Uitspraak
201109749/1/A1.
Datum uitspraak: 11 april 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Coop Supermarkten B.V., gevestigd te Velp,
2. [appellante sub 2], gevestigd te Ursem, gemeente Schermer,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 5 september 2011 in zaak nr. 10-4661 in het geding tussen:
Coop
en
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 juli 2010 heeft het college een projectbesluit genomen en aan [appellante sub 2] een bouwvergunning eerste fase verleend voor het bouwen van een supermarkt, parkeervoorziening en vrijstaande woning op het perceel Zuideinde 170 te Westzaan (hierna: het perceel).
Bij besluit van 2 maart 2011 heeft het college een gewijzigd besluit op de aanvraag om bouwvergunning genomen. Bij dit besluit is aan het projectbesluit een aanvullend voorschrift verbonden.
Bij besluit van 1 augustus 2011 heeft het college, onder aanvulling van de motivering, opnieuw een gewijzigd besluit op de aanvraag om bouwvergunning genomen. Bij dit besluit is aan het projectbesluit een aanvullend voorschrift verbonden. Het besluit vervangt het besluit van 28 juli 2010 en het besluit van 3 maart 2011.
Bij besluit van 16 augustus 2011 heeft het college de besluiten van 28 juli 2010 en 2 maart 2011 ingetrokken.
Bij uitspraak van 5 september 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door Coop tegen deze besluiten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Coop bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 september 2011, en [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 oktober 2011, hoger beroep ingesteld. Coop heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 16 september 2011.
Coop heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2012, waar Coop, vertegenwoordigd door M.M. Vogelpoel en mr. J.P. Hoegee, advocaat te Nijmegen, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door R. Mastenbroek en mr. O.H. Minjon, advocaat te Opmeer, en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Brouwer en J.L. Dierx, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Lintbebouwing Westzaan". Het college heeft medewerking aan het bouwplan verleend door daarvoor met toepassing van artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) een projectbesluit te nemen.
2.2. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank Coop ten onrechte in de gelegenheid heeft gesteld naar aanleiding van een op 10 maart 2011 gehouden regiezitting haar beroepsgronden aan te vullen. Zij stelt dat de rechtbank hierdoor de omvang van het geschil ten onrechte heeft verruimd.
2.2.1. De rechtbank heeft een regiezitting gehouden, waar onder meer de grond van Coop is besproken dat haar geen inzicht is verschaft in de diverse deskundigenadviezen die aan het projectbesluit ten grondslag zijn gelegd. Daarop heeft de rechtbank Coop in de gelegenheid gesteld alsnog door deskundigen opgestelde tegenadviezen in te brengen. Coop heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt door onder meer met betrekking tot het akoestisch onderzoek gronden in te dienen en een tegenadvies over te leggen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 15 april 2009 in zaak nr.
200805488/1), verbiedt geen rechtsregel dat, binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, na afloop van de voor het indienen van beroepsgronden gestelde termijn alsnog aanvullende gronden worden ingediend. Nu het in geding zijnde besluit voor de toepassing van artikel 6:13 van Pro de Awb moet worden aangemerkt als één besluit, dat zich niet laat opsplitsen in verschillende besluitonderdelen, staat die bepaling er niet aan in de weg dat in beroep alsnog gronden worden aangevoerd die betrekking hebben op de ruimtelijke onderbouwing van dat besluit en de daaraan ten grondslag liggende rapporten. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank door hiertoe gelegenheid te geven buiten de omvang van het geschil is getreden.
200805488/1), verbiedt geen rechtsregel dat, binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, na afloop van de voor het indienen van beroepsgronden gestelde termijn alsnog aanvullende gronden worden ingediend. Nu het in geding zijnde besluit voor de toepassing van artikel 6:13 van Pro de Awb moet worden aangemerkt als één besluit, dat zich niet laat opsplitsen in verschillende besluitonderdelen, staat die bepaling er niet aan in de weg dat in beroep alsnog gronden worden aangevoerd die betrekking hebben op de ruimtelijke onderbouwing van dat besluit en de daaraan ten grondslag liggende rapporten. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank door hiertoe gelegenheid te geven buiten de omvang van het geschil is getreden.
Nu het college en [appellante sub 2] voldoende mogelijkheid hebben gehad op de aangevoerde gronden te reageren en van die mogelijkheid ook gebruik hebben gemaakt, bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat de goede procesorde in de weg staat aan het betrekken van deze gronden bij de beoordeling van het beroep. Dit betekent dat Coop ook los van de regiezitting en de gelegenheid die de rechtbank haar daartoe heeft geboden, de in haar opdracht opgestelde tegenadviezen in het geding had kunnen inbrengen, zodat het betoog reeds hierom faalt.
2.3. Het hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond.
2.4. Coop betoogt dat de rechtbank het in strijd met artikel 3:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) door het college niet ter inzage leggen van de aan de ruimtelijke onderbouwing ten grondslag liggende onderzoeksrapporten ten onrechte met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb heeft gepasseerd, nu het college van deze rapporten, ondanks haar verzoek daartoe in de zienswijze, geen afschriften heeft toegezonden.
2.5. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
Ingevolge het derde lid verstrekt het bestuursorgaan afschrift van de ter inzage gelegde stukken tegen vergoeding van ten hoogste de kosten.
2.5.1. Niet in geschil is dat in de ruimtelijke onderbouwing van het (ontwerp)besluit een lijst is opgenomen met de onderliggende onderzoeken. Ter zitting is komen vast te staan dat kenbaar was dat deze stukken op verzoek konden worden ingezien bij de gemeente. De rechtbank heeft terecht niet aannemelijk geacht dat belanghebbenden hebben afgezien van het indienen van een zienswijze, omdat deze onderzoeken niet tezamen met het ontwerpbesluit ter inzage lagen maar op afroep daarvoor beschikbaar waren. Gelet op het voorgaande heeft het college voldaan aan de actieve openbaarmakingsplicht. Dat het college geen afschriften van de onderzoeken aan Coop heeft verzonden, ondanks het verzoek van Coop daartoe in de zienswijze, is een gebrek dat de rechtbank terecht met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb heeft gepasseerd. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat Coop hangende de beroepsprocedure alsnog de beschikking heeft gekregen over afschriften van deze onderzoeken en daarop ook, onder overlegging van door deskundigen opgestelde tegenadviezen, heeft gereageerd.
Het betoog faalt.
2.6. Coop betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar beroepsgrond dat ten onrechte niet opnieuw de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is doorlopen, alvorens het gewijzigde besluit van 1 augustus 2011 is genomen.
2.6.1. Het betoog is terecht voorgedragen, doch leidt niet tot het ermee beoogde doel. Het college heeft, daartoe door de rechtbank in de gelegenheid gesteld, bij het besluit van 1 augustus 2011 het projectbesluit gewijzigd door daaraan het aanvullend voorschrift te verbinden "dat afdoende maatregelen worden getroffen ter voorkoming van overschrijding van de voor de inrichting geldende geluidsvoorschriften; deze maatregelen dienen voor de start van de bouw van de supermarkt en woning aan ons ter goedkeuring te worden voorgelegd en door ons te zijn goedgekeurd". Het college heeft er in redelijkheid voor kunnen kiezen deze wijziging in het besluit aan te brengen zonder opnieuw de procedure van Afdeling 3.4 van de Awb te doorlopen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de toevoeging van dit voorschrift, gelet op zijn strekking, als ondergeschikte wijziging van het besluit dient te worden aangemerkt, zodat het volgen van de voorbereidingsprocedure van Afdeling 3.4 van de Awb in dit geval geen redelijk doel dient.
Het betoog faalt.
2.7. Coop betoogt dat de rechtbank ten onrechte enkel heeft beoordeeld of aan de normen van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) kan worden voldaan en niet of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ter plaatse van de nabij de voorziene supermarkt gelegen woningen uit een oogpunt van geluid een goed woon- en leefklimaat is gegarandeerd. Bij die beoordeling dient tevens rekening te worden gehouden met geluidhinder die op grond van het Activiteitenbesluit buiten beschouwing kan of moet worden gelaten, aldus Coop.
Voorts betoogt Coop dat is miskend dat met het aan het besluit van 1 augustus 2011 verbonden voorschrift geen goed woon- en leefklimaat is gegarandeerd.
2.7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 maart 2011 in zaak nr.
201007284/1/H1), dient de vraag of het project voldoet aan de krachtens het Activiteitenbesluit te stellen geluidsnormen, te worden bezien in een procedure ingevolge de Wet milieubeheer en is thans slechts de vraag aan de orde of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de vrijstelling niet kan worden verleend, omdat ernstig moet worden betwijfeld of kan worden voldaan aan de in het Activiteitenbesluit opgenomen geluidsnormen. De Wro geeft geen aanleiding om ten aanzien van het nemen van een projectbesluit een andere maatstaf aan te leggen.
201007284/1/H1), dient de vraag of het project voldoet aan de krachtens het Activiteitenbesluit te stellen geluidsnormen, te worden bezien in een procedure ingevolge de Wet milieubeheer en is thans slechts de vraag aan de orde of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de vrijstelling niet kan worden verleend, omdat ernstig moet worden betwijfeld of kan worden voldaan aan de in het Activiteitenbesluit opgenomen geluidsnormen. De Wro geeft geen aanleiding om ten aanzien van het nemen van een projectbesluit een andere maatstaf aan te leggen.
In het kader van het bouwplan zijn diverse akoestische onderzoeken uitgevoerd door Witteveen + Bos, laatstelijk op 14 juli 2011, voorafgaand aan het nemen van het besluit van 1 augustus 2011. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting heeft de rechtbank in het door Coop aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat dit onderzoek, ook waar het de gebruikte invoergegevens betreft, zodanige onjuistheden of leemten in kennis bevat dat het college zich bij zijn besluitvorming niet op die onderzoeken heeft mogen baseren. Niet in geschil is dat als gevolg van het bouwplan in de avonduren door het Activiteitenbesluit gestelde grenswaarden worden overschreden. Daartoe door de rechtbank in de gelegenheid gesteld, heeft het college het projectbesluit bij besluit van 1 augustus 2011 gewijzigd door aan het projectbesluit het voorschrift te verbinden "dat afdoende maatregelen worden getroffen ter voorkoming van overschrijding van de voor de inrichting geldende geluidsvoorschriften; deze maatregelen dienen voor de start van de bouw van de supermarkt en woning aan ons ter goedkeuring te worden voorgelegd en door ons te zijn goedgekeurd". Blijkens de gedingstukken bestaan de voorgenomen maatregelen uit het plaatsen van een geluidsscherm en het aanbrengen van dicht asfalt. Niet is aannemelijk gemaakt dat door het treffen van deze maatregelen de geluidgrenswaarden uit het Activiteitenbesluit niet kunnen worden nageleefd. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat door het verbinden van dit voorschrift aan het projectbesluit het treffen van zodanige maatregelen niet kan worden afgedwongen. Derhalve heeft het college zich bij het besluit van 1 augustus 2011 terecht op het standpunt gesteld dat geen ernstige twijfel bestaat dat de in het Activiteitenbesluit gestelde geluidgrenswaarden kunnen worden nageleefd. Het college heeft zich evenzeer in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, uitgaande van de geluidsbelasting op de gevels van de dichtstbij gelegen woningen die na het treffen van maatregelen wordt bereikt, sprake zal zijn van een goed woon- en leefklimaat.
Overigens is ter zitting komen vast te staan dat bij besluit van 31 oktober 2011 een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een geluidsscherm is verleend, welke omgevingsvergunning inmiddels onherroepelijk is.
2.8. Coop betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het het college, gelet op de "Beleidsregels ontheffingen en projectbesluiten Wro Zaanstad 2009", niet vrijstond af te wijken van het gemeentelijk detailhandelsbeleid en ruimtelijk beleid, waarmee het bouwplan in strijd is. Zij stelt voorts dat de rechtbank een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft aangelegd door geen rekening te houden met de strekking van het detailhandelsbeleid, dat gericht is op het behoud en versterken van bestaande winkelstructuren en niet op het voorkomen van extra verkeersstromen. Tenslotte voert Coop aan dat is miskend dat de afwijking van het ruimtelijk beleid niet van een draagkrachtige motivering is voorzien.
2.8.1. Volgens de "Beleidsregels ontheffingen en projectbesluiten Wro Zaanstad 2009" worden verzoeken om af te wijken van het bestemmingsplan getoetst aan wet- en regelgeving en aan de beleidsuitgangspunten in eerder door de gemeente vastgestelde beleidsnota's. De beleidsregel bindt derhalve in zoverre dat het college bij zijn besluitvorming rekening dient te houden met de beleidsuitgangspunten in die beleidsnota's. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft het college dit gedaan en aldus conform de beleidsregel gehandeld. Nu de aan de orde zijnde beleidsnota's uitsluitend richtinggevend van aard zijn, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college daarvan, mits gemotiveerd, kon afwijken.
Het college heeft het bouwplan getoetst aan het gemeentelijk detailhandelsbeleid, neergelegd in de "Structuurvisie Detailhandel Zaanstad" uit 2001. Volgens de Structuurvisie dient detailhandel te worden geclusterd in het huidige centrum in het noorden van Westzaan, waar Coop is gevestigd, en zal ter versterking van het centrum moeten worden gestreefd naar afbouw van verspreid in Westzaan liggende winkels. Voor het oordeel dat de rechtbank deze strekking van het beleid niet heeft onderkend, bestaat geen grond. Niet in geschil is dat het bouwplan met dit beleid in strijd is. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college in dit geval in redelijkheid daarvan heeft kunnen afwijken en de keuze voor de van het beleid afwijkende locatie van de supermarkt in de ruimtelijke onderbouwing voldoende heeft gemotiveerd. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat in het beleid geen rekening is gehouden met de voorgenomen bouwplannen voor 400 nieuwe woningen in het zuiden van Westzaan, waar ook het bouwplan is voorzien. Voorts is daarin niet verdisconteerd de omstandigheid dat vestiging van de supermarkt in aansluiting op de bestaande winkels in het centrum feitelijk niet mogelijk is wegens ruimtegebrek. Het college heeft voorts bij zijn besluitvorming mogen betrekken dat het bouwplan voorziet in een dringende behoefte en naar verwachting tevens zal leiden tot een gewenste afname van verkeersbewegingen op de smalle dijkweg J.J. Allanstraat. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt voorts dat het college het regionaal detailhandelsbeleid, dat een vergelijkbare strekking heeft als het gemeentelijke beleid, bij zijn besluitvorming heeft betrokken.
Het college heeft het bouwplan voorts getoetst aan het ruimtelijk beleid, neergelegd in de ruimtelijke structuurschets voor Zaanstad "Dansen op het veen" en de Ruimtelijke Visie Westzaan. Laatstgenoemde visie heeft als uitgangspunt dat verdichting van de lintstructuur moet worden tegengegaan. De ruimtelijke structuurschets "Dansen op het veen" beoogt eveneens behoud en versterking van de linten. Het door Coop aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het bouwplan in strijd is met de strekking van het ruimtelijk beleid. Voor zover van het beleid is afgeweken, heeft het college die afwijking van een deugdelijke motivering voorzien. Hierbij heeft het college in redelijkheid betekenis kunnen toekennen aan de in het bouwplan gekozen architectuur, die past binnen de Westzaanse typologie van schuren en bedrijfspanden achter op het erf. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor een ander oordeel.
Het betoog faalt.
2.9. Coop betoogt dat de rechtbank haar beroep ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Voorts voert zij aan dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld tot vergoeding van de door haar gemaakte kosten in verband met het inschakelen van een akoestisch deskundige.
2.9.1. Vaststaat dat het besluit van 2 maart 2011 met betrekking tot het aspect geluid een gebrek bevatte. Zoals hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen en heeft het college van die gelegenheid gebruik gemaakt door het besluit te vervangen door het besluit van 1 augustus 2011. De rechtbank heeft het daartegen gerichte beroep terecht ongegrond verklaard. Voor vernietiging van de oorspronkelijke besluiten van 28 juli 2010 en 3 maart 2011 heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden, nu niet is gebleken dat Coop daarbij belang heeft. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de rechtbank aanleiding heeft gezien het college te gelasten het door Coop betaalde griffierecht te vergoeden en het college te veroordelen tot vergoeding van de door Coop gemaakte proceskosten.
Coop betoogt evenwel terecht dat de rechtbank het college ten onrechte niet tevens heeft opgedragen de gemaakte kosten voor het inschakelen van een eigen akoestisch adviseur te vergoeden. Niet in geschil is dat Coop deze kosten heeft gespecificeerd en de rechtbank om vergoeding daarvan heeft verzocht. Het inroepen van deze deskundige moet in dit geval redelijk worden geacht, gelet op de in de zaak aan de orde zijnde geluidsproblematiek. Voorts blijkt uit de aangevallen uitspraak dat het door Coop overgelegde deskundig tegenadvies van Akoestisch buro Tideman van 31 maart 2011 heeft bijgedragen aan beantwoording van een voor dit geschil belangrijke rechtsvraag.
Het betoog slaagt in zoverre.
2.10. Het hoger beroep van Coop is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft nagelaten het college te veroordelen tot vergoeding van de gemaakte kosten voor het inschakelen van een akoestisch adviseur. Blijkens in beroep overgelegde facturen bedragen deze kosten € 1309,00. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het college alsnog op na te melden wijze tot vergoeding van die kosten veroordelen. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
2.11. Voor een veroordeling van het college in de proceskosten van het hoger beroep bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 2] ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Coop Supermarkten B.V. gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 5 september 2011 in zaak nr. 10-4661, voor zover is nagelaten het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad te veroordelen tot vergoeding van de door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Coop Supermarkten B.V. gemaakte kosten voor het inschakelen van een akoestisch adviseur;
IV. bevestigt de uitspraak voor het overige;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Coop Supermarkten B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten voor het inschakelen van een akoestisch adviseur tot een bedrag van € 1309,00 (zegge: duizend driehonderdnegen euro);
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Coop Supermarkten B.V. het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Hanrath, ambtenaar van staat.
w.g. Van Dijk w.g. Hanrath
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 april 2012
392.