Uitspraak
201001112/1/V2.
Datum uitspraak: 9 september 2010
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Assen, van 19 januari 2010 in zaak nr. 09/26829 in het geding tussen:
[de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling)
en
de staatssecretaris.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 juli 2009 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 19 januari 2010, verzonden op 20 januari 2010, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 27 januari 2010, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 8 april 2010, heeft de vreemdeling nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2010, waar de minister van Justitie, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en de vreemdeling, bijgestaan door mr. H.T. Gerbrandy, advocaat te Leeuwarden, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op het hoger beroep zijn de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), het Vreemdelingenbesluit 2000 en het Voorschrift Vreemdelingen 2000 van toepassing, zoals die luidden tot 1 juli 2010.
2.2. De staatssecretaris klaagt in zijn enige grief, samengevat weergegeven, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij zich niet zonder nadere motivering op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van de uitzonderlijke situatie, beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn 2004/83/EG van de Raad van de Europese Unie van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchtelingen of als personen die anderszins internationale bescherming behoeven, en de inhoud van de verleende bescherming (hierna: de richtlijn). Aldus heeft de rechtbank, volgens de staatssecretaris, miskend dat hij in het besluit toereikend heeft gemotiveerd dat van een uitzonderlijke situatie, als in voormelde bepaling beschreven, geen sprake is.
2.2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 mei 2009 in zaak nr. 200702174/2/V2; www.raadvanstate.nl), kan uit punt 43 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 februari 2009 in zaak C-465/07 (JV 2009/111), gelezen in samenhang met de punten 35 tot en met 40 van dit arrest, worden afgeleid dat artikel 15, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van de richtlijn, bescherming beoogt te bieden in de uitzonderlijke situatie dat de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapend conflict dermate hoog is dat zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of, in voorkomend geval, naar het betrokken gebied, louter door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico loopt op de in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn bedoelde ernstige schade. Artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 voorziet in de aldus vereiste bescherming, aangezien deze bepaling de grondslag biedt voor vergunningverlening in situaties die door artikel 3 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden worden bestreken en laatstgenoemde bepaling - gezien de daaraan door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) gegeven uitleg in het arrest van 17 juli 2008 in zaak nr. 25904/07, NA. tegen het Verenigd Koninkrijk (JV 2008/329) - ook ziet op de uitzonderlijke situatie, bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn.
2.2.2. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2010 in zaak nr. 200908528/1/V2 (www.raadvanstate.nl), kan een vreemdeling aan artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn aanspraak op bescherming ontlenen, indien hij erin slaagt aannemelijk te maken dat de mate van willekeurig geweld in het kader van het door hem gestelde gewapend conflict in zijn land van herkomst of, in voorkomend geval, in het betrokken gebied ten tijde van de totstandkoming van het besluit dermate hoog was dat zwaarwegende gronden bestonden om aan te nemen dat hij, louter door zijn aanwezigheid aldaar, op dat moment een reëel risico liep op ernstige schade, als vorenbedoeld.
2.2.3. Niet in geschil is dat de vreemdeling afkomstig is uit de provincie Shabelle Hoose in Somalië.
2.2.4. De vreemdeling heeft in beroep betoogd dat hij, indien hij moet terugkeren naar het gebied in Somalië, waaruit hij afkomstig is, daar louter door zijn aanwezigheid een reëel risico loopt op ernstige schade, beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn. Ter onderbouwing van dit betoog heeft de vreemdeling verwezen naar een notitie van Vluchtelingenwerk Nederland van 8 mei 2009, het algemeen ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken inzake Somalië van maart 2009 en een brief van de UNHCR van 13 oktober 2009 aan de leden van de vaste Kamercommissie voor Justitie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
In hoger beroep heeft hij in dit verband ter nadere toelichting van zijn betoog dat ten tijde van de totstandkoming van het besluit sprake was van een in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn beschreven situatie tevens verwezen naar de bij brief van 7 april 2010 overgelegde stukken:
- het rapport "Political and security crises, access limits and donor cuts increasing IDP vulnerability" van de Internal Displacement Monotoring Centre van 10 december 2009,
- een rapport van de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties inzake de veiligheidssituatie in Somalië van 31 oktober 2009,
- een "Country Summary" inzake Somalië van Human Rights Watch van januari 2010,
- een brief van Vluchtelingenwerk Nederland aan de staatssecretaris van 27 januari 2010 en
- een bericht "Nieuw ambtsbericht: veiligheidssituatie slecht in heel Somalië" van Vluchtelingenwerk Nederland van 31 maart 2010.
2.2.5. De staatssecretaris heeft zich, voor zover thans van belang, in het besluit van 24 juli 2009 en het daarin ingelaste voornemen op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning asiel op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. Aan dit standpunt heeft hij ten grondslag gelegd dat op grond van informatie uit gezaghebbende en objectieve bronnen, waaronder voormeld ambtsbericht van maart 2009, blijkt dat in Somalië geen sprake is van een zodanige mate van geweld dat zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar Somalië aldaar enkel door zijn aanwezigheid een reëel risico loopt slachtoffer te worden van dat geweld. Gelet op de jurisprudentie van het EHRM zal vorenbedoelde situatie zich slechts in een "most extreme case of general violence" voordoen en het EHRM heeft het bestaan van een dergelijke situatie nog nooit aangenomen, aldus de staatssecretaris. De omstandigheid dat sprake is van een geweldssituatie in Somalië, waarbij slachtoffers vallen, is op zichzelf - hoe betreurenswaardig ook - niet voldoende.
Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister nader toegelicht dat uit voormeld ambtsbericht van maart 2009 niet valt af te leiden dat de gevechten in Zuid-Somalië voortdurend, op zeer grote schaal en steeds met behulp van zware wapens plaatsvinden. Evenmin valt uit dat ambtsbericht af te leiden dat in Zuid-Somalië bij voortduring een groot aantal burgerslachtoffers valt, aldus de minister. De stukken die de vreemdeling heeft overgelegd of waarnaar hij heeft verwezen, geven de minister geen aanleiding voor een ander standpunt.
2.2.6. In het ambtsbericht van maart 2009 is in paragraaf 2.3.2., voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
"De veiligheidssituatie in geheel Zuid- en Centraal-Somalië bleef in de verslagperiode onverminderd slecht. In dit gebied werd gedurende de verslagperiode een conflict uitgevochten tussen regeringstroepen gesteund door Ethiopische troepen enerzijds en een complex geheel van rebellengroeperingen anderzijds die onderling ook strijd leveren. Zoals eerder vermeld, was in de verslagperiode een troepenmacht van de AMISOM als vredesmacht in Mogadishu aanwezig, die geregeld werd aangevallen door rebellengroeperingen en daarmee ook strijd leverde.
De voornaamste rebellengroeperingen (...) beschikken over een zekere organisatiestructuur (er zijn trainingskampen, deze rebellengroeperingen hebben toegang tot wapens en beheersen delen van Zuid- en Centraal-Somalië) en voeren aanhoudende en samenhangende gewapende operaties uit jegens de strijdkrachten van de autoriteiten van dit land en jegens elkaar. De voornaamste leiders van deze rebellengroeperingen zijn bekend. Over de bevelstructuur van deze groepen is onvoldoende bekend.
In de verslagperiode vonden in Zuid- en Centraal-Somalië geregeld gevechten tussen de diverse groeperingen plaats, waarbij veel burgerslachtoffers vielen.(...) De hevigste gevechten tijdens deze verslagperiode vonden plaats in Kismayo en Mogadishu, maar ook op andere plekken, zoals Baidoa, Afgoye en Belet-Weyne, was sprake van gewelddadigheden."
2.2.7. In paragraaf 2.3.3.4. van dit ambtsbericht is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
"In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat volgens de criteria van de Raad van State in Zuid- en Centraal-Somalië sprake is van een binnenlands gewapend conflict."
2.2.8. In voormelde "Country Summary" inzake Somalië van Human Rights Watch van januari 2010 is, onder meer, het volgende vermeld:
"Most of south-central Somalia was under the control of local administration linked to al-Shabaab and other opposition groups throughout 2009. A level of peace and stability prevailed in some opposition-controlled areas, but many of their administration carried out serious abuses against the populations they control."
2.2.9. In voormeld rapport van de Internal Displacement Monotoring Centre van 10 december 2009 is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
"The security situation has deteriorated since May 2009 due to intensified clashes between government forces and insurgents, causing civilian causalities, injuries and population displacement. Humanitarian and human rights organisations continue to report displacements, child recruitment, attacks, sexual violence, and efforts to protect IDPs and provide humanitarian assistance have been ineffective."
2.2.10. Hoewel uit de door de vreemdeling ingebrachte stukken, hiervoor genoemd onder 2.2.4. naar voren komt dat de veiligheidssituatie in Somalië zorgwekkend is, heeft de staatssecretaris terecht gesteld dat uit die stukken niet kan worden afgeleid dat de mate van het willekeurig geweld in het kader van het gewapend conflict in het gebied waar de vreemdeling uit afkomstig is ten tijde van de totstandkoming van het besluit zodanig hoog was dat een burger, louter door zijn aanwezigheid aldaar, op dat moment een reëel risico liep op de in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn beschreven ernstige schade. Deze stukken geven informatie over de algemene veiligheidssituatie in Somalië, maar zien - voor zover zij betrekking hebben op de situatie ten tijde van de totstandkoming van voormeld besluit - niet specifiek op het gebied waaruit de vreemdeling afkomstig is, de provincie Shabelle Hoose. In ieder geval blijkt uit die stukken niet van dusdanige veiligheidsincidenten in dat gebied, dat tot een andersluidend oordeel inzake de intensiteit van het geweld in dat gebied moet worden gekomen dan door de staatssecretaris gegeven. Aangezien de vreemdeling verder geen informatie heeft ingebracht waaruit kan worden afgeleid dat zich ten tijde van de totstandkoming van voormeld besluit in het gebied waaruit hij afkomstig is wel een uitzonderlijke situatie, als vorenbedoeld, voordeed, heeft de staatssecretaris, anders dan de rechtbank heeft overwogen, voldoende gemotiveerd dat niet aannemelijk is geworden dat zich vorenbedoelde uitzonderlijke situatie aldaar op dat moment voordeed. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de staatssecretaris niet heeft volstaan met de enkele stelling dat in het aantal burgerslachtoffers geen aanleiding wordt gevonden voor het aannemen van een uitzonderlijke situatie, als vorenbedoeld, maar zijn standpunt, zoals blijkt uit overweging 2.2.5., nader heeft gemotiveerd. In dat opzicht verschilt deze zaak van zaak nr. 200905017/1/V2 die heeft geleid tot de uitspraak van 26 januari 2010 (www.raadvanstate.nl), waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat het desbetreffende besluit terzake van de vraag of sprake was van de uitzonderlijke situatie, beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn - overigens in dat geval in Mogadishu - niet deugdelijk was gemotiveerd. De grief slaagt.
2.3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
2.4. De vreemdeling heeft in beroep betoogd dat het categoriaal beschermingsbeleid voor asielzoekers afkomstig uit Centraal- en Zuid-Somalië ten tijde van het besluit van 24 juli 2009 nog niet rechtsgeldig was beëindigd. Pas op 27 juli 2009 is de beleidswijziging immers bekendgemaakt, aldus de vreemdeling. Derhalve had de staatssecretaris, zo betoogt de vreemdeling, nader moeten motiveren waarom hij ten tijde van het besluit niet in aanmerking kwam voor verlening van een verblijfsvergunning asiel op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000.
2.4.1. De staatssecretaris heeft in het besluit van 24 juli 2009 en het daarin ingelaste voornemen aangegeven dat hij bij brief van 3 april 2009 (Kamerstuk II 2008/09, 19 637, nr. 1261) de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft bericht dat hij heeft besloten het beleid van categoriale bescherming voor asielzoekers afkomstig uit Centraal- en Zuid-Somalië te beëindigen. Op 19 mei 2009 heeft de Tweede Kamer der Staten-Generaal hiermee ingestemd. Deze datum geldt als datum waarop de beleidswijziging van kracht is geworden, aldus de staatssecretaris. Nu de aanvraag is ingediend ná deze datum, is, volgens de staatssecretaris, het eerder gevoerde categoriale beschermingsbeleid niet van toepassing op de aanvraag. Zoals de minister ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, is de beleidswijziging neergelegd in het Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2000, nr. 2009/16 (hierna: het WBV).
2.4.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van heden in zaak nr. 201004651/1/V2 (aangehecht ter voorlichting van partijen) is het besluit tot beëindiging van het categoriaal beschermingsbeleid voor asielzoekers afkomstig uit Centaal- en Zuid-Somalië, inhoudende een beleidswijziging, bekendgemaakt met de publicatie van het WBV in de Staatscourant van 27 juli 2009, nr. 11449 en is dit besluit in werking getreden op 29 juli 2009. Ten tijde van het besluit van 24 juli 2009 was het WBV derhalve nog niet van kracht. De staatssecretaris kon ter motivering van het besluit terzake van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 dan ook niet verwijzen naar de beleidswijziging, aangezien die eerst bij het WBV bekend is gemaakt en het WBV, nu dat ten tijde van het besluit niet van kracht was, niet bij de besluitvorming kon worden betrokken.
De omstandigheid dat aan de beleidswijziging terugwerkende kracht tot 19 mei 2009 is verleend, maakt dit niet anders, aangezien die omstandigheid eveneens eerst bij het WBV bekend is gemaakt. De beroepsgrond slaagt.
2.5. Aan de hiervoor niet besproken bij de rechtbank voorgedragen beroepsgronden komt de Afdeling niet toe. Over die gronden is door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven, waartegen in hoger beroep niet is opgekomen. Evenmin is sprake van een nauwe verwevenheid tussen het oordeel over die gronden, dan wel onderdelen van het bij de rechtbank bestreden besluit waarop deze betrekking hebben, en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld.
Deze beroepsgronden vallen thans dientengevolge buiten het geding.
2.5.1. Gezien het hiervoor onder 2.4.2 overwogene, is het beroep gegrond. Aangezien het besluit reeds hierom wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dient te worden vernietigd, behoeft de beroepsgrond van de vreemdeling, dat de staatssecretaris zijn aanvraag ten onrechte in een aanmeldcentrum heeft afgedaan, geen bespreking.
2.6. De Afdeling ziet in onder meer hetgeen ter zitting op 29 april 2010 aan de orde is geweest, aanleiding te bezien of uit een oogpunt van finale geschilbeslechting reden bestaat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Zij overweegt hiertoe als volgt.
2.7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 augustus 2003 in zaak nr. 200303780/1; AB 2003, 454), heeft bij toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de beoordeling van het beroep reeds plaatsgevonden en dient de rechter bij aanwending van de bevoegdheid tot in stand laten van de rechtsgevolgen uit te gaan van de feiten of omstandigheden op het moment van de uitspraak en het dan geldende recht.
Thans is het WBV wel van kracht. In het WBV is bepaald dat de beleidswijziging terugwerkt tot 19 mei 2009. De aanvraag van de vreemdeling dateert van ná die datum, zodat de beleidswijziging op de aanvraag van toepassing is. Voor zover de vreemdeling heeft beoogd te betogen dat het rechtszekerheidsbeginsel eraan in de weg staat dat de beleidswijziging terugwerkt tot 19 mei 2009, wordt overwogen dat dit betoog faalt. Het kon voor de vreemdeling voorzienbaar zijn dat het beleid van categoriale bescherming, dat naar zijn aard tijdelijk is, zou worden beëindigd. De staatssecretaris heeft de Tweede Kamer der Staten-Generaal immers bij eerdergenoemde brief van 3 april 2009 geïnformeerd dat was besloten het categoriale beschermingsbeleid per 19 mei 2009 te beëindigen en dit besluit is nadien voorwerp geweest van debat in de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
2.8. Gezien hetgeen onder 2.7. is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
2.9. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Assen, van 19 januari 2010 in zaak nr. 09/26829;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Justitie van 24 juli 2009, kenmerk 0907.17.1399;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI. veroordeelt de minister van Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.196,00 (zegge: elfhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. T.M.A. Claessens, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Vreken
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2010
418.
Verzonden: 9 september 2010
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser