Uitspraak
201100688/1/A1.
Datum uitspraak: 29 februari 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Almere,
appellant,
tegen de uitspraken van de rechtbank Zwolle van 25 juni 2010 en 6 december 2010 in zaken nrs. 09/1576, 09/1668 en 09/1669 in het geding tussen:
[appellanten a], wonend te Almere (hierna tezamen en in
enkelvoud: [appellant a]) en [appellant b], wonend te Almere
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 februari 2008 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Alliantie Ontwikkeling B.V. vrijstelling verleend voor de bouw van 24 woningen en 49 appartementen op het perceel 1B2/1B3 De Werven (Tuinderswerf) te Almere.
Bij besluit van 3 maart 2008 heeft het college bouwvergunning eerste fase verleend voor de bouw van 24 woningen en 49 appartementen op het perceel.
Bij besluit van 13 augustus 2009 heeft het college in het kader van de heroverweging vrijstelling verleend voor de bouw van 24 woningen en 49 appartementen op het perceel, alsmede de aanleg van bijbehorende ontsluitingswegen, parkeerplaatsen en anderen voorzieningen.
Bij besluit van 14 augustus 2009 heeft het college de door [appellant a] en [appellant b] tegen de besluiten van 26 februari 2008 en 3 maart 2008 gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, de besluiten van 26 februari 2008 en 3 maart 2008 gedeeltelijk herroepen en onder aanvulling van de bij besluit van 13 augustus 2009 gegeven motivering de bij die besluiten verleende vrijstelling en bouwvergunning eerste fase gehandhaafd.
Bij tussenuitspraak van 25 juni 2010, verzonden op dezelfde dag (hierna: de tussenuitspraak), heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van die uitspraak een aan het besluit van 14 augustus 2009 klevend gebrek te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij brief van 30 juli 2010 heeft het college de rechtbank te kennen gegeven met de aanvullende ruimtelijke onderbouwing van juli 2010 het in het besluit van 14 augustus 2010 geconstateerde gebrek hersteld te hebben.
Bij einduitspraak van 6 december 2010, verzonden op dezelfde dag (hierna: de einduitspraak), heeft de rechtbank de door [appellant a] en [appellant b] tegen het besluit van 14 augustus 2009 ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op de gemaakte bezwaren dient te nemen met in achtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen voormelde uitspraken heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 januari 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 11 februari 2011.
[appellant a] en [appellant b] hebben een verweerschrift en De Alliantie heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Bij besluit van 6 september 2011 heeft het college de bezwaren van [appellant a] en [appellant b] ongegrond verklaard.
Bij brief van 27 oktober 2011, bij de Raad van State ingekomen op 1 november 2011, heeft [appellant b] beroep ingesteld tegen het besluit van 6 september 2011. Bij brief van 14 november 2011, bij de Raad van State ingekomen op 15 november 2011, heeft [appellant a] beroep ingesteld tegen dat besluit.
Het college heeft een verweerschrift en De Alliantie heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 januari 2012, waar het college, vertegenwoordigd door C.L. Aben, werkzaam bij de gemeente, [twee van appellanten a], bijgestaan door mr. M.A. Jansen, advocaat te Leeuwarden, en [appellant b], in persoon, zijn verschenen. Tevens is verschenen De Alliantie, vertegenwoordigd door mr. S. de Ridder en L. Ruiter.
2. Overwegingen
2.1. Het bouwplan voorziet in de bouw van zes zogenoemde bosvilla's, waarin 24 eengezinswoningen worden gerealiseerd, en van een appartementengebouw met 49 appartementen op het perceel, gelegen in de zogenoemde Tuinderswerf, onderdeel van de Oostelijke Groene Wig, in Almere Haven.
Ten aanzien van de tussenuitspraak
2.2. Het college betoogt dat de rechtbank in de tussenuitspraak ten onrechte heeft overwogen dat, nu het bouwplan niet kan worden gekwalificeerd als bijzondere bebouwing als bedoeld in de nota 'Almere Parkstad' (hierna: de Parkennota), het bouwplan met de uitgangspunten van deze nota in strijd is. Het college voert daartoe aan dat bij de vraag, of bebouwing als bijzonder kan worden aangemerkt mede dient te worden gekeken naar het doel en de situering van de bebouwing. Volgens het college zijn de woningen bedoeld voor een specifieke en omvangrijke categorie woningzoekenden, namelijk starters, voor wie de Almeerse woningmarkt momenteel zeer moeilijk toegankelijk is. Bij dit project worden huizen gebouwd in een prijsklasse die in de huidige Almeerse woningmarkt niet voorkomt. Dit doel maakt de bebouwing bijzonder, aldus het college. Volgens het college maakt ook de situering de bebouwing bijzonder. Het bouwplan zal worden gesitueerd in een groene parkachtige setting, waardoor het groene karakter van de omgeving wordt versterkt en de kwaliteit van het groen en de toegankelijkheid ervan worden verbeterd, aldus het college.
2.2.1. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het college zich ten onrechte primair op het standpunt heeft gesteld, dat het bouwplan past in de Parkennota. Naar het oordeel van de rechtbank kan het bouwplan niet worden aangemerkt als bijzondere bebouwing en voldoet het niet aan de in de Parkennota opgenomen eis van een lage bebouwingsdichtheid.
2.2.2. De Parkennota is in mei 2003 door het college vastgesteld. In paragraaf 2.2 van die nota is vermeld dat gezien het grote belang dat de parken hebben voor het groene aanzien van Almere, er in beginsel niet wordt gebouwd in de parken. Er gelden enkele uitzonderingen, in de meeste gevallen betreft het hier stadsparken waar een intensivering van het programma juist wenselijk is. In alle uitzonderingsgevallen moet de bebouwing bijdragen aan een beter functioneren van de parken alsmede aan een verhoging van de ruimtelijke kwaliteit van het park en de omgeving. Een van de uitzonderingsgevallen betreft de zogenoemde functieverschuiving. Volgens de nota is een verschuiving waar te nemen in de belangstelling voor volkstuinen en stadsweiden. Recent is daarom een onderzoek gestart naar de wensen en verwachtingen van gebruikers van deze terreinen. Door wijzigingen in de samenstelling van de bevolking kan op vrijkomende velden bijzondere woningbouw, eventueel in combinatie met bedrijvigheid, in een lage dichtheid worden gerealiseerd. Dit is het geval bij enkele volkstuinen in de Oostelijke Groene Wig, aldus de Parkennota.
2.2.3. De term bijzondere woningbouw wordt in de Parkennota niet omschreven. In de nota is wel vermeld dat, zo in uitzonderingsgevallen wordt gebouwd in parken, de bebouwing moet bijdragen aan een beter functioneren van de parken alsmede aan een verhoging van de ruimtelijke kwaliteit van het park en de omgeving. De Afdeling is van oordeel dat de term bijzondere woningbouw in dat licht moet worden verstaan. Het college kan niet worden gevolgd in zijn standpunt, dat in dit geval sprake is van bijzondere woningbouw reeds omdat de woningbouw wordt gerealiseerd voor een specifieke doelgroep, te weten starters op de woningmarkt. Ook de situering maakt de woningbouw niet bijzonder. Het bouwplan beslaat een groot deel van een voormalig volkstuinenterrein en bestaat onder meer uit een gebouw met 49 appartementen. Niet kan worden staande gehouden dat met het bouwplan wordt bijgedragen aan een beter functioneren van het park en aan een verhoging van de ruimtelijke kwaliteit van het park en de omgeving.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat van bijzondere woningbouw in de zin van de Parkennota in dit geval geen sprake is. Nu de rechtbank voorts heeft overwogen dat het bouwplan, in elk geval wat betreft het appartementengebouw, niet voldoet aan de in de Parkennota opgenomen eis van een lage dichtheid, hetgeen het college ter zitting van de rechtbank heeft erkend en tegen welk oordeel het niet in hoger beroep is gekomen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het primaire standpunt van het college, dat het bouwplan past binnen het kader van de Parkennota, geen stand kan houden.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat het, ter zitting ingenomen, subsidiaire standpunt van het college, dat aanleiding bestaat van de Parkennota af te wijken, evenmin stand kan houden, nu dit niet is beargumenteerd en evenmin is gemotiveerd, waarom die belangenafweging in dit geval in het voordeel van het bouwplan dient uit te vallen. Hiertegen heeft het college geen hoger beroep ingesteld.
Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond het oordeel van de rechtbank, dat het besluit van 14 augustus 2009 een gebrek kent en de beslissing het college in de gelegenheid te stellen om dat gebrek te herstellen, voor onjuist te houden.
Het betoog faalt.
Ten aanzien van de einduitspraak
2.3. Het college betoogt dat de rechtbank in het kader van de vraag, of het in zijn brief van 30 juli 2010 voldoende heeft gemotiveerd of aanleiding bestaat van de Parkennota af te wijken ten onrechte gewicht heeft toegekend aan de nota 'Almere levend in groen'. Het college voert in dit verband aan dat deze nota, nu deze ziet op toekomstige initiatieven, niet op het bouwplan van toepassing is. Volgens het college heeft het voldoende gemotiveerd dat, gelet op het belang van de volkshuisvesting, aanleiding bestaat van de Parkennota af te wijken.
2.3.1. Bij brief van 30 juli 2010 heeft het college de rechtbank een aanvullende ruimtelijke onderbouwing doen toekomen, waarin het heeft gemotiveerd dat, gelet op het belang van volkshuisvesting, aanleiding bestaat van de Parkennota af te wijken.
In de einduitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het bouwplan weliswaar niet past in de Parkennota, maar dat de nota 'Almere levend in groen' wel mogelijkheden biedt om tot het bouwen in parken over te gaan. In die nota is bepaald onder welke condities bouwen in parken is toegestaan, welke toets door de raad van Almere wordt uitgevoerd. Hoewel, aldus de rechtbank, de raad zich in het verleden bij herhaling heeft uitgelaten over het belang en noodzaak van starterswoningen, ook in de Tuinderswerf, heeft de raad nooit aan deze criteria getoetst. Voor 2009 niet, omdat de nota toen nog niet was vastgesteld, en erna evenmin, omdat het college dat niet nodig achtte, gelet op de eerder genomen besluiten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in de aanvullende ruimtelijke onderbouwing nog steeds niet afdoende gemotiveerd, waarom ten behoeve van het bouwplan kan en mag worden afgeweken van de uitgangspunten van de Parkennota.
2.3.2. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de nota 'Almere levend in groen' mogelijkheden biedt om tot het bouwen in parken over te gaan, laat onverlet dat de rechtbank, mede gelet op de door haar in de tussenuitspraak gegeven opdracht aan het college, bij haar onderzoek of aanleiding bestond de rechtsgevolgen van het te vernietigen onderdeel van het besluit van 14 augustus 2009 in stand te laten, had dienen na te gaan, of het college met de aanvullende ruimtelijke onderbouwing voldoende heeft gemotiveerd dat aanleiding bestaat af te wijken van de Parkennota.
2.3.3. Het college heeft zich in de aanvullende ruimtelijke onderbouwing op het standpunt gesteld dat in dit geval aan het belang van de volkshuisvesting een grotere prioriteit wordt toegekend dan aan de uitgangspunten van de Parkennota. Het college heeft erop gewezen dat in Almere een structureel en groot tekort bestaat aan starters- of jongerenwoningen, dat dit tekort groter wordt, en dit onwenselijk is voor zowel de jongeren, als ook voor de gemeente, die deze groep in Almere wil huisvesten om een meer complete stad te worden. Het college heeft in aanmerking genomen dat het tekort dusdanig groot is, dat de vergroting van het aanbod niet alleen op uitbreidingslocaties kan worden gerealiseerd, maar ook in Almere Haven, waarbij ook het belang van de vergrijzing van Almere Haven is betrokken. In dit verband heeft het college opgemerkt dat weliswaar ook woningen in het middensegment en woningen die geschikt en aantrekkelijk zijn voor de verouderende bevolking dienen te worden gebouwd, maar dat juist vanwege de vergrijzing ook woningen voor jongeren moeten worden gerealiseerd. In de eerste plaats, aldus het college, voor de jongeren uit Almere Haven zelf die in dat stadsdeel willen blijven wonen en in de tweede plaats voor een goede mix van mensen van diverse leeftijden in een vergrijzend stadsdeel ten behoeve van bijvoorbeeld het draagvlak van voorzieningen. Het college heeft in dit verband de volkstuinfunctie van de Tuinderswerf, een functie waar al enige jaren geen vraag meer naar is, verschoven naar een functie waar wel veel behoefte aan is, namelijk startershuisvesting. Bij de ontwikkeling van het bouwplan is rekening gehouden met de voorwaarden die in de Parkennota zijn gesteld. Het college heeft erop gewezen dat de Tuinderswerf een verwilderd terrein is en dat met het bouwplan de ruimtelijke kwaliteit van zowel het terrein als de omgeving naar een meer parkachtige setting zal worden verhoogd.
Gelet op deze nadere motivering heeft het college naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd dat in dit geval, gelet op het belang van de volkshuisvesting, aanleiding bestaat af te wijken van de uitgangspunten van de Parkennota. De omstandigheid dat, volgens [appellant a], al veel goedkope woningen in Almere Haven zijn en dat juist sprake is van een tekort aan woningen in het middensegment, leidt niet tot een ander oordeel. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het college in de aanvullende ruimtelijke onderbouwing heeft gemotiveerd dat er te weinig goedkoop woningaanbod is, de vraag naar dergelijke woningen groot is en groter wordt en daarnaast heeft aangegeven dat ook woningen in het middensegment en woningen die geschikt en aantrekkelijk zijn voor de verouderende bevolking dienen te worden gerealiseerd. Dat, zoals [appellant b] betoogt, de gemeente lang had kunnen zien aankomen dat goedkope woningen nodig zijn, leidt evenmin tot het oordeel dat het college niet heeft kunnen afwijken van de Parkennota, nu dit niet maakt dat het bouwen van dergelijke woningen thans niet meer mogelijk zou zijn.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen, dat het college nog steeds niet afdoende heeft gemotiveerd waarom ten behoeve van het bouwplan kan en mag worden afgeweken van de uitgangspunten van de Parkennota.
Het betoog slaagt.
2.4. Het hoger beroep van het college, voor zover gericht tegen de tussenuitspraak, is ongegrond. Die uitspraak dient te worden bevestigd.
Het hoger beroep van het college, voor zover gericht tegen de einduitspraak, is gegrond. Deze uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 14 augustus 2009 beoordelen in het licht van de daartegen voorgedragen beroepsgronden, voor zover deze nog bespreking behoeven.
2.5. [appellant a] heeft ter zitting zijn betoog, dat uit het besluit van 14 augustus 2009 niet blijkt in hoeverre de bouwvergunning is herroepen, laten vallen. Dit betoog behoeft dan ook geen bespreking meer.
2.6. [appellant a] heeft in zijn brief van 1 september 2010 betoogd, dat het college de belangen van omwonenden onvoldoende in de belangenafweging heeft betrokken. Hij heeft daartoe aangevoerd dat het bouwplan inbreuk maakt op het woongenot en de privacy en een waardedaling van de huizen in de omgeving ten gevolg zal hebben.
2.6.1. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat gezien de ligging geen sprake is van schending van privacy en aantasting van het woongenot. Volgens het college is de meest noordelijke bosvilla op minimaal 45 meter van de woningen aan de Rozenwerf gelegen en liggen de balkons van de appartementen op minimaal 40 meter van die woningen. Tevens bevindt zich een groenzone met bomen tussen de woningen aan de Rozenwerf en de te bouwen woningen aan de Tuinderswerf.
Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat geen deugdelijke grond bestaat voor de veronderstelling, dat een waardedaling van de woningen in de omgeving zal optreden.
Met de enkele stelling in beroep dat het bouwplan een inbreuk vormt op woongenot en privacy heeft [appellant a] onvoldoende aannemelijk gemaakt, dat het college zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Dit geldt ook voor de stelling van [appellant a] dat het bouwplan tot gevolg heeft dat de woningen in waarde zullen dalen, nu deze stelling niet met gegevens of bescheiden is gestaafd.
2.7. [appellant a] heeft in zijn brief van 1 september 2010 voorts betoogd dat het college heeft miskend dat het bouwplan zal leiden tot een verkeersonveilige situatie. Hij heeft in dit verband aangevoerd dat de Rozenwerf vrij smalle straten en geen trottoirs heeft en haakse bochten en T-kruisingen kent.
2.7.1. In de ruimtelijke onderbouwing van februari 2009 is vermeld dat het stratenprofiel van de Rozenwerf nauw is, een erfachtig karakter heeft en een 30 kilometerzone kent. De maximale verkeerscapaciteit, dat wil zeggen de hoeveelheid verkeer die de straat in zijn huidige vorm kan verwerken, is 3000 voertuigen per etmaal. De Tuinderswerf zal na realisering van het bouwplan voor het autoverkeer worden ontsloten via de Rozenwerf en de rotonde Rozenwerf, alsmede via een nieuw aan te leggen aansluiting op de Oosterdreef. De realisatie van de woningbouw op de Tuinderswerf resulteert volgens de ruimtelijke onderbouwing in een toename van het aantal verkeersbewegingen van ongeveer 3,5 tot 4 autoverplaatsingen per woning per etmaal. Dit betekent een toename van de verkeersintensiteit in de Rozenwerf met ongeveer 300 verkeersbewegingen per etmaal. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat ervan wordt uitgegaan dat in 2009 de verkeersintensiteit ongeveer 1000 voertuigen per etmaal zal zijn. Bij een verhouding tussen de verkeersintensiteit en verkeerscapaciteit van 0,85 zal sprake zijn van een kritieke verkeerssituatie, waarbij het verkeer regelmatig zal vastlopen. De verwachte intensiteiten na oplevering van de Tuinderswerf bereiken deze kritieke waarde niet. Dit betekent dat zelfs als de Tuinderswerf alleen zal worden ontsloten via de Rozenwerf dit niet tot verkeerscapaciteitsproblemen zal leiden.
[appellant a] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college deze ruimtelijke onderbouwing ten onrechte aan het besluit ten grondslag heeft gelegd. De enkele verwijzing naar het stratenprofiel is daartoe niet voldoende, nu uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat hiermee rekening is gehouden.
2.8. [appellant a] en [appellant b] hebben betoogd dat het college ten onrechte heeft gesteld, dat de bewoners van de Rozenwerf een tuinuitbreiding is aangeboden in verband met de realisering van het bouwplan. Volgens hen is dit aanbod in het kader van het gemeentelijke tuinvergrotingsprogramma gedaan.
In dit betoog kan, wat daar van zij, geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het college de vrijstelling en bouwvergunning niet heeft mogen verlenen.
2.9. Voor zover [appellant a] in zijn brief van 10 november 2010 heeft betoogd dat de inspraak over dit project niet is uitgevoerd op de wijze zoals is neergelegd in de Leidraad Samenspraak vindt Weerklank en de Parkennota, wordt overwogen dat hij op de voet van artikel 19a, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in de gelegenheid is gesteld om tegen het bouwplan een zienswijze in te dienen. Niet is gebleken dat [appellant a] in zijn belang is geschaad.
2.10. De beroepen tegen het besluit van 14 augustus 2009 zijn, gelet op hetgeen is overwogen onder 2.2.3, gegrond. Nu het college bij zijn brief van 30 juli 2010 voldoende heeft gemotiveerd dat aanleiding bestaat van de Parkennota af te wijken, ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 14 augustus 2009 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in stand te laten.
2.11. Bij besluit van 6 september 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de einduitspraak, opnieuw beslist op de door [appellant b] en [appellant a] gemaakte bezwaren. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, eerste lid, gelezen in verbinding met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding. Nu het besluit van 6 september 2011 is genomen ter uitvoering van de vernietigde uitspraak en de rechtsgevolgen van het besluit van 14 augustus 2009 in stand worden gelaten, is de grondslag aan het besluit van 6 september 2011 komen te ontvallen. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking
2.12. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de uitspraak van 25 juni 2010;
II. verklaart het hoger beroep, voor zover gericht tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle van 6 december 2010 in zaken nrs. 09/1576, 09/1668 en 09/1669 gegrond;
III. vernietigt die uitspraak;
IV. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
V. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Almere van 13 augustus 2009 en van 14 augustus 2009, kenmerk 80650;
VI. bepaalt dat de rechtsgevolgen geheel in stand blijven;
VII. verklaart de beroepen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Almere van 6 september 2011, kenmerk 80650, gegrond;
VIII. vernietigt dat besluit;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Almere tot vergoeding van bij [appellanten a], in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.679,00 (zegge: zestienhonderdnegenenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Almere aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 300,00 (zegge: driehonderd euro) voor [appellanten a], voor de behandeling van het beroep, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen, en € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant b] voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Pieters
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 februari 2012
473.