Uitspraak
201604913/1/A3.
Datum uitspraak: 27 september 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 2 juni 2016 in zaak nr. 15/2915 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Financiën.
Procesverloop
Bij besluit van 3 oktober 2013, kenmerk 2013056, heeft de staatssecretaris op een verzoek van [appellant] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) beslist.
Bij besluit van 10 februari 2014, kenmerk 2014008, heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 januari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 februari 2014 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit te nemen.
Bij besluit van 22 mei 2015, kenmerk 2015-019, bekrachtigd door de staatssecretaris, heeft de Directeur FIOD het door [appellant] tegen het besluit van 3 oktober 2013 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 juni 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Bij brief van 16 september 2016 heeft [appellant] de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juli 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.J. Pelinck, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. C.G. Zandee en mr. C.P.P.A.R. van Liebergen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij brief van 24 april 2013 heeft [appellant] de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (hierna: FIOD) op grond van de Wob om openbaarmaking verzocht van alle facturen, bonnetjes en overige betalingsbewijzen van de gemaakte kosten van werkzaamheden voor het zogenoemde strafrechtelijke onderzoek ‘Klimop’, waarin vastgoedfraude is onderzocht en ten aanzien waarvan op dat moment een strafrechtelijke procedure bij het Gerechtshof Amsterdam aanhangig was. In zijn besluit van 3 oktober 2013 heeft de staatssecretaris vermeld dat op het Klimop-onderzoek - tot aan het nemen van dat besluit - 280.863 arbeidsuren zijn geboekt en € 8.381,79 aan kosten voor externe juridische dienstverleners is betaald. De staatssecretaris heeft daarover geen documenten verstrekt. In het besluit van 10 februari 2014 op het daartegen gemaakte bezwaar van [appellant], heeft de staatssecretaris vermeld dat de kosten voor externe juridische adviseurs betrekking hebben op drie facturen van twee juridische dienstverleners, met de bedragen € 3.451,00, € 2.326,00 en € 2.604,79. De staatssecretaris heeft het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard en de facturen niet verstrekt met een beroep op het verschoningsrecht, het belang van de opsporing van strafbare feiten en in verband met de concurrentiepositie van de dienstverleners.
De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep van [appellant] in de uitspraak van 21 januari 2015 gegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 218 van het Wetboek van Strafvordering, waarin het verschoningsrecht is neergelegd, geen weigeringsgrond biedt die de staatssecretaris in het kader van de Wob kan inroepen. Voorts heeft de staatssecretaris onvoldoende gemotiveerd op welke wijze de openbaarmaking van de facturen inzicht geeft in de opsporingsmethoden en -technieken. Evenmin is zonder nadere motivering inzichtelijk hoe de juridische dienstverleners op onevenredige wijze kunnen worden benadeeld door, dan wel voordeel ondervinden van, openbaarmaking van hun namen, tarieven en de verrichte werkzaamheden.
2. Bij het thans in beroep bestreden besluit van 22 mei 2015 heeft de staatssecretaris het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Omdat openbaarmaking van de declaraties zou leiden tot ernstige benadeling van zowel de dienstverleners als de FIOD, moet het verzoek volgens de staatssecretaris op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, worden afgewezen. De staatssecretaris heeft aan de juridische dienstverleners om een zienswijze gevraagd. Hij heeft zich, met aanvulling van zijn eerdere motivering betreffende het verschoningsrecht, op het standpunt gesteld dat bewindspersonen en bestuurders zich in vrijheid en vertrouwelijkheid moeten kunnen laten adviseren door hun ambtenaren en anderen, zonder dat zij daar naderhand op kunnen worden aangesproken. Eenzelfde belang is volgens de staatssecretaris aan de orde bij declaraties als in het voorliggende geval. De drie facturen die de juridische dienstverleners hebben gedeclareerd, bevatten gedetailleerde informatie over hun dienstverlening aan de FIOD. De declaraties zijn onderdeel van het vertrouwelijke verkeer tussen de dienstverleners, die advocaat zijn, en hun cliënt de FIOD.
3. De rechtbank heeft overwogen dat de openbaarmaking van de drie facturen mocht worden geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Met de openbaarmaking van de desbetreffende stukken kunnen derden zien welke juridische dienstverleners de FIOD heeft ingeschakeld en welke diensten zij hebben verricht. Aldus mag door verweerder belang worden gehecht aan het niet openbaar maken van die specifieke stukken. Voorts mocht volgens de rechtbank in redelijkheid - en onder verwijzing naar (en een vergelijking makend met) de belangen, benoemd in artikel 218 van het Wetboek van Strafvordering en artikel 11 van de Wob - worden overwogen dat openbaarmaking van de declaraties tot onevenredige benadeling van de FIOD leidt, gelet op de opsporingstaak die de FIOD heeft. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen het besluit van 22 mei 2015 ongegrond verklaard.
4. [appellant] kan zich niet met de uitspraak van de rechtbank verenigen. Hij stelt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris niet heeft aangeduid welk concreet belang hij heeft bij het behoud van vertrouwelijkheid van de drie facturen. [appellant] betoogt voorts dat niet inzichtelijk is hoe de belangen vervolgens zijn afgewogen, zoals is vereist op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Hij stelt dat een algemeen maatschappelijk belang als het verschoningsrecht niet onder het voormelde artikellid kan worden geschaard, nu dat slechts ziet op individuele belangen. Bovendien is de rechtbank, door het beroep van de staatssecretaris op het verschoningsrecht te honoreren, ten onrechte teruggekomen van haar oordeel in de uitspraak van 21 januari 2015. De overheid heeft zich met de Wob tot openbaarheid verbonden en zij kan zich daarom niet aan openbaarmaking onttrekken door zich tot een rechtshulpverlener te wenden. Nu de staatssecretaris niet artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob aan het besluit van 22 mei 2015 ten grondslag heeft gelegd, kan het belang van de staatssecretaris er overigens niet in zijn gelegen dat opsporingsmethoden en -tactieken geheim moeten blijven, aldus [appellant].
4.1. Artikel 10, tweede lid, van de Wob luidt: Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Artikel 11, eerste lid, luidt: In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Artikel 218 van het Wetboek van Strafvordering luidt: Van het geven van getuigenis of van het beantwoorden van bepaalde vragen kunnen zich ook verschoonen zij die uit hoofde van hun stand, hun beroep of hun ambt tot geheimhouding verplicht zijn, doch alleen omtrent hetgeen waarvan de wetenschap aan hen als zoodanig is toevertrouwd.
4.2. In deze hoger beroepsprocedure ligt de vraag voor of de staatssecretaris de relatieve weigeringsgrond bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob aan het besluit van 22 mei 2015 ten grondslag mocht leggen. In de uitspraak van de rechtbank van 21 januari 2015 heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris, vanwege het ontbreken van een nadere motivering daarvoor, niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe de juridische dienstverleners op onevenredige wijze kunnen worden benadeeld door openbaarmaking van hun namen, tarieven en de verrichte werkzaamheden. Anders dan [appellant] stelt, brengt dit oordeel niet met zich dat de staatssecretaris artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, niet meer aan het nieuw te nemen besluit ten grondslag mocht leggen. De staatssecretaris heeft ten behoeve van het besluit van 22 mei 2015 een nieuwe heroverweging verricht, mede naar aanleiding van door de advocaten ingediende zienswijzen. Dat de rechtbank die heroverweging op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob voldoende heeft geacht, brengt echter op zichzelf niet met zich dat de rechtbank is teruggekomen van haar uitspraak van 21 januari 2015.
Dit betoog faalt.
4.3. De Afdeling heeft de facturen, ten aanzien waarvan de staatssecretaris om geheimhouding heeft verzocht, met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb ingezien. Het betreft drie facturen van twee juridische dienstverleners, waarin gegevens zijn opgenomen waaruit uurtarieven, de aard van de verrichte werkzaamheden en/of de namen van de advocaten kunnen worden afgeleid. Vast staat dat de drie declaraties geen inhoudelijke (juridische) adviezen betreffen. De Afdeling stelt aldus vast, en tussen partijen is dat overigens ook niet in geschil, dat deze documenten niet onder de reikwijdte van artikel 11 van de Wob vallen.
4.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1879), is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob - blijkens de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37) - de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Wob genoemde belangen te zeer worden geschaad. Deze bepaling voorziet daarmee in de behoefte om de Wob te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. Het karakter van deze bepaling brengt mee dat onder bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden ook publiekrechtelijke lichamen worden begrepen. De bepaling mag er echter niet toe leiden dat bestuursorganen gegevens zouden mogen achterhouden omdat publicatie daarvan mogelijk een ongunstig licht zou werpen op het door hen gevoerde beleid of de kans op aanvaarding van het door hen voorgenomen beleid zou verkleinen. De belangen die hierbij in het geding zijn wegen niet op tegen het met de Wob beoogde publieke belang van het verstrekken van informatie. Een en ander neemt niet weg dat ook ministers, andere bestuurders en ambtenaren bij de aangelegenheid betrokken personen kunnen zijn, zeker als om informatie wordt gevraagd over aangelegenheden die henzelf betreffen. Hierbij is niet gedacht aan gevallen waarin van inbreuk op hun persoonlijke levenssfeer sprake is, maar aan zulke waarin het belang van het goed functioneren van het publiekrechtelijke lichaam waarvan zij deel uitmaken, in het geding is.
4.5. In het besluit van 22 mei 2015 heeft de staatssecretaris waarde gehecht aan het belang van het geheim blijven van het vertrouwelijke verkeer tussen de FIOD en de door hem ingeschakelde advocaten. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat hij zich niet direct beroept op het verschoningsrecht, zoals onder meer is neergelegd in artikel 218 van het Wetboek van Strafvordering, maar wel op de belangen die daaraan ten grondslag liggen. Ter zitting heeft hij hierover toegelicht dat de FIOD niet openbaar wil maken over welke concrete onderwerpen met de advocaten is overlegd. De Afdeling heeft het standpunt van de staatssecretaris aldus begrepen dat hij ervoor vreest de positie van de FIOD te verzwakken indien duidelijk wordt wat voor adviezen de FIOD bij de juridische dienstverleners heeft gevraagd en de mate waarin dat is gebeurd. Daarbij speelt volgens de staatssecretaris eveneens een rol dat het gaat om facturen die zijn ingediend in het kader van een strafrechtelijke procedure.
Naar het oordeel van de Afdeling is het enkele feit dat een bestuursorgaan van de overheid een advocaat aan wie beroepsmatig een verschoningsrecht toekomt inschakelt, onvoldoende om openbaarmaking van documenten van die advocaat op grond van de Wob te weigeren. Met de in het besluit van 22 mei 2015 gegeven motivering, dan wel de ter zitting gegeven toelichting, heeft de staatssecretaris niet duidelijk kunnen maken waarom de vertrouwelijkheid van inhoudelijk overleg tussen de FIOD en de juridische dienstverleners zich in dit geval tegen openbaarmaking van de declaraties verzet. Op zichzelf heeft de Afdeling eerder overwogen (onder meer in de uitspraak van 16 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK6716), dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob tevens het belang beschermt bij het voorkómen van onevenredige benadeling van een bestuursorgaan met het oog op zijn procespositie, maar daarvoor ziet de Afdeling in dit geval geen grond. Niet uitgesloten is dat onder bijzondere omstandigheden het feit dát de overheid een advocaat heeft ingeschakeld de proces- of onderhandelingspositie van een orgaan van de overheid zodanig kan aantasten dat sprake is van onevenredig nadeel. Om welke redenen voor onevenredig nadeel van de FIOD in geval van openbaarmaking van de gevraagde informatie moet worden gevreesd, is de Afdeling niet duidelijk geworden uit de aard van de in de declaraties genoemde werkzaamheden of de geanonimiseerde zienswijzen van de advocaten die in zich in het rechtbankdossier bevinden. Wat betreft de onevenredige benadeling van de betrokken advocaten heeft de staatssecretaris voorts geen nadere motivering gegeven. Nu niet is gebleken waarom openbaarmaking van voormelde gegevens onevenredig zou zijn voor deze advocaten of de FIOD, valt evenmin in te zien hoe die belangen opwegen tegen het belang van [appellant] bij openbaarmaking ervan. Voorts had het naar het oordeel van de Afdeling op de weg van de staatssecretaris gelegen te onderzoeken of de declaraties gedeeltelijk vrijgegeven hadden kunnen worden, onder weglakking van de eventuele gevoelige gegevens.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 22 mei 2015 komt voor vernietiging in aanmerking. Dit betekent dat de staatssecretaris opnieuw dient te beslissen op het bezwaar van [appellant].
6. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de staatssecretaris te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant] slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
7. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 2 juni 2016 in zaak nr. 15/2915;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Financiën van 22 mei 2015, kenmerk 2015-019;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt de staatssecretaris van Financiën tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de staatssecretaris van Financiën aan [appellant] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 416,00 (zegge: vierhonderdzestien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Konings
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 september 2017
612.