Uitspraak
201100921/1/H3.
Datum uitspraak: 21 september 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Mosselzaad Bedrijf Prins & Dingemanse B.V., gevestigd te Yerseke, gemeente Reimerswaal,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 9 december 2010 in zaak nr. 10/308 in het geding tussen:
Prins & Dingemanse
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2009 heeft de minister een verzoek van Prins & Dingemanse afgewezen om openbaarmaking van documenten waaruit blijkt dat en door wie de stelling van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) dat er geen sprake is van nadeelcompensatie en ook geen juridische grond voor nadeelcompensatie zou zijn, getoetst is.
Bij besluit van 22 maart 2010 heeft de minister het door
Prins & Dingemanse daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door Prins & Dingemanse daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Prins & Dingemanse bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 januari 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 16 februari 2011.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Prins & Dingemanse heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 augustus 2011, waar Prins & Dingemanse, vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. L.J. van Langevelde, advocaat te Bergen op Zoom, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.C.S. van Gestel, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) wordt in deze wet en de daarop rustende bepalingen verstaan onder:
(…)
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
(…)
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in een geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2.2. De minister heeft te kennen gegeven dat hij beschikt over adviezen van de landsadvocaat van 25 juni 2009 en 29 juli 2009. Hij heeft zich bij de gehandhaafde weigering in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en geheel bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen, zodat de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking in de weg staat.
2.3. Prins & Dingemanse betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de adviezen van de landsadvocaat zijn aan te merken als documenten ten behoeve van intern beraad. Hiertoe voert Prins & Dingemanse aan dat de minister in de Tweede Kamer heeft gesproken over het onderzoek naar nadeelcompensatie en de adviezen van de landsadvocaat en dat hierover mededelingen zijn gedaan tijdens een bijeenkomst van vertegenwoordigers van het toenmalige Ministerie van LNV met vertegenwoordigers van de Producentenorganisatie Mosselteelt.
Prins & Dingemanse betoogt dat nu de minister in het openbaar naar de adviezen van de landsadvocaat heeft verwezen ter legitimering van zijn handelen, het interne karakter van de adviezen is komen te vervallen. Verder kunnen documenten volgens Prins & Dingemanse weliswaar zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien externe personen binnen het overheidsorgaan worden betrokken, maar die betrokkenheid doet het interne karakter van het beraad vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering moet worden toegekend.
Voorts betoogt Prins & Dingemanse dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de adviezen van de landsadvocaat persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en dat de feitelijke gegevens zodanig nauw zijn verbonden met persoonlijke beleidsopvattingen, dat deze niet kunnen worden gescheiden.
Ten slotte voert Prins & Dingemanse aan dat de ter zitting bij de rechtbank overgelegde memo van de minister van 4 maart 2008 uitsluitend bestemd is voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat, zodat niet valt in te zien waarom de adviezen van de landsadvocaat niet dan ook voor openbaarmaking in aanmerking komen.
2.3.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de desbetreffende stukken en overweegt als volgt.
2.3.2. Zoals in het aanvullend hogerberoepschrift, onder 10 en 11, uitdrukkelijk is aangegeven, ziet het verzoek van Prins & Dingemanse op openbaarmaking van de in de adviezen van de landsadvocaat van 25 juni 2009 en 29 juli 2009 opgenomen passages die de juridische motivering bevatten voor de stelling dat geen juridische grondslag bestaat voor nadeelcompensatie.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 26 november 2003 in zaak nr.
200301597/1), kunnen ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de adviezen van de landsadvocaat zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. De minister heeft zich bij het vormgeven van beleid inzake de verdeling van de capaciteit van mosselzaadinvanginstallaties over verscheidene juridische aspecten laten adviseren door de landsadvocaat, waaronder over het eventueel bestaan van een juridische grondslag voor nadeelcompensatie. De landsadvocaat heeft de adviezen opgesteld voor gebruik binnen de overheid door de minister en de onder hem werkende ambtenaren. De omstandigheid dat de minister in de Tweede Kamer en tijdens een bijeenkomst met de Producentenorganisatie Mosselen te kennen heeft gegeven dat hij bij de voorbereiding van het te voeren beleid extern juridisch advies heeft ingewonnen bij de landsadvocaat, brengt niet met zich dat de adviezen niet langer kunnen worden beschouwd als stukken, opgesteld ten behoeve van intern beraad.
200301597/1), kunnen ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de adviezen van de landsadvocaat zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. De minister heeft zich bij het vormgeven van beleid inzake de verdeling van de capaciteit van mosselzaadinvanginstallaties over verscheidene juridische aspecten laten adviseren door de landsadvocaat, waaronder over het eventueel bestaan van een juridische grondslag voor nadeelcompensatie. De landsadvocaat heeft de adviezen opgesteld voor gebruik binnen de overheid door de minister en de onder hem werkende ambtenaren. De omstandigheid dat de minister in de Tweede Kamer en tijdens een bijeenkomst met de Producentenorganisatie Mosselen te kennen heeft gegeven dat hij bij de voorbereiding van het te voeren beleid extern juridisch advies heeft ingewonnen bij de landsadvocaat, brengt niet met zich dat de adviezen niet langer kunnen worden beschouwd als stukken, opgesteld ten behoeve van intern beraad.
De Afdeling is voorts van oordeel dat de in de adviezen van de landsadvocaat opgenomen passages waar het verzoek op ziet, persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De passages bevatten opvattingen, voorstellen, aanbevelingen en conclusies van de landsadvocaat in het kader van het vormgeven van het beleid door de minister alsmede inschattingen omtrent eventuele ter zake te voeren procedures, zodat is voldaan aan de definitie als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Dat de landsadvocaat de juridische merites van mogelijke beleidskeuzes bespreekt, betekent niet dat geen sprake zou zijn van persoonlijke beleidsopvattingen. De in de passages opgenomen opvattingen zijn immers, ook wanneer deze een juridische waardering van verschillende benaderingen betreffen, persoonlijke opvattingen van degene die deze opschrijft.
De omstandigheid dat een memo van 4 maart 2008 van de minister bekend is gemaakt, doet aan het voorgaande niet af. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de minister terecht geoordeeld dat de adviezen van de landsadvocaat zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad en de daarin opgenomen passages waarvan Prins & Dingemanse openbaarmaking heeft verzocht persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, zodat hij, gelet op het dwingende karakter van artikel 11 van Pro de Wob, terecht openbaarmaking van de in de adviezen verzochte passages heeft geweigerd. De betogen falen.
2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Van der Smissen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2011
419-697.