Uitspraak
201210692/1/A2.
Datum uitspraak: 2 oktober 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 18 september 2012 in zaak nr. 12/10 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zederik.
Procesverloop
Bij besluit van 7 april 2011 heeft het college aan [belanghebbende] € 13.100,00, te vermeerderen met de wettelijke rente en het voor het in behandeling nemen van de aanvraag betaalde recht, als tegemoetkoming in planschade toegekend.
Bij besluit van 21 november 2011 heeft het het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 september 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] en [belanghebbende] hebben elk een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 augustus 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. drs. J. Wildschut, werkzaam bij Adromi B.V., en het college, vertegenwoordigd door G.J. Hanning, werkzaam in dienst van de gemeente, bijgestaan door M. Harkema, werkzaam bij Tog Nederland Midden B.V. (hierna: Tog), zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende], vertegenwoordigd door H.F.J. van Erkel, gehoord.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit artikel C1, eerste lid, aanhef en onder b, van deze wet volgt dat het recht, zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet, op dit geding van toepassing blijft.
2. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden.
3. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge het tweede lid, aanhef onder a, is een bepaling van een bestemmingsplan een oorzaak, als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, voor zover thans van belang, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, betrekken burgemeester en wethouders met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.
4. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient het planologisch regime na de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologisch regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologisch regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
5. Op 15 september 1976 heeft [belanghebbende] de vrijstaande woning aan de [locatie] te Meerkerk (hierna: de woning) gekocht. Op 2 april 1984 heeft zij drie aangrenzende percelen (hierna: de aangrenzende percelen) gekocht.
6. Bij brief van 22 april 2010 heeft [belanghebbende] het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade. Aan de aanvraag heeft zij ten grondslag gelegd dat het bestemmingsplan ‘De Weide’ (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), dat op 20 april 2009 door de raad van de gemeente Zederik is vastgesteld en op 5 juni 2009 in werking is getreden, woningbouw in een dichtbij de woning en de aangrenzende percelen gelegen gebied (hierna: het plangebied) mogelijk heeft gemaakt en dit de waarde van de woning en de aangrenzende percelen heeft verminderd.
7. Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan Tog. In een advies van 12 januari 2011 heeft Tog de planologische mogelijkheden van het oude met het nieuwe planologische regime vergeleken en het college geadviseerd dat [belanghebbende] door het nieuwe bestemmingsplan in een nadeliger positie is komen te verkeren en de waarde van de woning en de aangrenzende percelen ten tijde van de inwerkingtreding van dat plan van € 595.000,00 naar € 570.000,00 is gedaald. Voorts was woningbouw in het plangebied volgens het advies niet op grond van het Streekplan Zuid-Holland Oost van 19 mei 1978 (hierna: het streekplan) voorzienbaar en dient, nu artikel 6.2, tweede lid, van de Wro op de aanvraag van toepassing is, van de schade twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het opkomen ervan, voor rekening van [belanghebbende] te worden gelaten. Het college heeft dit advies aan het besluit van 7 april 2011 ten grondslag gelegd.
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat uit het streekplan niet blijkt van een concreet en ter openbare kennis gebracht beleidsvoornemen tot wijziging van de planologische situatie in het plangebied, heeft miskend dat uit de toelichting op de streekplankaart valt af te leiden dat de planologische verandering voor [belanghebbende] ten tijde van de aankoop van de aangrenzende percelen voorzienbaar was, zodat het college haar de tegemoetkoming ten onrechte ook ten aanzien daarvan heeft toegekend.
8.1. Indien ten tijde van de aankoop van een onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen, is de planschade voorzienbaar en dient deze voor rekening van de koper te worden gelaten, omdat hij in dat geval geacht wordt de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling te hebben betrokken bij het overeenkomen van de koopprijs. Om voorzienbaarheid te kunnen aannemen, is voldoende dat er een concreet beleidsvoornemen is dat openbaar is gemaakt. Niet is vereist dat zodanig beleidsvoornemen een formele status heeft.
8.2. Op de bij het streekplan behorende streekplankaart is een deel van het plangebied met een donkerrode cirkel aangeduid. Volgens de bij die kaart behorende legenda betekent dit dat het een voorkeurslocatie met voornamelijk woningbouw is. In de toelichting op de legenda in bijlage 1 bij het streekplan is deze voorkeurslocatie omschreven als nieuw woongebied dat een niet-essentieel element van het provinciaal beleid is, waarvoor nog geen vastgesteld bestemmingsplan voorhanden is en dat is aangegeven met een cirkel die de voorkeursplaats en gewenste bruto-oppervlakte weergeeft. In de beschrijving van de plankaart in het streekplan is vermeld dat, waar redelijke zekerheid over de wenselijkheid van een niet-essentieel element en de omvang die dit zal aannemen bestaat, gebruik is gemaakt van een donkergedrukt vlak met cirkelvormige begrenzing, zijnde een voorkeurslocatie. De plaats van de cirkel geeft slechts een voorkeur aan, de begrenzing heeft geen betekenis en de oppervlakte van de cirkel correspondeert met de gewenste omvang, aldus de beschrijving.
Op grond van het streekplan was woningbouw in het plangebied ten tijde van de aankoop van de aangrenzende percelen voor [belanghebbende] voorzienbaar. Dat de precieze planologische invulling van het plangebied destijds nog niet vaststond, laat onverlet dat een redelijk denkend en handelend koper rekening kon houden met de kans dat de planologische situatie aldaar in ongunstige zin zou veranderen, omdat het plangebied in het streekplan was aangewezen als uitbreidingsmogelijkheid voor woningbouw. Aan het tijdsverloop tot de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan komt voorts niet de betekenis toe die het college daaraan heeft toegekend, reeds omdat, zoals de Afdeling eerder (onder meer uitspraak van 21 december 2011 in zaak nr. 201101503/1/H2) heeft overwogen, voor het antwoord op de vraag of een planologische wijziging voor de desbetreffende aanvrager voorzienbaar was, uitsluitend de planologische situatie ten tijde van de koop van de onroerende zaak, derhalve in dit geval op 2 april 1984, van belang is.
Het betoog slaagt.
9. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank, door te overwegen dat de onder het oude planologische regime nog niet gebruikte vrijstellingsmogelijkheden terecht niet bij de planvergelijking zijn betrokken, heeft miskend dat artikel 6.1 van de Wro met zich brengt dat de planvergelijking dient te geschieden naar de stand van het recht ten tijde van de inwerkingtreding van het oude planologische regime.
9.1. De aldus opgeworpen rechtsvraag heeft de Afdeling eerder (onder meer in de uitspraak van 1 augustus 2012 in zaak nr. 201108638/1/T1/A2) beantwoord. Uit de overwegingen van die uitspraak, waar de Afdeling bij blijft, vloeit voort dat het betoog faalt.
10. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank, door te overwegen dat zij haar stelling dat de door haar aangevoerde omstandigheden tot gevolg hebben dat de binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade boven de drempel van twee procent van de waarde van de woning en de aangrenzende percelen uitstijgt niet nader heeft toegelicht, heeft miskend dat het college die omstandigheden niet heeft weersproken en de desbetreffende schade geheel voor rekening van [belanghebbende] diende te worden gelaten. Ter toelichting heeft zij in hoger beroep een rapport van Niervaert Vastgoed Management B.V. van 25 januari 2013 overgelegd.
10.1. [appellante] heeft in de zienswijze op het conceptadvies van Tog en in het bezwaarschrift het standpunt ingenomen dat de door [belanghebbende] gestelde schade tot het normale maatschappelijke risico behoort. Ter toelichting daarvan heeft zij aangevoerd dat uitbreiding van de kern Meerkerk feitelijk alleen in zuidelijke richting mogelijk was, het voor agrarisch gebruik bestemde plangebied al langere tijd door stedelijke functies werd omsloten, agrarisch gebruik van het plangebied daardoor lastig was geworden en daarvan feitelijk al geruime tijd geen sprake meer was en in de bestaande infrastructuur rekening was gehouden met de toekomstige aantakking op de nog te realiseren woonwijk. Onder deze omstandigheden lag de planologische wijziging, inclusief de te verwachten verkeerstoename, in de lijn der verwachtingen, aldus [appellante].
10.2. Tog heeft het college geadviseerd dat de door [appellante] aangevoerde omstandigheden niet tot afwijking van het forfait van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro nopen, omdat die omstandigheden zich ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak nog niet of niet in volle omvang voordeden, zodat [belanghebbende] daarmee geen rekening kon houden. Door op dat advies af te gaan, heeft het college miskend dat voor het antwoord op de vraag of en zo ja, in hoeverre de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, de situatie ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak niet van belang is. In het in beroep aangevoerde heeft de rechtbank ten onrechte geen grond gevonden voor het oordeel dat het college dit onderdeel van het advies niet aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt dat de binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade, bedoeld in het eerste lid van artikel 6.2 van de Wro, niet boven de drempel, bedoeld in het tweede lid, uitstijgt.
Ook dit betoog slaagt.
11. De conclusie is dat het besluit van 21 november 2011 niet voldoende zorgvuldig is voorbereid en niet toereikend is gemotiveerd. Dat het college de tegemoetkoming in planschade aan [belanghebbende] heeft uitbetaald en het voor het in behandeling nemen van de aanvraag betaalde recht heeft terugbetaald, is geen reden om, zoals [belanghebbende] bij brief van 23 april 2013 en ter zitting heeft gevraagd, te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven.
12. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om het college op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het gebrek in het besluit van 21 november 2011 te herstellen. Daartoe dient het binnen dertien weken na verzending van deze tussenuitspraak, thans met inachtneming van daarin is overwogen, een nieuw besluit op het door [appellante] tegen het besluit van 7 april 2011 gemaakte bezwaar te nemen.
13. Het college dient, rekening houdend met de voorzienbaarheid van de planologische verandering ten tijde van de aankoop van de aangrenzende percelen, de waardedaling van de aangrenzende percelen ten tijde van de peildatum te bepalen. Dit deel van de schade moet op de voet van artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro, voor rekening van [belanghebbende] worden gelaten, omdat zij wordt geacht destijds het risico te hebben aanvaard dat de planologische situatie in het plangebied in haar nadeel zou veranderen. Het college dient daarna, mede rekening houdend met hetgeen hierna onder 14. wordt overwogen, te bepalen of en zo ja, in hoeverre de waardedaling van de woning binnen het normale maatschappelijke risico, bedoeld in het eerste lid van artikel 6.2 van de Wro, valt en boven de drempel, als bedoeld in het tweede lid, uitstijgt en voor rekening van [belanghebbende] moet worden gelaten. Daartoe kan het college nader deskundigenadvies inwinnen.
14. Artikel 6.1, eerste lid, van de Wro heeft, anders dan artikel 49 van Pro de WRO, geen betrekking op een vergoeding van schade, maar op een tegemoetkoming in de schade. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 september 2012 in zaak nr. 201113115/1/T1/A2), moet de vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling, als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro, tot het normale maatschappelijke risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden, in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
15. In de einduitspraak zal over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht worden beslist.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Zederik op om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van de overwegingen ervan, de gebreken in het besluit van 21 november 2011 te herstellen en een nieuw besluit te nemen en dit ook aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
w.g. Loeb w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2013
452.