Uitspraak
201107071/1/H1.
Datum uitspraak: 7 december 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de gemeente Den Haag, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag en de raad van de gemeente Den Haag (hierna tezamen in enkelvoud: Den Haag),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 mei 2011 in zaak nr. 11/1306 in het geding tussen:
Den Haag
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (voorheen: minister van Verkeer en Waterstaat).
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2011 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat de bij besluit van 18 december 2009 aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Evelop Ontwikkeling B.V. verleende vergunning voor het oprichten en in stand houden van het offshore windturbinepark "Scheveningen Buiten", welke op 26 januari 2010 op naam van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Scheveningen Buiten B.V. is gesteld, gewijzigd.
Bij mondelinge uitspraak van 13 mei 2011, waarvan het proces-verbaal is verzonden op 18 mei 2011, heeft de rechtbank het door Den Haag daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Den Haag bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 juni 2011, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben Eneco Wind B.V., Evelop Ontwikkeling B.V. en Scheveningen Buiten B.V. (hierna tezamen in enkelvoud: Eneco Wind) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2011, waar Den Haag, vertegenwoordigd door mr. O.J.D.M.L. Jansen, advocaat te Den Haag, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.M. Nijboer, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord Eneco Wind, vertegenwoordigd door
mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam.
2. Overwegingen
2.1. Op deze zaak is de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw) van toepassing.
Ingevolge artikel 1.4 van de Chw kan in afwijking van artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) een niet tot de centrale overheid behorende rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld of een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan geen beroep instellen tegen een besluit, indien dat besluit niet is gericht tot die rechtspersoon of tot een orgaan van die rechtspersoon, onderscheidenlijk tot dat bestuursorgaan of tot de rechtspersoon waartoe dat bestuursorgaan behoort.
2.2. Vast staat dat de gemeente een niet tot de centrale overheid behorende rechtspersoon is die krachtens publiekrecht is ingesteld. Tevens staat vast dat de raad en het college niet tot de centrale overheid behorende bestuursorganen zijn. Voorts staat vast dat het besluit van 26 januari 2011 niet een tot de gemeente, de raad en/of het college gericht besluit is. De rechtbank heeft het beroep van Den Haag, gelet op artikel 1.4 van de Chw, niet-ontvankelijk verklaard.
2.3. Den Haag betoogt tevergeefs dat artikel 1.4 van de Chw, gelet op haar belangen die rechtstreeks bij het besluit van 26 januari 2011 zijn betrokken, de omstandigheid dat in het onderhavige geval niet is voldaan aan de ratio achter deze wetsbepaling, te weten dat overheden onderling behoren te overleggen, alsmede de omstandigheid dat de reden om de oprichting van windturbineparken onder het regime van de Chw te plaatsen niet langer actueel zou zijn, niet aan haar kan worden tegengeworpen. De rechtbank heeft, mede gelet op de duidelijke en niet voor meerdere uitleg vatbare tekst van deze wetsbepaling, terecht overwogen dat hetgeen Den Haag ter zake heeft aangevoerd, niet aan de beperking van artikel 1.4 van de Chw afdoet, nu dit geen voorwaarden betreft voor de toepasselijkheid van deze bepaling.
2.4. Voorts betoogt Den Haag dat haar in strijd met artikel 13 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), in relatie tot artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij dat Verdrag, ten onrechte de toegang tot de rechter wordt onthouden.
2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 29 april 2008 in zaak nr.
200707109/1is het EVRM niet van toepassing op een geschil tussen overheden. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de in het EVRM opgenomen rechten niet zijn geschreven voor de overheid en daarmee ook niet voor de decentrale overheid. Voor de afbakening van de kring van (potentieel) rechthebbenden ter zake van EVRM-rechten dient artikel 34 van Pro het EVRM als uitgangspunt te worden genomen. Uit vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) (onder meer de beslissing van 9 november 2010 inzake Demirbaş en anderen tegen Turkije, zaak nr. 1093/08 en verder; www.echr.coe.int) volgt dat decentrale overheden geen partij zijn als bedoeld in die bepaling. Alleen partijen als bedoeld in artikel 34 van Pro het EVRM, die bij het EHRM kunnen klagen over verdragsschending, kunnen EVRM-rechten hebben. Een andere opvatting zou met zich brengen, dat bepaalde publiekrechtelijke rechtspersonen of hun organen weliswaar een beroep kunnen doen op EVRM-rechten, maar dit niet in een procedure bij het EHRM kunnen afdwingen. Een dergelijk uiteenlopen van formele proceduremogelijkheden en materiële rechten acht de Afdeling onverenigbaar met het stelsel van het EVRM.
200707109/1is het EVRM niet van toepassing op een geschil tussen overheden. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de in het EVRM opgenomen rechten niet zijn geschreven voor de overheid en daarmee ook niet voor de decentrale overheid. Voor de afbakening van de kring van (potentieel) rechthebbenden ter zake van EVRM-rechten dient artikel 34 van Pro het EVRM als uitgangspunt te worden genomen. Uit vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) (onder meer de beslissing van 9 november 2010 inzake Demirbaş en anderen tegen Turkije, zaak nr. 1093/08 en verder; www.echr.coe.int) volgt dat decentrale overheden geen partij zijn als bedoeld in die bepaling. Alleen partijen als bedoeld in artikel 34 van Pro het EVRM, die bij het EHRM kunnen klagen over verdragsschending, kunnen EVRM-rechten hebben. Een andere opvatting zou met zich brengen, dat bepaalde publiekrechtelijke rechtspersonen of hun organen weliswaar een beroep kunnen doen op EVRM-rechten, maar dit niet in een procedure bij het EHRM kunnen afdwingen. Een dergelijk uiteenlopen van formele proceduremogelijkheden en materiële rechten acht de Afdeling onverenigbaar met het stelsel van het EVRM.
Het betoog faalt.
2.5. Ook het beroep van Den Haag op de artikelen 2, 4 en 11 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie (hierna: Handvest inzake lokale autonomie) (Trb. 1987, 63) kan niet slagen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 juli 2011 in zaak nr.
201011757/14/R1, kan aan artikel 11 van Pro het Handvest inzake lokale autonomie ter zake geen aanspraak worden ontleend, reeds omdat in artikel 2 van Pro de goedkeuringswet van 10 oktober 1990 (Stb. 1990, 546) is bepaald dat het Koninkrijk zich niet gebonden zal achten aan het bepaalde in artikel 11 van Pro dat Handvest. De Afdeling heeft voorts in de uitspraak van 29 juli 2011 met betrekking tot artikel 2 van Pro het Handvest inzake lokale autonomie overwogen dat in dit artikel niet zodanig gepreciseerde normen zijn gegeven dat deze naar hun inhoud voor rechtstreekse toepassing vatbaar zijn en een ieder kunnen verbinden als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. Ook artikel 4 van Pro het Handvest inzake lokale autonomie biedt geen zodanig gepreciseerde normen dat deze naar hun inhoud van rechtstreekse toepassing vatbaar zijn en een ieder kunnen verbinden.
201011757/14/R1, kan aan artikel 11 van Pro het Handvest inzake lokale autonomie ter zake geen aanspraak worden ontleend, reeds omdat in artikel 2 van Pro de goedkeuringswet van 10 oktober 1990 (Stb. 1990, 546) is bepaald dat het Koninkrijk zich niet gebonden zal achten aan het bepaalde in artikel 11 van Pro dat Handvest. De Afdeling heeft voorts in de uitspraak van 29 juli 2011 met betrekking tot artikel 2 van Pro het Handvest inzake lokale autonomie overwogen dat in dit artikel niet zodanig gepreciseerde normen zijn gegeven dat deze naar hun inhoud voor rechtstreekse toepassing vatbaar zijn en een ieder kunnen verbinden als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. Ook artikel 4 van Pro het Handvest inzake lokale autonomie biedt geen zodanig gepreciseerde normen dat deze naar hun inhoud van rechtstreekse toepassing vatbaar zijn en een ieder kunnen verbinden.
2.6. Den Haag betoogt voorts dat toepassing van artikel 1.4 van de Chw in strijd is met artikel 9, derde lid, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (hierna: het Verdrag van Aarhus) en wijst in dit kader op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 8 maart 2011 in zaak nr. C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK (www.eur-lex.europa.eu).
2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de onder 2.5 vermelde uitspraak van 29 juli 2011, volgt uit het unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming niet dat toezicht op de naleving van de verplichtingen voortvloeiend uit het Europese recht, dient te geschieden door de bestuursrechter. Nu de burgerlijke rechter ingevolge artikel 8:71 van Pro de Awb is gebonden aan de beslissing van de rechtbank dat Den Haag op grond van artikel 1.4 van de Chw geen beroep kan instellen op grond van artikel 8.1, eerste lid, van de Awb, en dat, om een rechterlijk oordeel over de rechtmatigheid van het besluit van 26 januari 2011 te verkrijgen, uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld, is effectieve rechtsbescherming gewaarborgd. Dat de gang naar de burgerlijke rechter niet de meest gunstige is voor Den Haag maakt, wat daar verder van zij, niet dat de procedure bij de burgerlijke rechter geen effectieve rechtsbescherming biedt.
Het betoog faalt.
2.7. Den Haag betoogt tevens dat toepassing van artikel 1.4 van de Chw in strijd is met artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie van 7 december 2000, als aangepast op 12 december 2007 te Straatsburg (hierna: het EU Handvest) in samenhang bezien met artikel 52 van Pro het EU Handvest.
2.7.1. Artikel 47 van Pro het EU Handvest bepaalt, voor zover hier van belang, dat eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte.
Artikel 52, eerste lid, van het EU Handvest bepaalt dat beperkingen op de uitoefening van de in dit handvest erkende rechten en vrijheden bij wet moeten worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden moeten eerbiedigen.
2.7.2. Ook dit betoog faalt. Zoals hiervoor is overwogen is door de voor Den Haag openstaande rechtsgang bij de burgerlijke rechter, een effectieve rechtsbescherming gewaarborgd. Reeds daaruit volgt dat geen grond bestaat voor het oordeel dat artikel 1.4 van de Chw vanwege strijd met artikel 47 in Pro samenhang bezien met artikel 52 van Pro het EU Handvest buiten toepassing zou moeten blijven. De vraag of deze bepalingen door Den Haag kunnen worden ingeroepen behoeft derhalve geen beantwoording voor beslechting van het onderhavige geschil. De Afdeling ziet om die reden geen aanleiding om, zoals verzocht door Den Haag, ter zake prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Kos
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2011
580.