Uitspraak
200809388/1/H3.
Datum uitspraak: 16 december 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 28 november 2008 in zaken nrs. 07/2455, 07/2456, 07/4621 en 07/4622 in het geding tussen:
[wederpartijen], wonend te [woonplaats], gemeente Maasdriel
en
het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 januari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel (hierna: het college) het verzoek van [wederpartijen] afgewezen om openbaarmaking van de planschaderisicoanalyse opgesteld door adviesbureau BRO (hierna: BRO) ten behoeve van een project voor de bouw van drie woningen aan de [locatie] te [plaats].
Bij besluit van 21 februari 2007 heeft het college het verzoek van [wederpartijen] afgewezen om openbaarmaking van de planschaderisicoanalyse opgesteld door taxatie- en adviesbureau Gloudemans (hierna: Gloudemans) ten behoeve van een project voor de bouw van vijf woningen aan de [locaties] te [plaats].
Bij afzonderlijke besluiten van 8 mei 2007 heeft het college de door [wederpartijen] tegen de besluiten van 11 januari 2007 en 21 februari 2007 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij afzonderlijke besluiten van 15 oktober 2007 heeft het college de verzochte planschaderisicoanalyses gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij uitspraak van 28 november 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) de beroepen van [wederpartijen] tegen de besluiten van 15 oktober 2007 gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 december 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 23 januari 2009.
[wederpartijen] hebben een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 14 augustus 2009 hebben [partijen], die door de Afdeling op de voet van artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de gelegenheid zijn gesteld als partij aan het geding deel te nemen, een reactie ingediend.
Partijen hebben de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 augustus 2009, waar zijn verschenen het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. Vogel, ambtenaar in dienst van de gemeente, en [partijen], vertegenwoordigd door [partij] en bijgestaan mr. J.H. Hartman, juridisch adviseur.
2. Overwegingen
2.1. Het college betoogt met recht dat het onderdeel "Beslissing" van de uitspraak van de rechtbank onvolledig is. De rechtbank heeft de besluiten van het college van 15 oktober 2007 terecht aangemerkt als besluiten als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb werd het beroep van [wederpartijen] geacht mede te zijn gericht tegen deze besluiten. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat [wederpartijen] geen belang meer hadden bij een beoordeling van de besluiten van 8 mei 2007, nu deze moeten worden geacht te zijn herroepen bij de besluiten van 15 oktober 2007. Zij heeft echter nagelaten in het onderdeel "Beslissing" van de uitspraak het beroep van [wederpartijen] tegen de besluiten van 8 mei 2007 niet-ontvankelijk te verklaren. Dit is in strijd met artikel 8:77, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb. Het hoger beroep is in zoverre gegrond.
2.2. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt onder intern beraad verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen, in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan eenieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet onder meer achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
2.3. Bij de besluiten van 15 oktober 2007 heeft het college de planschaderisicoanalyses openbaargemaakt voor zover het hierin opgenomen algemene bestemmingsplaninformatie betreft. Het college heeft aan de weigering de resterende gedeelten van de planschaderisicoanalyses openbaar te maken, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag gelegd.
2.4. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses niet op grond van deze bepalingen mogen weigeren. Voor zover de openbaarmaking is geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, heeft de rechtbank overwogen dat niet kan worden gesteld dat de planschaderisicoanalyses zijn opgesteld met het primaire oogmerk om voor intern beraad te dienen. Het belangrijkste doel van de planschaderisicoanalyse is naar het oordeel van de rechtbank het vaststellen van het bedrag ter hoogte waarvan het college van de projectontwikkelaar een zekerheidstelling zal eisen.
Voor zover de openbaarmaking is geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob, heeft de rechtbank overwogen dat het gestelde financiële belang van de gemeente niet rechtstreeks is verbonden met de openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses. Het is naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk dat openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses als zodanig tot juridische procedures zal leiden.
2.5. Het college betwist deze oordelen van de rechtbank. Het betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de planschaderisicoanalyses dienen te worden aangemerkt als documenten die zijn bestemd voor intern beraad. Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van de veronderstelling dat bij elk project met de projectontwikkelaar een overeenkomst wordt gesloten voor de afwenteling van planschaderisico's. Het primaire doel van een planschaderisicoanalyse is de interne beleidsmatige beoordeling van de economische uitvoerbaarheid van een project. Daarnaast geeft de analyse een oordeel over de verwachte juridische positie van de gemeente in het kader van de behandeling van toekomstige planschadeverzoeken, aldus het college.
2.5.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door het college vertrouwelijk overgelegde planschaderisicoanalyses.
De planschaderisicoanalyse van BRO is op verzoek van het college opgesteld. De planschaderisicoanalyse van Gloudemans is op verzoek van [partijen] opgesteld en uitgebracht aan [naam architectenbureau], een architectenbureau verbonden aan [partijen]. [partijen] hebben deze planschaderisicoanalyse overgelegd bij hun verzoek om vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO). Zoals de rechtbank heeft overwogen, bevatten de genoemde stukken risicoanalyses van de schadegevolgen als bedoeld in artikel 49 van Pro de WRO bij realisering van bouwprojecten. In de niet openbaar gemaakte delen wordt aangegeven in hoeverre planschade te verwachten valt bij realisering van het project.
2.5.2. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de planschaderisicoanalyses dienen te worden aangemerkt als documenten die zijn bestemd voor intern beraad. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 juli 2002 in zaak nr.
200105029/1), kunnen ook documenten afkomstig van derden, die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten bedoeld voor intern beraad, indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het college betoogt met recht dat beide planschaderisicoanalyses zijn opgesteld om te worden gebruikt voor intern beraad, te weten het beraad met betrekking tot de beleidsmatige beoordeling van de economische uitvoerbaarheid van de projecten. Dat de planschaderisicoanalyses, zoals de rechtbank heeft overwogen, tevens dienen om vast te stellen voor welk bedrag het college van de projectontwikkelaar een zekerheidsstelling zal eisen, betekent niet dat de planschaderisicoanalyses niet meer bedoeld zijn voor intern beraad.
200105029/1), kunnen ook documenten afkomstig van derden, die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten bedoeld voor intern beraad, indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het college betoogt met recht dat beide planschaderisicoanalyses zijn opgesteld om te worden gebruikt voor intern beraad, te weten het beraad met betrekking tot de beleidsmatige beoordeling van de economische uitvoerbaarheid van de projecten. Dat de planschaderisicoanalyses, zoals de rechtbank heeft overwogen, tevens dienen om vast te stellen voor welk bedrag het college van de projectontwikkelaar een zekerheidsstelling zal eisen, betekent niet dat de planschaderisicoanalyses niet meer bedoeld zijn voor intern beraad.
Het vorenstaande leidt echter niet tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college de openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses niet heeft mogen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Ingevolge dit artikel wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 november 2004 in zaak nr.
200308272/1), blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies, en het kunnen waarborgen dat de betrokkenen bij de ontwikkeling van het beleid in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten.
200308272/1), blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies, en het kunnen waarborgen dat de betrokkenen bij de ontwikkeling van het beleid in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten.
Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. De niet openbaargemaakte delen van de planschaderisicoanalyses bevatten in hoofdzaak een inschatting van de te verwachten planschade als gevolg van het gewijzigde planologische regime. Deze inschatting vindt plaats aan de hand van een aantal uit de jurisprudentie over artikel 49 van Pro de WRO afgeleide factoren, zoals de toename van verkeers- en parkeerdruk, en van licht-, geluids- of stankoverlast, de aantasting van de persoonlijke levenssfeer, de vermindering van het uitzicht en de vermindering van bezonning in de achtertuin. Hoewel de concrete risicobeoordeling en de inschatting van de te verwachten planschade het werk is van een deskundige waarbij enige mate van subjectiviteit niet is uitgesloten, betreft het in hoofdzaak toch een beoordeling aan de hand van bovengenoemde objectieve factoren. Om deze reden bevatten beide planschaderisicoanalyses naar het oordeel van de Afdeling geen persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in de Wob.
2.5.3. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht, zij het op onjuiste gronden, tot het oordeel is gekomen dat het college de openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses niet heeft mogen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
2.6. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses niet mocht worden geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob. Het betoogt dat de financiële positie van de gemeente wordt geschaad door de openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses. Projectontwikkelaars zullen volgens het college in de toekomst minder snel, althans tegen voor de gemeente minder gunstige voorwaarden, met de gemeente contracteren. Verder is de procespositie van de gemeente in het kader van de beoordeling van aanvragen om planschadevergoeding een voldoende belang om openbaarmaking achterwege te laten op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, aldus het college.
2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 maart 2009 in zaak nr.
200804130/1), is de maatstaf voor vergoeding van planschade neergelegd in artikel 49 van Pro de WRO en is de omvang van de verplichting tot vergoeding van planschade in overwegende mate objectief bepaalbaar. Daarom is de Afdeling van oordeel dat de openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses er niet toe kan leiden dat het college tot toekenning van meer planschade zal moeten overgaan dan waartoe het op grond van artikel 49 van Pro de WRO is gehouden. Het financiële belang van de gemeente wordt in zoverre dan ook niet geraakt door de openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses. Dat ontwikkelaars, naar het college stelt, als gevolg van de openbaarmaking in de toekomst minder snel, althans tegen voor de gemeente minder gunstige voorwaarden, met de gemeente zullen contracteren, waardoor de onderhandelingspositie van de gemeente in het geding is, leidt niet tot het oordeel dat het college bij de afweging van de belangen in redelijkheid meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het financiële belang van de gemeente. Nog daargelaten het realiteitsgehalte van de stelling van het college, weegt dit belang in dit geval niet op tegen het door de Wob vooropgestelde belang van openbaarheid van overheidsinformatie. Het betoog faalt.
200804130/1), is de maatstaf voor vergoeding van planschade neergelegd in artikel 49 van Pro de WRO en is de omvang van de verplichting tot vergoeding van planschade in overwegende mate objectief bepaalbaar. Daarom is de Afdeling van oordeel dat de openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses er niet toe kan leiden dat het college tot toekenning van meer planschade zal moeten overgaan dan waartoe het op grond van artikel 49 van Pro de WRO is gehouden. Het financiële belang van de gemeente wordt in zoverre dan ook niet geraakt door de openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses. Dat ontwikkelaars, naar het college stelt, als gevolg van de openbaarmaking in de toekomst minder snel, althans tegen voor de gemeente minder gunstige voorwaarden, met de gemeente zullen contracteren, waardoor de onderhandelingspositie van de gemeente in het geding is, leidt niet tot het oordeel dat het college bij de afweging van de belangen in redelijkheid meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het financiële belang van de gemeente. Nog daargelaten het realiteitsgehalte van de stelling van het college, weegt dit belang in dit geval niet op tegen het door de Wob vooropgestelde belang van openbaarheid van overheidsinformatie. Het betoog faalt.
Wat het betoog betreft dat de procespositie van de gemeente door openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses wordt geschaad, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 mei 2006 in zaak nr.
200505903/1), beschermt artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob tevens het belang bij het voorkómen van onevenredige benadeling van een bestuursorgaan met het oog op zijn procespositie. Voor het oordeel dat in dit geval openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses op deze grond achterwege zou moeten worden gelaten, bestaat echter geen grond. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, behoort het tot het normale risico van de gemeente dat zij betrokken raakt bij planschadeprocedures. De enkele mogelijkheid dat de hierbij betrokken partijen, die kennis hebben kunnen nemen van de planschaderisicoanalyses, hiervan voordeel zullen hebben in een eventuele procedure, betekent niet dat zij hierdoor onevenredig worden bevoordeeld, mede omdat, zoals hiervoor is overwogen, de omvang van de verplichting tot vergoeding van planschade in overwegende mate objectief bepaalbaar is.
200505903/1), beschermt artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob tevens het belang bij het voorkómen van onevenredige benadeling van een bestuursorgaan met het oog op zijn procespositie. Voor het oordeel dat in dit geval openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses op deze grond achterwege zou moeten worden gelaten, bestaat echter geen grond. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, behoort het tot het normale risico van de gemeente dat zij betrokken raakt bij planschadeprocedures. De enkele mogelijkheid dat de hierbij betrokken partijen, die kennis hebben kunnen nemen van de planschaderisicoanalyses, hiervan voordeel zullen hebben in een eventuele procedure, betekent niet dat zij hierdoor onevenredig worden bevoordeeld, mede omdat, zoals hiervoor is overwogen, de omvang van de verplichting tot vergoeding van planschade in overwegende mate objectief bepaalbaar is.
Het betoog van het college dat de rechtbank niet heeft onderkend dat openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses leidt tot bevoordeling van diegenen die hierom verzocht hebben ten opzichte van degenen die dat niet hebben gedaan, miskent dat, zoals de Afdeling reeds meermalen heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 14 mei 2003 in zaak nr.
200203532/1), openbaarmaking ingevolge de Wob openbaarheid voor eenieder betekent. Dit betoog faalt derhalve.
200203532/1), openbaarmaking ingevolge de Wob openbaarheid voor eenieder betekent. Dit betoog faalt derhalve.
2.7. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover is nagelaten het beroep van [wederpartijen] tegen de besluiten van het college van 8 mei 2007 in het onderdeel "Beslissing" niet-ontvankelijk te verklaren, en dient te worden bevestigd voor het overige, met verbetering van de gronden waarop de uitspraak rust. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [wederpartijen] tegen de besluiten van 8 mei 2007 alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
2.8. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 28 november 2008 in zaken nrs. 07/2455, 07/2456/, 07/4621 en 07/4622 voor zover is nagelaten het beroep van [wederpartijen] tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel van 8 mei 2007, kenmerk 1888 en kenmerk 3000, niet-ontvankelijk te verklaren;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. verklaart het beroep tegen de besluiten van het college van burgemeester wethouders van Maasdriel van 8 mei 2007, kenmerk 1888 en kenmerk 3000, niet-ontvankelijk;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel tot vergoeding van bij [wederpartijen] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) heft.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J.A. Idema, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Idema
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2009
512.