Uitspraak
201301997/1/R2.
Datum uitspraak: 4 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Soest,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Soest,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2012, kenmerk Ruimte/922907, heeft de raad het bestemmingsplan "Soestdijkse Grachten" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
[appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2013, waar [appellant A] en [appellant B], in de persoon van [appellant A] en bijgestaan door mr. R.C.H. Schrömbges, advocaat te Wijchen, en de raad, vertegenwoordigd door S.F. Supusepa, werkzaam bij de gemeente, en ing. R.H.F. Slangen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] Recycling B.V., vertegenwoordigd door M.J. Achterberg, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep, voor zover gericht tegen het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" betreffende het perceel [locatie A] te Soest, niet-ontvankelijk is, voor zover zij in hun beroepschrift tegen dit plandeel gronden en argumenten hebben aangevoerd die zij in hun zienswijze niet naar voren hebben gebracht.
2.1. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden en argumenten worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht.
In de zienswijze hebben [appellant A] en [appellant B] bezwaar gemaakt tegen de vaststelling van het plan voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" betreffende het perceel [locatie A]. Hun beroepschrift is in zoverre niet tegen een ander plandeel gericht, maar bevat slechts nieuwe gronden en nadere argumenten. Het beroep van [appellant A] en [appellant B], voor zover gericht tegen het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" betreffende het perceel [locatie A], is dan ook ontvankelijk.
3. Het beroep van [appellant A] en [appellant B] voor zover gericht tegen de vaststelling van het plan, voor zover het betreft de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1" zoals toegekend aan het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" betreffende het perceel [locatie B], steunt niet op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze.
Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, in samenhang gelezen met artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij tegen het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
Deze omstandigheid doet zich niet voor. Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
4. [appellant A] en [appellant B] hebben bezwaar tegen de vaststelling van het plan, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" betreffende het perceel [locatie A].
[appellant A] en [appellant B] voeren daartoe aan dat de raad ten onrechte niet de bestemming "Voormalige bedrijfswoning van [locatie B]", waarmee het bestaande gebruik als zodanig zou zijn bestemd, aan het plandeel heeft toegekend. Zij voeren aan dat door een ambtenaar van de gemeente voorafgaand aan de aankoop van de woning toestemming is verleend om de woning als burgerwoning in gebruik te nemen, zodat de raad het plan in zoverre in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft vastgesteld. Hierbij wijzen zij tevens op een brief van de notaris waarop het gemeentebestuur nimmer schriftelijk heeft gereageerd, aldus [appellant A] en [appellant B]. Voorts voeren zij aan dat het plan in zoverre in strijd met het vertrouwensbeginsel is vastgesteld nu in de "Nota naar aanleiding van de ronde van 14 juni 2012" is vermeld dat de bestemming "Voormalige bedrijfswoning van [locatie B]" aan hun gronden zou worden toegekend. Hierbij wijzen zij er op dat de raad er nimmer op heeft gewezen dat overeenstemming met het naastgelegen bedrijf [belanghebbende] Recycling was vereist. Voorts betogen [appellant A] en [appellant B] dat de raad het gebruik van de woning als burgerwoning als zodanig had moeten bestemmen gelet op de omstandigheid dat in de bevestiging van hun verhuisbericht gesproken wordt over woonadres en gelet op de omstandigheid dat de woning in de WOZ-beschikkingen telkens is aangeduid als burgerwoning. Bovendien is nooit handhavend opgetreden tegen het gebruik, aldus [appellant A] en [appellant B]. Nu de raad op de hoogte was van het gebruik van de woning als burgerwoning, heeft de raad volgens [appellant A] en [appellant B] het plan in zoverre niet zonder enige vorm van schadeloosstelling kunnen vaststellen.
Voorts betogen [appellant A] en [appellant B] dat de raad hun woning ten onrechte onder het persoonsgebonden overgangsrecht in plaats van het algemene overgangsrecht heeft gebracht. Daartoe voeren zij aan dat de woning al sinds 1989 niet meer als bedrijfswoning, maar als burgerwoning in gebruik is, zodat dit gebruik op grond van het overgangsrecht had moeten worden toegestaan.
[appellant A] en [appellant B] voeren verder aan dat de raad ten onrechte een erfafscheiding van maximaal 4 meter tussen hun woning en het naastgelegen bedrijf mogelijk heeft gemaakt. Zij betogen dat de raad bij de vaststelling van het plan ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het besluit van het college van gedeputeerde staten van 11 november 2012, waarin voor het naastgelegen bedrijf maatwerkvoorschriften als bedoeld in artikel 2.20 van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit milieubeheer) zijn vastgesteld.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de aan het plandeel betreffende het perceel [locatie A] toegekende bestemming passend is aangezien daarmee het bestaande gebruik van de woning als burgerwoning door [appellant A] en [appellant B] kan worden voortgezet zodat voldoende recht is gedaan aan hun belangen.
De raad stelt dat gestreefd wordt naar vermindering van het aantal bedrijfswoningen op het bedrijventerrein aangezien het woon- en leefklimaat op het terrein onvoldoende is voor woningen. Het gebruik voor wonen en het gebruik voor werken dienen derhalve volgens de raad te worden gescheiden. Voorts stelt de raad dat [appellant A] en [appellant B] ten tijde van de koop van de woning op de hoogte waren van het feit dat het gebruik van de woning als burgerwoning op grond van het destijds geldende bestemmingsplan niet was toegestaan.
Volgens de raad is het algemene overgangsrecht niet van toepassing aangezien niet is gebleken dat de woning sinds de peildatum voor het van toepassing zijn van het overgangsrecht ononderbroken in gebruik is geweest als burgerwoning. Hierbij wijst de raad er op dat de woning in de periode 6 februari 2002 tot 6 juni 2004 niet als zodanig in gebruik was.
De raad acht voorts een erfafscheiding tussen de woning van [appellant A] en [appellant B] noodzakelijk ter voorkoming van onaanvaardbare geluidoverlast ter plaatse van de woning.
4.2. Ingevolge artikel 3.2.2, van het Besluit ruimtelijke ordening, worden in een bestemmingsplan de volgende regels van overgangsrecht ten aanzien van gebruik opgenomen:
1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
[..]
4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
4.3. In de verbeelding is weergegeven dat aan het plandeel betreffende het perceel [locatie A] de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" is toegekend. Voorts is aan het perceel [locatie B] de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - perceelafscheiding 1" toegekend.
4.4. Ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, aanhef en onder d, van de planregels geldt ter plaatse van de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - perceelafscheiding 1": de hoogte van de perceelafscheiding mag maximaal 4 meter bedragen.
Ingevolge artikel 23, lid 23.2, onder a, mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
Ingevolge dat lid onder b is het verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
Ingevolge dat lid onder c is het verboden, indien het gebruik, bedoeld onder a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
Ingevolge dat lid onder d is het bepaalde onder a niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan.
Ingevolge lid 23.3 geldt voor de gebouwen ter plaatse van de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" het volgende:
a. deze gebouwen zijn in strijd met het bestemmingsplan in gebruik genomen als burgerwoning. Dit gebruik mag worden voortgezet door diegene die het gebouw gebruiken als burgerwoning ten tijde van het ter inzage leggen van het ontwerp van dit bestemmingsplan. Zodra het gebruik als burgerwoning door de bestaande gebruikers wordt beëindigd vervalt het recht op gebruik van deze gebouwen als burgerwoning.
b. als bestaande gebruiker wordt aangemerkt de persoon/personen die op het moment van het van kracht worden van deze regels volgens de gemeentelijke basisadministratie van de gemeente Soest als hoofdbewoner en diens partner staan ingeschreven op het betreffende adres.
4.5. In het vorige bestemmingsplan "Bedrijventerrein Soest, 1997" was aan het plandeel betreffende het perceel [locatie A] de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" toegekend. Het gebruik van de woning als burgerwoning was in strijd met deze bestemming.
Ingevolge artikel 13, tweede lid, van de planvoorschriften van dat plan mag gebruik, dat op het tijdstip van het onherroepelijk worden van het plan van in het plan begrepen gronden en bouwwerken in afwijking van het plan - behoudens het in dit artikel bepaalde - wordt gemaakt, worden voortgezet en gewijzigd, mits daardoor de afwijkingen van het plan niet worden vergroot.
Het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Soest, 1997" is op 31 juli 1997 onherroepelijk geworden.
4.6. Ten aanzien van het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat het gebruik van de woning als burgerwoning ten onrechte niet door het toekennen van de bestemming "Voormalige bedrijfswoning van [locatie B]" is bestemd, wordt het volgende overwogen.
Voor zover zij betogen dat toestemming is verleend voor het gebruik van de woning als burgerwoning zodat het plan in strijd met het vertrouwensbeginsel is vastgesteld wordt overwogen dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan berust niet bij een medewerker van de informatiebalie van de gemeente, maar bij de raad. [appellant A] en [appellant B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat met de mondelinge mededeling is toegezegd dat de woning als burgerwoning in gebruik mocht worden genomen, noch dat sprake is van een toezegging die aan de raad kan worden toegerekend. Dat het gemeentebestuur niet tijdig op de door de notaris verzonden brief heeft gereageerd, maakt het voorgaande niet anders. De raad heeft het plan in zoverre derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.
Over het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat het vertrouwensbeginsel is geschonden nu in de "Nota naar aanleiding van de ronde van 14 juni 2012" is vermeld dat de bestemming "Voormalige bedrijfswoning van [locatie B]" aan hun gronden zal worden toegekend, wordt overwogen dat dit geen aan de raad toe te rekenen toezegging betreft, maar een voorstel van het college van burgemeester en wethouders. Gelet op het voorgaande heeft de raad het plan in zoverre derhalve evenmin in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.
4.7. In de plantoelichting is vermeld dat bestaande bedrijfswoningen niet allemaal meer in het plan zijn bestemd. Bovendien zijn geen nieuwe bedrijfswoningen mogelijk gemaakt. In de zienswijzennota is voorts toegelicht dat de raad het aantal bedrijfswoningen op het bedrijventerrein wenst te verminderen aangezien het woon- en leefklimaat op het terrein onvoldoende is voor woningen. De Afdeling acht dit uitgangspunt van de raad niet onredelijk. Voorts bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad aanleiding had moeten zien om in dit geval een zwaarder gewicht toe te kennen aan de belangen van [appellant A] en [appellant B], waaronder hun financiële belangen, dan aan de belangen gediend met het genoemde uitgangspunt. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat aan gebruik in strijd met een geldend bestemming niet de gerechtvaardigde verwachting kan worden ontleend dat dit gebruik in een volgend plan als zodanig zal worden bestemd, ook niet wanneer dit gebruik reeds lange tijd heeft plaatsgevonden. Ook aan de door [appellant A] en [appellant B] genoemde omstandigheid omtrent te betaling van WOZ-belasting, en aan de door hen genoemde bevestigingsbrieven van hun inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie, wat daar verder ook van zij, hebben zij niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat de raad dit gebruik in het plan zou opnemen.
Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid kunnen afzien van het toekennen van de bestemming "Voormalige bedrijfswoning van [locatie B]". Het betoog faalt.
4.8. Ten aanzien van het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat het gebruik van de woning als burgerwoning ten onrechte niet op grond van het algemene overgangsrecht is toegestaan, wordt het volgende overwogen. Uit de door de raad overgelegde gegevens uit de gemeentelijke basisadministratie volgt dat in de periode tussen 6 februari 2002 en 2 juni 2004 er geen personen stonden ingeschreven op het adres [locatie A]. De raad stelt dat de woning in die periode niet werd bewoond. [appellant A] en [appellant B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de woning is deze periode wel als burgerwoning in gebruik was. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 27 juli 2005, in zaak nr. 201206446/1R2 uitspraak) betekent een onderbreking van het gebruik op zichzelf nog niet dat dit gebruik na de hervatting ervan, voor de toepassing van het overgangsrecht niet langer is aan te merken als voortgezet gebruik. Of daarvan sprake is hangt af van de duur en de oorzaak van de onderbreking en de door de betrokkene getoonde intentie het gebruik voort te zetten. In aanmerking genomen dat verwezenlijking van de in het bestemmingsplan aan het perceel toegekende bestemming voorop staat, kan na een onderbreking van een zo lange duur als hier aan de orde, in beginsel geen aanspraak meer worden ontleend aan de beschermende werking van het overgangsrecht. Voor een uitzondering daarop kan slechts aanleiding bestaan indien degene die zich op het overgangsrecht beroept aan de hand van objectieve en concrete gegevens aannemelijk maakt dat de onderbreking verband houdt met zodanige bijzondere omstandigheden dat ondanks de lange duur van die onderbreking moet worden uitgegaan van blijvend voortgezet gebruik. [appellant A] en [appellant B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan ondanks de onderbreking van het gebruik van 28 maanden, uitgegaan moet worden van blijvend voortgezet gebruik. De raad heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gebruik onderbroken is geweest. Dit betekent dat voor zover het gebruik van de woning als burgerwoning onder de beschermende werking van het overgangsrecht was toegestaan, er door de onderbreking niet langer een beroep op het overgangsrecht als opgenomen in artikel 13, tweede lid, van de voorschriften van het voorgaande plan "Bedrijventerrein Soest, 1997" kon worden gedaan. De raad heeft zich dan ook, gelet op artikel 3.2.2 van het Bro, terecht op het standpunt gesteld dat het gebruik niet onder het algemene overgangsrecht valt. Het betoog faalt.
4.9. Ten aanzien van het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat de raad ten onrechte een erfafscheiding van maximaal 4 meter tussen hun woning en het naastgelegen bedrijf mogelijk heeft gemaakt, wordt het volgende overwogen. De raad acht een erfafscheiding tussen de woning van [appellant A] en [appellant B] en het naastgelegen bedrijf noodzakelijk ter voorkoming van onaanvaardbare geluidoverlast bij de woning. De raad heeft zich hierbij gebaseerd op het onderzoek zoals opgenomen in het rapport "Advies [belanghebbende] Recycling B.V./dezonering Soestdijk" van Cauberg-Huygen van 20 november 2012. In dit onderzoek is echter voorbij gegaan aan de omstandigheid dat het college van gedeputeerde staten bij besluit van 11 november 2012, daarmee voor de vaststelling van het plan, maatwerkvoorschriften als bedoeld in artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit voor het naastgelegen bedrijf heeft vastgesteld. Daargelaten of het college van gedeputeerde staten hierbij is uitgegaan van de juiste uitgangspunten, is niet onderzocht in hoeverre door de op grond van dit besluit te treffen maatregelen, de geluidbelasting op de woning als gevolg van het bedrijf zal wijzigen. Nu dit aspect niet betrokken is in het genoemde onderzoek, heeft de raad zich niet op het onderzoek kunnen baseren. Bovendien is in het plan niet verzekerd dat de erfafscheiding zal worden gerealiseerd, zodat hiermee, anders dan de raad heeft beoogd, niet vaststaat dat geen onaanvaardbare geluidoverlast bij de woning zal ontstaan. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd wat de noodzaak van de in het plan mogelijk gemaakte erfafscheiding met een maximale hoogte van 4 meter is en daarmee of ter plaatse van de woning sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Het betoog slaagt.
5. In hetgeen [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het betreft de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - perceelafscheiding 1" zoals toegekend aan het plandeel betreffende het perceel [locatie B], niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep van [appellant A] en [appellant B] is gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb te worden vernietigd.
5.1. Gelet op de onlosmakelijke samenhang tussen de te vernietigen aanduiding "specifieke bouwaanduiding - perceelafscheiding 1", dient ook het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" betreffende het perceel [locatie A] te worden vernietigd.
5.2. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde en vijfde lid, van de Awb, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, de raad op te dragen om voor de vernietigde planonderdelen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
6. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover gericht tegen de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1" zoals toegekend aan het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" betreffende het perceel [locatie B];
II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Soest van 13 december 2012, kenmerk Ruimte/922907, voor zover het betreft de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - perceelafscheiding 1" zoals toegekend aan het plandeel betreffende het perceel [locatie B] en het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" betreffende het perceel [locatie A];
IV. draagt de raad van de gemeente Soest op om binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen ten aanzien van de hiervoor onder III vermelde planonderdelen;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Soest tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Soest aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere.
Aldus vastgesteld door mr. M.A.A. Mondt-Schouten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, ambtenaar van staat.
w.g. Mondt-Schouten w.g. Konings
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2013
674.