Uitspraak
200808437/1/V2.
Datum uitspraak: 20 november 2009
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de minister van Buitenlandse Zaken,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Maastricht, van 23 oktober 2008 in zaak nr. 07/36627 in het geding tussen:
[vreemdeling]
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 november 2005 heeft de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister) een aanvraag van [vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) om hem een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) te verlenen afgewezen.
Bij besluit van 28 augustus 2007 heeft de minister het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 23 oktober 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank ’s Gravenhage, nevenzittingsplaats Maastricht, (hierna: de rechtbank) het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 20 november 2008, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1 Voor een verblijf van langer dan drie maanden behoeft een vreemdeling een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 13 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). Met het oog hierop pleegt de minister een aanvraag om verlening van een mvv te beoordelen aan de hand van dezelfde criteria als die, welke gelden voor de beoordeling van een aanvraag tot het verlenen van zodanige vergunning.
2.2. Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (hierna: richtlijn 2003/86/EG) laat deze richtlijn de mogelijkheid van lidstaten om gunstiger bepalingen vast te stellen of te handhaven onverlet.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, kan de betrokken lidstaat bij de indiening van het verzoek tot gezinshereniging de persoon die het verzoek heeft ingediend, verzoeken het bewijs te leveren dat de gezinshereniger beschikt over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat. De lidstaten beoordelen daartoe de aard en de regelmaat van deze inkomsten en kunnen rekening houden met de nationale minimumlonen en pensioenen, evenals met het aantal gezinsleden.
Bij besluit van 29 september 2004 (Stb. 2004, 496), in werking getreden op 1 november 2004, is het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) gewijzigd onder meer in verband met de implementatie van richtlijn 2003/86/EG.
2.3. Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 14, worden afgewezen indien de vreemdeling niet zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan dan wel, indien de persoon bij wie de vreemdeling wil verblijven (hierna: de hoofdpersoon), niet zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan.
Ingevolge artikel 3.75, eerste lid, van het Vb 2000 zijn de in artikel 16, eerste lid, onder c, van de Vw 2000 bedoelde middelen van bestaan duurzaam, indien zij nog één jaar beschikbaar zijn op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen of de beschikking wordt gegeven. Ingevolge het derde lid, eerste volzin, zijn in afwijking van het eerste lid middelen van bestaan verkregen uit arbeid in loondienst eveneens duurzaam, indien op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen of de beschikking wordt gegeven gedurende een ononderbroken periode van drie jaren middelen van bestaan uit arbeid in loondienst zijn verworven en de middelen van bestaan gedurende nog zes maanden beschikbaar zijn.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de Vw 2000, voor zover thans van belang, wordt de verblijfsvergunning verleend met ingang van de dag waarop de vreemdeling heeft aangetoond dat hij aan alle voorwaarden voldoet. Ingevolge artikel 3.57 van het Vb 2000, voor zover thans van belang, wordt de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000, verleend voor ten hoogste één jaar.
Volgens paragraaf B1/2.1.3.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000), zoals die ten tijde van belang luidde en voor zover thans van belang, wordt de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde duur bij verlening ervan vastgesteld op het maximum dat ingevolge het Vb 2000 mogelijk is.
2.4. De minister klaagt in de enige grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met het bepaalde in artikel 3.75 van het Vb 2000 een onjuiste uitleg is gegeven aan het in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van richtlijn 2003/86/EG gehanteerde vereiste van stabiele en regelmatige inkomsten. Hiertoe voert de minister, samengevat weergegeven, aan dat richtlijn 2003/86/EG aan de lidstaten heeft overgelaten om te bepalen wat onder dat vereiste dient te worden verstaan. Nu de uit artikel 3.75 van het Vb 2000 voortvloeiende voorwaarden ertoe strekken zoveel als mogelijk te voorkomen dat een beroep moet worden gedaan op het sociale stelsel in Nederland, gaan deze voorwaarden niet verder dan hetgeen in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van richtlijn 2003/86/EG is bepaald. Uit de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats 's-Hertogenbosch van 22 februari 2008 in zaak nr. 07/31192 (hierna: de uitspraak van 22 februari 2008) en het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 10 april 2008 in zaak nr. C-398/06 (Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen het Koninkrijk der Nederlanden; JV 2008/223; hierna: het arrest van 10 april 2008), waarop de rechtbank haar oordeel heeft gebaseerd, kan evenmin worden afgeleid dat artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van richtlijn 2003/86/EG onjuist is geïmplementeerd in het nationale recht, aldus de minister.
2.5. De rechtbank heeft in het licht van de uitspraak van 22 februari 2008 en het arrest van 10 april 2008 overwogen dat de minister ook in het geval van de vreemdeling met het stellen van de eis als bedoeld in artikel 3.75, eerste en derde lid, van het Vb 2000, dat de arbeid van de partner van de hoofdpersoon ten tijde van de beoordeling van de aanvraag nog aantoonbaar één jaar dan wel zes maanden beschikbaar is, een onjuiste invulling heeft gegeven aan het criterium "stabiele en regelmatige inkomsten" als bedoeld in richtlijn 2003/86/EG. Het vereiste, zoals gesteld in de nationale regelgeving, gaat dan ook verder dan hetgeen in die richtlijn is bepaald en bemoeilijkt zodoende de afgifte van verblijfsvergunningen. Bijgevolg is dit vereiste in strijd met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van richtlijn 2003/86/EG. Het standpunt van de minister, dat de lidstaten op grond van deze bepaling ruimte hebben om op eigen wijze invulling te geven aan genoemd inkomensbegrip, daaronder begrepen op negatieve wijze kunnen afwijken van genoemd begrip, kan de rechtbank gelet op de gedachte van een eenduidige uitleg van gemeenschapsbepalingen en hetgeen is bepaald in artikel 3, vijfde lid, van richtlijn 2003/86/EG, namelijk dat in gunstige zin kan worden afgeweken, dan ook niet volgen, aldus de rechtbank.
2.6. In de uitspraak van 22 februari 2008 is overwogen dat, samengevat weergegeven, met het bepaalde in artikel 3.75 van het Vb 2000 het vereiste van vaste en regelmatige inkomsten als bedoeld in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van de Europese Unie van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (hierna: richtlijn 2003/109/EG) onjuist is geïmplementeerd. Bij uitspraak van 5 december 2008 in zaak nr. 200802115/1 (www.raadvanstate.nl) heeft de Afdeling het hoger beroep van de staatssecretaris van Justitie tegen de uitspraak van 22 februari 2008 gegrond verklaard en deze uitspraak vernietigd. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat de in artikel 3.75 van het Vb 2000 neergelegde vereisten, die slechts gelden bij een besluit over de verlening van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd terwijl het niet voldoen aan deze vereisten in de Vw 2000 niet als grond voor intrekking is genoemd, niet kennelijk onevenredig zijn aan het belang van de Nederlandse overheid om het risico dat een onderdaan van een derde land ten laste komt van het stelsel van sociale bijstand zoveel mogelijk te beperken. Hiermee wordt ook niet het nuttig effect aan richtlijn 2003/109/EG ontnomen voor de categorie onderdanen van derde landen met een langdurig arbeidsverleden op basis van tijdelijke dienstbetrekkingen, uitzend- of oproepcontracten. De uitspraak van 22 februari 2008 biedt derhalve geen grond voor het oordeel dat het vereiste van stabiele en regelmatige inkomsten als bedoeld in richtlijn 2003/86/EG onjuist is geïmplementeerd in het nationale recht.
2.7. In het arrest van 10 april 2008 heeft het Hof overwogen dat door van aanvragers van een verblijfsvergunning te verlangen dat zij stelselmatig het bezit van toereikende middelen van bestaan voor een verblijf van ten minste een jaar bewijzen, zulks overigens ongeacht de werkelijke duur van het verblijf, een voorwaarde wordt gesteld die kennelijk onevenredig is aan het rechtmatige belang dat de lidstaten erbij hebben dat de begunstigden van het verblijfsrecht geen onredelijke belasting voor de openbare middelen worden. Dit vereiste gaat verder dan hetgeen richtlijn 90/364/EEG van de Raad van de Europese Unie van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht en richtlijn 90/365/EEG van de Raad van de Europese Unie van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd (hierna: richtlijnen 90/364/EEG en 90/365/EEG) bepalen en bemoeilijkt de afgifte van verblijfsvergunningen. Bijgevolg is dit vereiste in strijd met artikel 9, eerste en derde lid, van richtlijn 68/360/EEG van de Raad van de Europese Unie van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en hun familie binnen de Gemeenschap.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van richtlijn 90/364/EEG, voor zover thans van belang, kennen de lidstaten het verblijfsrecht toe aan onderdanen van de lidstaten die dit recht niet bezitten op grond van andere bepalingen van het gemeenschapsrecht alsmede aan hun familieleden, mits zij over toereikende bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste van de bijstandsregeling van het gastland komen. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van richtlijn 90/365/EEG, voor zover thans van belang, kennen de lidstaten het verblijfsrecht toe aan iedere onderdaan van een lidstaat die in de Gemeenschap als werknemer of als zelfstandige een beroepswerkzaamheid heeft uitgeoefend, alsmede aan zijn familieleden, mits hij een invaliditeitsuitkering, vervroegd pensioen of een ouderdomsuitkering, dan wel een uitkering van de arbeidsongevallen- of beroepsziektenverzekering ontvangt waarvan het bedrag toereikend is om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste van de bijstandsregeling van het gastland komen. Voor zover uit het arrest van 10 april 2008 al een communautaire definitie van de uit deze bepalingen voortvloeiende vereisten zou kunnen worden afgeleid, volgt daaruit nog niet dat die definitie moet worden geacht van overeenkomstige toepassing te zijn op het voor derdelanders en hun gezinsleden geldende vereiste van stabiele en regelmatige inkomsten als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van richtlijn 2003/86/EG. De rechtbank heeft in het arrest van 10 april 2008 dan ook ten onrechte grond gezien voor haar oordeel dat richtlijn 2003/86/EG voor wat betreft het vereiste van stabiele en regelmatige inkomsten onjuist is geïmplementeerd in het nationale recht.
2.8. Uit het arrest van het Hof van 6 februari 2003 in zaak nr. C-245/00, Jur. 2003, p. I-1251, Stichting ter Exploitatie van Naburige Rechten tegen Nederlandse Omroep Stichting (NJ 2006, 374; hierna: het arrest van 6 februari 2003), volgt dat met het oog op de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht en het beginsel van gelijke behandeling, als algemene regel dient te gelden dat de termen van een gemeenschapsrechtelijke bepaling die voor de vaststelling van haar betekenis en draagwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, in de gehele Gemeenschap autonoom en op eenvormige wijze worden uitgelegd, waarbij rekening moet worden gehouden met de context van de bepaling en met het doel van de betrokken regeling. Hoewel dit ook geldt bij gebreke van een communautaire definitie van een bepaald begrip, is het daarbij evenwel aan de lidstaten om op hun grondgebied de meest relevante criteria vast te stellen om er binnen de door het gemeenschapsrecht en in het bijzonder de desbetreffende regeling gestelde grenzen voor te zorgen dat het communautaire begrip wordt geëerbiedigd, aldus het arrest van 6 februari 2003.
2.8.1. Aangezien richtlijn 2003/86/EG de invulling van het vereiste stabiele en regelmatige inkomsten niet expliciet heeft overgelaten aan de lidstaten, dient dit vereiste, zoals uit het arrest van 6 februari 2003 volgt, autonoom te worden uitgelegd. In artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, noch in enige andere bepaling van richtlijn 2003/86/EG is echter bepaald welke uitleg aan dit vereiste dient worden gegeven. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van richtlijn 2003/86/EG (bijvoorbeeld raadsdocumenten 5682/01 van 31 januari 2001, p. 17, 7144/01 van 23 maart 2001, p. 12, 7612/01 van 11 april 2001, p. 11, 8491/01 van 10 mei 2001, p. 13 en 11330/01 van 2 augustus 2001, p. 5; www.consilium.europa.eu) blijkt in dit verband dat, bij de bespreking van de voorstellen van de richtlijn van de Commissie van de Europese Gemeenschappen door de Raad van de Europese Unie, de lidstaten verschillende voorstellen hebben gedaan ter invulling van het inkomensvereiste. Nu geen van deze voorstellen is opgenomen in de definitieve tekst van richtlijn 2003/86/EG, moet worden aangenomen dat op dit punt door de lidstaten geen overeenstemming kon worden bereikt en met het ontbreken van een uitleg van het vereiste van stabiele en regelmatige inkomsten in richtlijn 2003/86/EG bewust is afgezien van een communautaire definitie van dit vereiste. Onder deze omstandigheden is het, zoals uit het arrest van 6 februari 2003 volgt, derhalve aan de lidstaten om, binnen de in richtlijn 2003/86/EG gestelde grenzen, de voorwaarden te stellen waaronder wordt voldaan aan het in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, gestelde vereiste van stabiele en regelmatige inkomsten. Van een minder gunstige nationale bepaling, die ingevolge het bepaalde in artikel 3, vijfde lid, van richtlijn 2003/86/EG niet zou zijn toegestaan, is in dit geval dan ook geen sprake.
2.8.2. In richtlijn 2003/86/EG worden de grenzen voor de vaststelling van de voorwaarden waaronder wordt voldaan aan het vereiste van stabiele en regelmatige inkomsten bepaald door het uit de tekst van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, voortvloeiende doel van dat vereiste, namelijk om te voorkomen dat een onderdaan van een derde land ten laste komt van het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat. In het Nederlandse stelsel wordt de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd ingevolge artikel 26, eerste lid, van de Vw 2000 niet eerder verleend dan met ingang van de dag waarop de vreemdeling heeft aangetoond dat hij aan alle voorwaarden voor verlening daarvan voldoet. Volgens paragaaf B1/2.1.3.1 van de Vc 2000 wordt deze verblijfsvergunning bovendien verleend met een geldigheidsduur van een jaar. Dit betekent dat de periode waarover de vreemdeling dan wel de hoofdpersoon ingevolge artikel 3.75 van het Vb 2000 dient aan te tonen dat hij beschikt over middelen van bestaan, te weten een jaar of - indien reeds gedurende een ononderbroken periode van drie jaren middelen van bestaan uit arbeid in loondienst zijn verworven - zes maanden, nimmer langer is dan de duur van het rechtmatig verblijf van de vreemdeling op grond van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd. Derhalve blijven de in artikel 3.75 van het Vb 2000 neergelegde voorwaarden binnen de grenzen die voortvloeien uit artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van richtlijn 2003/86/EG en wordt met het bepaalde in artikel 3.75 van het Vb 2000 de afgifte van een verblijfsvergunning dan ook niet meer bemoeilijkt dan in dit verband op grond van richtlijn 2003/86/EG is toegestaan. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat met het bepaalde in artikel 3.75 van het Vb 2000 een onjuiste uitleg is gegeven aan het in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van richtlijn 2003/86/EG gehanteerde vereiste van stabiele en regelmatige inkomsten. De grief slaagt.
2.9. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal de zaak naar de rechtbank terugwijzen om door haar te worden behandeld en beslist met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen.
2.10. De Afdeling zal de proceskosten in hoger beroep vaststellen. De rechtbank dient omtrent de vergoeding van deze kosten te beslissen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Maastricht, van 23 oktober 2008 in zaak nr. 07/36627;
III. wijst de zaak naar de rechtbank terug;
IV. stelt de door de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte kosten vast op een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), en bepaalt dat de rechtbank beslist omtrent de vergoeding van deze kosten.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. N. Walcott-Oliai, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Walcott-Oliai
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2009
555.
Verzonden: 20 november 2009
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
voor deze,
mr. H.H.C. Visser,
directeur Bestuursrechtspraak