ECLI:NL:RBDHA:2013:8570

Uitspraak

Rechtbank Den Haag

Team Bestuursrecht 1

zaaknummer: AWB 12/9517

uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2013 in de zaak tussen

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag

de raad van de gemeente Den Haag

de gemeente Den Haag, eisers

(gemachtigde: mr. dr. O.J.D.M.L. Jansen),

de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder

(gemachtigde: mr. P.E. van der Poest Clement).

Procesverloop

Bij besluit van 30 september 2011 heeft verweerder de uitkeringen ingevolge artikel 69, eerste lid, van de Wet werk en bijstand (hierna: Wwb) (gebundelde uitkering), artikel 2, eerste lid, van de Wet participatiebudget (participatiebudget) en artikel 50, eerste lid, van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) (uitkering voor het gebudgetteerde deel van uitkeringslasten Bbz 2004, voor zover niet opgenomen in de uitkering ingevolge artikel 69, eerste lid, van de Wwb) voor het jaar 2011 definitief vastgesteld.

Bij afzonderlijk besluit van dezelfde datum heeft verweerder aan eiser 1 de hiervoor genoemde uitkeringen ook voor het jaar 2012 verleend.

De tegen deze besluiten gemaakte bezwaren heeft verweerder bij besluit van 29 augustus 2012 ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.

Het beroep is op 30 mei 2013 ter zitting behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en drs. R. Bakker. Verweerder is niet verschenen.

Overwegingen

1.1 Eiser 1 heeft – voor zover hier van belang – van verweerder voor de jaren 2011 en 2012 ingevolge artikel 69, eerste lid, van de Wwb gebundelde uitkeringen in verband met de kosten voor verlening van algemene bijstand, het gebudgetteerde deel van het Bbz 2004 en het participatiebudget ontvangen.

1.2 Blijkens de brief van 27 oktober 2011 (TK 2011-2012, 30 545, 109) van verweerder aan de voorzitter van de Tweede Kamer is het macrobudget voor 2011 definitief vastgesteld op een bedrag van in totaal € 4.082.600.000,--. Uit de gedingstukken en de behandeling ter zitting blijkt dat dit bedrag is berekend aan de hand van het bestuursakkoord "Samen aan de slag" (bestuursakkoord), dat in juni 2007 tussen het Rijk en de gemeenten is gesloten. In dezelfde brief heeft verweerder aan eiser 1 meegedeeld dat het voorlopige macrobudget voor 2012 is vastgesteld op € 4.497.200.000,--. Daarbij is de systematiek toegepast van vóór het bestuursakkoord.

1.3 Aan de hand van het macrobudget voor 2011 heeft verweerder uitkeringen voor het kalenderjaar 2011 en voorschotten voor het kalenderjaar 2012 verstrekt. De verdeling van dat macrobudget onder de diverse gemeentebesturen heeft plaatsgevonden aan de hand van uitvoeringsbesluiten en ministeriële regelingen die hun grondslag in de Wwb vinden.

1.4 In artikel 69, eerste lid, onder a, van de Wwb is bepaald dat Onze Minister jaarlijks ten laste van 's Rijks kas aan het college een uitkering verstrekt om het college van middelen te voorzien met het oog op het toekennen van algemene bijstand.

De rechtbank stelt vast dat niet alleen het college van burgemeester en wethouders van Den Haag bezwaar heeft gemaakt tegen de hiervoor genoemde primaire besluiten, maar dat ook de gemeenteraad en de gemeente Den Haag dat hebben gedaan. Verweerder heeft hun bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dat terecht gedaan.

2.1

Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, en artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan uitsluitend een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtsreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het tweede lid van die bepaling wordt ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.

2.3

Blijkens de in bezwaar bestreden besluiten is de uitkering als bedoeld in artikel 69, eerste lid, onder a, van de Wwb verleend en betaald aan het college. Aan te nemen valt dat ook de overige eisers in hun financieel belang kunnen worden geraakt door die besluiten, maar dit is een afgeleid en geen rechtstreeks belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Het met ingang van 23 februari 2011 in werking getreden artikel 1:1, vierde lid, van de Awb, dat bepaalt dat de vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling van een bestuursorgaan de rechtspersoon treft waartoe dat orgaan behoort, maakt dat niet anders. Het beroep van de gemeenteraad van Den Haag en de gemeente Den Haag zal daarom ongegrond worden verklaard.

Met betrekking tot het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: eiser) wordt verder het volgende overwogen.

3.1

Eiser heeft allereerst naar voren gebracht dat hij in bezwaar niet is gehoord. De rechtbank stelt vast dat verweerder daartoe ingevolge artikel 7:2 van de Awb in beginsel wel was gehouden. Eiser heeft verweerder echter schriftelijk (brief van 15 augustus 2012) laten weten ervan af te zien dat hij wordt gehoord. Het hoe en waarom van dit afzien laat de rechtbank hier verder onbesproken. Niet is gesteld of gebleken dat eiser hierdoor in zijn belangen is geschaad. Dit laatste geldt ook voor verweerders beslissing de bezwaren van eiser niet gevoegd met die van een aantal andere gemeenten te behandelen. Hierbij merkt de rechtbank op dat het verweerder in beginsel vrij staat zo'n beslissing te nemen.

3.2

Eiser heeft zich inhoudelijk op het standpunt gesteld dat het macrobudget door de wetgever in strijd met het formeelwettelijk gebod van artikel 69, tweede lid, van de Wwb is vastgesteld. Dat betekent volgens eiser dat het Besluit Wwb ook in strijd is met artikel 69, tweede lid, van de Wwb. Dit is de algemene maatregel van bestuur (hierna: amvb), bedoeld in dat artikel. De kosten en het aantal uitkeringen heeft verweerder voor zowel 2011 als 2012 te laag geraamd. Eiser is van mening dat artikel 120 van de Grondwet (hierna: Gw) er niet aan in de weg staat om de begrotingswet te toetsen en aldus vast stellen dat deze in strijd is met artikel 69, tweede lid, van de Wwb. Verweerder is er volgens eiser ten onrechte van uitgegaan dat de begrotingswet vanwege artikel 120 van de Gw niet langer ter discussie kon staan en geen deel kon uitmaken van de bestuurlijke heroverweging. Eiser heeft betoogd dat de begrotingswet waarin het macrobudget is vastgesteld ook in strijd is met de Gw en een aantal internationale verdragsbepalingen. Genoemd worden artikel 20 van de Gw, artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), de artikelen 7, 24, 34 en 41 van het Handvest van de Grondrechten van de EU en artikel 9, eerste en tweede lid, van het Europees Handvest inzake lokale autonomie. Eiser bepleit dat de begrotingswet SZW waarbij het macrobudget in strijd met artikel 69, tweede lid, van de Wwb is vastgesteld, buiten toepassing wordt gelaten.

3.3

Ingevolge artikel 69, tweede lid, van de Wwb – zoals dat luidde ten tijde van belang – wordt het bedrag van de uitkering volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekend aan de hand van het voor ieder jaar bij begrotingswet vast te stellen totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid. Artikel 69, tweede lid, van de Wwb bepaalt verder dat bij de vaststelling van het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, het uitgangspunt is dat dit bedrag toereikend is voor de voor dat jaar geraamde kosten van alle gemeenten.

Naar het oordeel van de rechtbank is de begrotingswet een wet als bedoeld in artikel 120 van de Gw
.De door eiser aangevoerde argumenten leiden niet tot een ander oordeel. Toetsing door de rechter aan de Gw is ingevolge die bepaling niet toegestaan. De rechtbank voelt zich in haar oordeel gesteund door de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 8 juli 2013 (LJN
CA4026 (http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:CRVB:2013:CA4026)), waarnaar hier kortheidshalve wordt verwezen. Weliswaar geldt, gelet op dat toetsingsverbod, het uitgangspunt dat bepalingen van wetten in formele zin niet in strijd zijn met de Gw, dit neemt niet weg dat, indien de wet in formele zin bij toepassing in een concreet geval ruimte laat voor uiteenlopende besluiten, de wettelijke bepaling bij die toepassing grondwetsconform dient te worden uitgelegd. Acht de rechter bij toetsing van het uit die toepassing voortvloeiende besluit de aan de wet gegeven uitleg onjuist, dan zal de eventuele vernietiging op die grond steeds moeten zijn gebaseerd op strijd met de desbetreffende wet en niet – los daarvan – op strijd met de Gw. Dat zou immers neerkomen op een (niet- toegestane) verkapte toetsing van de wet aan de Gw. Dat in dit geval van niet- grondwetsconforme uitleg van de begrotingswet of van artikel 69, tweede lid, van de Wwb sprake is geweest, is niet gebleken. De ter zitting door eiser aangehaalde uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) (LJN
BO0250 (http://www.rechtspraak.nl/ljn.asp?ljn=BO0250)en LJN
BO0238 (http://www.rechtspraak.nl/ljn.asp?ljn=BO0238)) maken dat niet anders. Deze uitspraken hebben betrekking op (de toetsing van) amvb's en kunnen niet succesvol ten grondslag worden gelegd aan het standpunt dat het toetsingsverbod voor begrotingswetten niet zou gelden.

5.1

Uit het voorgaande vloeit voort dat een ontkennende beantwoording van de vraag of de begrotingswet in overeenstemming is met het bestuursakkoord niet kan leiden tot het buiten toepassing laten ervan. Daarom kan in het midden blijven of het bestuursakkoord – onder andere met betrekking tot de marge van 12.500 uitkeringsgerechtigden – correct is toegepast. Het bestuursakkoord is immers verdisconteerd in de desbetreffende begrotingswet waaraan de rechtbank niet aankomen. Van belang hierbij is ook dat artikel 69, tweede lid, van de Wwb verweerder noodzaakt om het bij de begrotingswet vastgestelde macrobudget te respecteren.

5.2

Een eventuele strijd met artikel 69, tweede lid, van de Wwb kan evenmin leiden tot het buiten toepassing laten van de begrotingswet. Het tweede lid bepaalt dat het bedrag van de uitkering wordt vastgesteld volgens bij of krachtens amvb te stellen regels aan de hand van het voor ieder jaar bij begrotingswet vast te stellen totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering. Bij de vaststelling van dat totale bedrag is het uitgangspunt dat dit toereikend is voor de voor dat jaar geraamde kosten van alle gemeenten. Dit uitgangspunt richt zich tot de (begrotings)wetgever, en niet tevens tot verweerder. Een andere uitleg van artikel 69, tweede lid, van de Wwb zou onaanvaardbaar afbreuk doen aan de gebondenheid van verweerder aan het standpunt van de formele wetgever in dezen. Dat verweerder bij de berekening van de hoogte van de uitkering die aan eiser is verleend de rekenregels van artikel 4 van het Besluit Wwb niet juist heeft toegepast heeft eiser niet aannemelijk gemaakt.

Uit artikel 94 van de Gw vloeit voort dat de begrotingswet slechts buiten toepassing kan en moet blijven indien deze wet niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

6.1

Eisers betoog dat de begrotingswet in strijd is met het Europees Handvest inzake de lokale autonomie (hierna: Handvest) begrijpt de rechtbank aldus dat eiser van mening is dat deze wet wegens strijd met artikel 9, eerste en tweede lid, van dat verdrag buiten toepassing zou moeten blijven.

6.2

Artikel 9, eerste lid, van het Handvest bepaalt dat de lokale autoriteiten, binnen het kader van het nationale economische beleid, recht hebben op voldoende eigen financiële middelen, waarover zij vrijelijk kunnen beschikken bij de uitoefening van hun bevoegdheden.

6.3

Artikel 9, tweede lid, van het Handvest bepaalt dat de financiële middelen van de lokale autoriteiten evenredig dienen te zijn aan de bevoegdheden zoals die zijn vastgelegd in de Grondwet of de wet.

6.4

Genoemd artikel bevat normen die naar het oordeel van de rechtbank niet zodanig zijn gepreciseerd, dat deze kunnen worden aangemerkt als een ieder verbindende bepalingen in de zin van artikel 94 van de Gw. Dit oordeel vindt steun in de parlementaire geschiedenis van de Goedkeuringswet Europees Handvest inzake lokale autonomie (Stb. 1990, 546). De rechtbank verwijst met name naar de memorie van antwoord bij het ontwerp van de Goedkeuringswet (TK 1988-1989, 20 586, nr. 9, pagina 3).

6.5

Verder wijst de rechtbank op wat in de nota van toelichting van 7 juni 1988 (TK 1987-1988, 20 586, nr. 1, p. 7) over artikel 9 van het Handvest is opgemerkt. Daaruit kan worden afgeleid dat het eerste lid alleen ziet op de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en niet ook op specifieke uitkeringen ter uitvoering van medebewindstaken zoals verlening van bijstandsuitkeringen. Verder is uitdrukkelijk gesteld dat specifieke uitkeringen aan gemeentebesturen niet per definitie kostendekkend hoeven te zijn, onder verwijzing naar de manier waarop het Rijk kosten voor bijstandsverlening aan gemeentebesturen vergoedt.

6.6

Artikel 9, eerste en tweede lid, van het Handvest biedt gezien het voorgaande daarom evenmin grondslag om de begrotingswet buiten toepassing te laten.

Eiser heeft verder betoogd dat de begrotingswet in strijd is met artikel 7, 24, 34 en 41 van het Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie. Dit Handvest heeft echter betrekking op de grondrechten van het individu. Overheidsorganen kunnen hier geen beroep op doen. De overheid heeft juist voor de bescherming van deze grondrechten zorg te dragen. Daarnaast bepaalt artikel 51 van het Handvest: "De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen en organen van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en tot de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen." Met artikel 69 van de Wwb wordt geen uitvoering gegeven aan het Unierecht en de begrotingswet doet dat evenmin. Een beroep op het Handvest leidt er dus niet toe dat de begrotingswet buiten toepassing moet worden gelaten.

Bij artikel 8 van het EVRM – net als overigens bij het in dit verband door eiser genoemde artikel 20 van de Gw – gaat het eveneens om bescherming van het individu. Het individu kan een beroep doen op dit artikel dat het recht op gezins- en familieleven beschermt. De rol van de overheid in dit verband bestaat uit het verstrekken van bijstand. Dat gebeurt ingevolge de Wwb. Het EVRM is niet van toepassing op een geschil tussen overheden, zoals in dit beroep. De rechtbank wijst op de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2011 (LJN
BU7093 (http://www.rechtspraak.nl/ljn.asp?ljn=BU7093)). De in het EVRM opgenomen rechten zijn niet geschreven voor de overheid, ook niet voor de decentrale overheid. Artikel 34 van het EVRM geeft een afbakening van de kring van (potentieel) rechthebbenden. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft herhaalde malen uitgemaakt (onder meer in de beslissing van 9 november 2010 inzake Demirbaş en anderen tegen Turkije, zaak nr. 1093/08 en verder; www.echr.coe.int) dat decentrale overheden geen partij zijn als bedoeld in die bepaling.

9. Op basis van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat er geen grond is voor vernietiging van het bestreden besluit.

10.

Het beroep is ongegrond.

11.

Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Aarts, voorzitter, en mr. H.P.M. Meskers en mr. F. Arichi, leden, in aanwezigheid van mr. W. Goederee, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2013.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden naar partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.