terras is een discretionaire bevoegdheid van de burgemeester waarbij hem een zekere beleids- en beoordelingsruimte is gegeven. Het gebruik van die discretionaire bevoegdheid dient te geschieden na afweging van alle betrokken belangen. Nu de afweging van die belangen primair door de burgemeester dient te geschieden, heeft de rechtbank, anders dan [appellanten sub 3] betogen, geen aanleiding hoeven zien het geschil finaal te beslechten.
Het betoog faalt.
11. Het hoger beroep van [appellanten sub 3] is ongegrond.
12. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
Nieuw besluit op bezwaar
13. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak diende de burgemeester opnieuw op het bezwaar van [appellanten sub 3] te beslissen. Dit heeft de burgemeester bij besluit van 15 juni 2012 gedaan. Dit besluit wordt ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro die wet, geacht ook voorwerp te zijn van het geding.
14. [appellanten sub 3] betogen allereerst dat het besluit van 15 juni 2012 niet is genomen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Zij voeren hiertoe aan dat de burgemeester ten onrechte en in strijd met hetgeen de rechtbank heeft overwogen heeft vastgehouden aan zijn onjuiste uitleg van het Terrassenbeleid 2011.
14.1. Bij de aangevallen uitspraak is bepaald dat de burgemeester een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Uit de overwegingen blijkt dat de rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester het Terrassenbeleid 2011 op onjuiste wijze heeft uitgelegd. Nu de werking van de aangevallen uitspraak niet door een getroffen voorlopige voorziening was geschorst, was de burgemeester gehouden bij het nemen van een nieuw besluit ook deze overwegingen in acht te nemen. Door toch, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, vast te houden aan zijn eerdere uitleg van het Terrassenbeleid 2011, heeft de burgemeester bij het nemen van het besluit van 15 juni 2012 de overwegingen uit de aangevallen uitspraak niet in acht genomen.
Het betoog slaagt in zoverre.
14.2. Het beroep tegen het besluit van 15 juni 2012 is gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb. Nu uit overweging 7.2. volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester een onjuiste uitleg aan het Terrassenbeleid 2011 heeft gegeven, zal de Afdeling in het licht daarvan en met het oog op finale geschilbeslechting onderzoeken of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten.
15. Vaststaat dat zich een uitzonderlijke situatie voordoet, nu recht tegenover [bedrijf] geen mogelijkheid bestaat voor een terras, maar schuin tegenover [bedrijf] wel. Nu zich een uitzonderlijke situatie voordoet, kan de maatwerkprocedure worden gestart. Bij de beoordeling of met toepassing van de maatwerkprocedure een exploitatievergunning voor een terras kan worden verleend dient de burgemeester onder meer af te wegen of een terras, gelet op de kwaliteit van het woon- en leefklimaat aldaar, toelaatbaar is. De burgemeester mag bij die afweging het karakter van de omgeving waar het terras moet worden gevestigd betrekken, evenals de uitstraling van het terras in zijn totaliteit op die omgeving.
15.1. De burgemeester heeft zich in het besluit van 15 juni 2012 op het standpunt gesteld dat het woon- en leefklimaat in de omgeving niet zodanig wordt aangetast dat de exploitatievergunning voor het terras schuin tegenover [bedrijf] om die reden had moeten worden geweigerd. Hij heeft hiertoe van belang geacht dat [bedrijf] een alcoholvrije lunchroom is die om 18.00 uur dicht gaat. Daarnaast zijn over de exploitatie van het terras, naast klachten van [appellanten sub 3], geen klachten bekend. Het terras schuin tegenover [bedrijf] is bovendien van groot belang voor [appellant sub 2], nu dat terras groter is dan het reeds bestaande terras. Ten slotte is van belang dat, hoewel door de lage ligging van de ramen van de woning van [appellanten sub 3], vanaf het terras zicht is op hun woonkamer, het terras ruim 6 m van die ramen is verwijderd.
De burgemeester is in zijn hogerberoepschrift nader ingegaan op zijn standpunt dat hij, gelet op het woon- en leefklimaat in de omgeving, in redelijkheid een exploitatievergunning voor het terras schuin tegenover [bedrijf] heeft kunnen verlenen. Volgens hem is het terras gelegen aan de Herengracht in stadsdeel Centrum, een omgeving waar veel toeristen en andere bezoekers komen. Tussen het terras en de woning bevindt zich bovendien een weg, zodat daartussen voldoende afstand bestaat. Daarnaast is de overlast die [appellanten sub 3] ervaren naar het oordeel van de burgemeester niet onlosmakelijk verbonden met het terras schuin tegenover [bedrijf]. Hierbij heeft de burgemeester van belang geacht dat [bedrijf] al beschikt over een terras direct aan de gevel en de bezoekers van dat terras voor eenzelfde overlast kunnen zorgen.
15.2. Gelet op het besluit van 15 juni 2011 en de nadere toelichting van de burgemeester in hoger beroep heeft hij er blijk van gegeven de belangen van [appellanten sub 3], waaronder het feit dat zij overlast ervaren door de inkijk vanaf het terras in hun woonkamer, te hebben meegewogen. De burgemeester heeft daarnaast de uitstraling van het terras in zijn totaliteit op de omgeving meegewogen. De burgemeester heeft derhalve voldoende gemotiveerd waarom de bescherming van het woon- en leefklimaat in dit geval niet aan verlening van de exploitatievergunning voor het terras schuin tegenover [bedrijf] in de weg staat.
16. [appellanten sub 3] hebben betoogd dat het vergunnen van het terras schuin tegenover hun woning in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Zij voeren hiertoe aan dat zij er, gelet op de toezeggingen van de burgemeester in het besluit op bezwaar van 20 mei 2009, gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat het terras schuin tegenover [bedrijf] na 1 april 2011 niet meer zou worden vergund. De enkele wijziging van het beleid leidt er volgens hen niet toe dat zij aan die toezeggingen geen gerechtvaardigd vertrouwen meer konden ontlenen. De burgemeester had hierdoor aanleiding behoren te zien af te wijken van zijn beleid, aldus [appellanten sub 3].
16.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Het vertrouwensbeginsel brengt voorts met zich dat aldus gewekte verwachtingen worden gehonoreerd, indien deze gerechtvaardigd zijn, tenzij bij afweging van alle betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, zwaarder wegende belangen, het algemeen belang of belangen van derden, aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan.
Ter motivering van het besluit van 20 mei 2009 heeft de burgemeester het advies van de bezwaarschriftencommissie van 13 mei 2009 overgenomen. Daarin staat:
"Wij adviseren u de vergunninghouder mee te delen dat ingeval vergunning wordt aangevraagd voor de periode na 1 februari 2011 de vergunning zich in ieder geval niet zal uitstrekken tot de periode na 1 april 2011. Tot slot merkt de commissie op dat haar is gebleken dat het betreffende stuk Herengracht in 2010 wordt geherprofileerd. In het kader van die herprofilering worden de fietsenrekken die tegenover de onderhavige horeca-inrichting zijn geplaatst weggehaald. Te zijner tijd zullen vervangende fietsenrekken worden geplaatst voor het perceel [locatie 2]. Voor de exploitant betekent dit dat hij na de herprofilering in aanmerking kan komen voor een vergunning voor een terras aan de gracht, recht tegenover zijn zaak."
[appellanten sub 3] hebben er gelet op deze passage gerechtvaardigd op mogen vertrouwen dat de burgemeester voor de periode na 1 april 2011 geen exploitatievergunning voor het terras schuin tegenover [bedrijf] zou verlenen. Daartoe wordt in aanmerking genomen dat de burgemeester het bevoegde bestuursorgaan is ten aanzien van de verlening van een exploitatievergunning voor een terras en dat hij voormelde passage uit het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft overgenomen in zijn besluit van 20 mei 2009. Hoewel [appellanten sub 3] gerechtvaardigd op de toezegging mochten vertrouwen, behoefde de burgemeester de bij [appellanten sub 3] gewekte verwachtingen echter bij de beoordeling of een exploitatievergunning kon worden verleend voor het terras schuin tegenover [bedrijf] niet te honoreren. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de belangen van [appellant sub 2] bij het verkrijgen van een exploitatievergunning voor dat terras zwaar wegen. Zonder die vergunning kan het terras immers niet langer worden geëxploiteerd. [appellant sub 2] heeft bovendien te kennen gegeven dat hij als gevolg daarvan werknemers zal moeten ontslaan. Daarbij komt dat de toezegging van de burgemeester is gedaan onder vigeur van de Terrassennota 2008, die na de toezegging is gewijzigd in het Terrassenbeleid 2011. Gelet hierop heeft de burgemeester het belang van [appellanten sub 3] minder zwaar mogen laten wegen dan het belang van [appellant sub 2] bij een exploitatievergunning voor een terras.
Het betoog faalt in zoverre.
17. Gelet op het vorenoverwogene zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 15 juni 2012 geheel in stand blijven.
18. Van voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] tegen het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 15 juni 2012, kenmerk BZ.1.11.0171.002/DJZ, gegrond;
III. vernietigt dat besluit;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
V. bepaalt dat van de burgemeester van Amsterdam een griffierecht wordt geheven van € 466,00 (zegge: vierhonderdenzesenzestig euro).
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Neuwahl
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2013
280-730