Uitspraak
200805488/1.
Datum uitspraak: 15 april 2009.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het dagelijks bestuur van de deelgemeente Overschie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 juni 2008 in zaak nr. 07/3498 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het dagelijks bestuur van de deelgemeente Overschie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2007 heeft het dagelijks bestuur van de deelgemeente Overschie (hierna: het dagelijks bestuur) de aanvraag van [wederpartij] om een uitwegvergunning ten behoeve van het perceel [locatie] te [plaats] afgewezen.
Bij besluit van 28 augustus 2007 heeft het dagelijks bestuur het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 juni 2008, verzonden op 13 juni 2008, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 augustus 2007 vernietigd en bepaald dat het dagelijks bestuur een nieuw besluit neemt op het bezwaar van [wederpartij] met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het dagelijks bestuur bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juli 2008, hoger beroep ingesteld. Bij brief van 26 augustus 2008 zijn de gronden van het hoger beroep nader aangevuld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 18 november 2008 heeft het dagelijks bestuur opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist. Hierbij is, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, de door [wederpartij] verzochte uitwegvergunning aan hem verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2009, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, ambtenaar in dienst van de gemeente, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. drs. R. Lagerweij, werkzaam bij Stichting Achmea Rechtsbijstand, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2.1.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam (hierna: de APV) is het verboden zonder vergunning van het college een uitweg te maken naar de weg.
Ingevolge het derde lid kan een vergunning als bedoeld in het eerste lid worden geweigerd in het belang van:
a. de bruikbaarheid van de weg;
b. het veilig en doelmatig gebruik van de weg;
c. de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
d. de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente.
2.2. [wederpartij] heeft in het verweerschrift betoogd dat het hoger beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, omdat niet tijdig door of namens het dagelijks bestuur nadere gronden voor het hoger beroep zijn ingediend. Hij voert hiertoe aan dat de brief van 26 augustus 2008 is opgesteld door mr. S.B.H. Fijneman (hierna: Fijneman) en niet is ondertekend namens het dagelijks bestuur en dat hem niet is gebleken van enig mandaat. Een ambtenaar is niet bevoegd op persoonlijke titel nadere gronden aan te vullen, aldus [wederpartij].
2.2.1. Bij zijn betoog dat het hoger beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard, gaat [wederpartij] er, naar de Afdeling begrijpt, van uit dat het hoger beroepschrift zelf niet gemotiveerd was. In het inleidend beroepschrift, dat op 16 juli 2008 en derhalve tijdig is ingediend, heeft het dagelijks bestuur evenwel betoogd dat het zich niet kan verenigen met de uitspraak van de rechtbank omdat hierdoor zijn uitwegvergunningenbeleid wordt doorkruist. Hiermee is voldaan aan de in artikel 6:5, eerste lid, onder d, in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht gestelde eis dat het hoger beroepschrift de gronden van het hoger beroep bevat. Voor niet-ontvankelijkverklaring bestaat reeds hierom geen aanleiding. Aan de orde is daarom thans slechts de vraag of de nadere gronden in de beoordeling van het hoger beroep kunnen worden betrokken.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 7 maart 2006 in zaak nr. 200508363/1, www.raadvanstate.nl) verbiedt geen rechtsregel dat, binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, na afloop van de voor het indienen van beroepsgronden gestelde termijn alsnog aanvullende gronden worden ingediend. Bij brief van 15 juli 2008 heeft een collega van Fijneman namens het dagelijks bestuur hoger beroep ingesteld. In dit hoger beroepschrift is meegedeeld dat deze zaak na 4 augustus 2008 verder zou worden behandeld door Fijneman. De nadere gronden van het hoger beroep zijn door hem bij brief van 26 augustus 2008 ingediend. Fijneman heeft een besluit van 18 september 2008 overgelegd, waaruit blijkt dat hem volmacht wordt verleend om de gemeente Rotterdam en haar bestuursorganen in de periode van 1 november 2008 tot en met 31 oktober 2009 te vertegenwoordigen in juridische procedures en voorprocedures. Gelet op dit besluit, in samenhang met de aanwijzing in het inleidend beroepschrift van Fijneman als verdere behandelaar van het hoger beroep, mag ervan worden uitgegaan dat Fijneman de aanvullende gronden van het hoger beroep namens het dagelijks bestuur heeft ingediend. Nu voorts de aanvullende gronden uitsluitend zien op het uitwegvergunningenbeleid dat aan het bij de rechtbank bestreden besluit ten grondslag is gelegd, staat de goede procesorde er niet aan in de weg dat deze in de beoordeling van het hoger beroep worden betrokken.
2.3. Bij besluit op bezwaar van 28 augustus 2007 heeft het dagelijks bestuur zijn weigering gehandhaafd om [wederpartij] een uitwegvergunning te verlenen. Hierbij heeft het zich op het standpunt gesteld dat niet kan worden gezegd dat die weigering niet mogelijk is gezien de ten tijde van het indienen van de aanvraag gehanteerde gedragslijn, inhoudende dat een aanvraag voor een uitwegvergunning in beginsel werd verleend indien dit gepaard ging met het verlies van maximaal één openbare parkeerplaats. In dat verband heeft het er op gewezen dat de daadwerkelijke verlening ten tijde van de gedragslijn ook afhing van een toetsing aan de weigeringsgronden van artikel 2.1.12, derde lid, van de APV (hierna: de APV-criteria). Volgens het dagelijks bestuur is bij onderzoek gebleken dat de parkeerdruk in het betrokken gebied hoger is dan 85% en wordt deze door het verlenen van de gevraagde uitwegvergunning onaanvaardbaar hoog, zodat in het belang van de bruikbaarheid van de weg en het veilig en doelmatig gebruik van de weg die vergunning dient te worden geweigerd.
2.4. De rechtbank heeft overwogen dat tussen partijen niet langer in geschil is dat aanvragen om een uitwegvergunning ten tijde van het van kracht zijn van de gedragslijn door het dagelijks bestuur mede aan de APV-criteria werden getoetst en dat er geen beletsel is om ook de aanvraag van [wederpartij] aan beide te toetsen. De rechtbank was echter van oordeel dat het dagelijks bestuur niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom het juist in het geval van [wederpartij] de toets aan de APV-criteria heeft laten prevaleren boven de toets aan de gedragslijn. De rechtbank acht hierbij van belang dat niet wordt betwist dat als gevolg van het realiseren van de uitweg één openbare parkeerplaats komt te vervallen, zodat [wederpartij] op grond van de gedragslijn zonder meer aanspraak zou hebben kunnen maken op de uitwegvergunning.
2.5. Het dagelijks bestuur betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat bij de beoordeling van de aanvraag van [wederpartij] om een uitwegvergunning de toets aan de APV-criteria niet heeft geprevaleerd boven de toets aan de gedragslijn, doch de toets aan de gedragslijn deel heeft uitgemaakt van de toets aan de APV-criteria, dit overeenkomstig de beoordeling van de eerdere vergunningaanvragen. Een onderzoek naar de parkeerdruk, dat voorafgaand aan de beslissing op de vergunningaanvraag van [wederpartij] is uitgevoerd, heeft uitgewezen dat deze in het betrokken gebied hoger is dan 85%. Volgens het dagelijks bestuur wordt door toekenning van de uitwegvergunning de parkeerdruk ter plaatse daarom onaanvaardbaar hoog en worden de bruikbaarheid van de weg en het veilig en doelmatig gebruik van de weg, belangen die met de APV-criteria worden beschermd, daardoor aangetast. Dit standpunt is niet een omslagpunt bij de beoordeling van de vergunningaanvragen. Iedere aanvraag wordt op eigen merites beoordeeld. Nu is vastgesteld dat de parkeerdruk zodanig hoog is dat het verlenen van de gevraagde vergunning een aantasting van de met de APV-criteria beschermde belangen tot gevolg heeft, diende de aanvraag van [wederpartij] te worden afgewezen, aldus het dagelijks bestuur.
2.5.1. Dit betoog slaagt. De door het dagelijks bestuur gevolgde gedragslijn moet worden geacht te strekken tot uitleg van de APV-criteria. Het dagelijks bestuur mag een dergelijke interpretatieve gedragslijn hanteren, maar moet er daarbij rekening mee houden dat zich omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan slechts tot een juiste toepassing van artikel 2.1.12, derde lid, van de APV kan worden gekomen indien van die gedragslijn wordt afgeweken. De Afdeling stelt vast dat de gedragslijn als enige maatstaf kent het verval van maximaal één openbare parkeerplaats. Deze gedragslijn kan bovendien in redelijkheid niet zijn bedoeld als uitputtende uitwerking van de APV-criteria, nu deze niet ziet op belangen als het veilig gebruik van de weg en de bescherming van groenvoorzieningen, die door de APV-criteria worden beschermd. Terecht is het dagelijks bestuur er daarom van uitgegaan dat niet kan worden volstaan met toetsing aan de gedragslijn doch dat die toetsing deel moet uitmaken van de beoordeling aan de hand van de APV-criteria. Een door het dagelijks bestuur overgelegd besluit van 15 januari 2003 tot weigering van de afgifte van een uitwegvergunning ten behoeve van een ander perceel in de deelgemeente, om redenen van verkeersveiligheid, bevestigt dat deze beoordelingswijze ook bij eerdere aanvragen is gevolgd en dat het dagelijks bestuur in voorkomende gevallen van de gedragslijn afwijkt met het oog op de bescherming van de in de APV genoemde belangen.
Het dagelijks bestuur heeft onbestreden gesteld dat uit onderzoek is gebleken van voornoemde hoge parkeerdruk in het betrokken gebied.
De Afdeling is van oordeel dat het dagelijks bestuur deugdelijk heeft gemotiveerd dat het, gezien de vaststelling van die hoge parkeerdruk ter plaatse en de wens deze met het oog op de verschillende in de APV-criteria vermelde belangen niet verder te laten toenemen, slechts tot een juiste toepassing van artikel 2.1.12, derde lid, van de APV kon komen indien van de gedragslijn werd afgeweken en de uitwegvergunning werd geweigerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit op bezwaar alsnog ongegrond verklaren.
2.7. Bij besluit van 20 november 2008 heeft het dagelijks bestuur opnieuw beslist op het gemaakte bezwaar. Hierbij is de uitwegvergunning aan [wederpartij] verleend. Ingevolge artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, wordt dit besluit mede in de beoordeling betrokken.
2.8. Het besluit van 20 november 2008 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank. Door de vernietiging van die uitspraak is de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen. Reeds daarom komt dit besluit voor vernietiging in aanmerking.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 juni 2008 in zaak nr. 07/3498;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van 20 november 2008, kenmerk UDB08/01011, gegrond;
V. vernietigt dat besluit.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2009.
176-598.