ECLI:NL:RVS:2009:BI6049 - Raad van State - Openbaarmaking milieu-informatie en interne beleidsdocume...

Uitspraak

200806313/1/H3.

Datum uitspraak: 3 juni 2009

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

Het bestuur van Luchtverkeersleiding Nederland,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 juli 2008 in zaak nr. 07/1876 in het geding tussen:

stichting Stichting Schiphol Wanbeleid, gevestigd te Amsterdam,

appellant.

1. Procesverloop

Bij besluit van 19 oktober 2006 heeft het bestuur van Luchtverkeersleiding Nederland (hierna: LVNL) het verzoek van stichting Stichting Schiphol Wanbeleid (hierna: de stichting) om openbaarmaking van informatie, gedeeltelijk afgewezen.

Bij besluit van 5 april 2007, gewijzigd bij besluit van 26 maart 2008, heeft LVNL het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, de motivering van het besluit van 19 oktober 2006 aangepast en een deel van de door de stichting verzochte informatie openbaar gemaakt.

Bij uitspraak van 3 juli 2008, verzonden op 4 juli 2008, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 5 april 2007, gewijzigd bij besluit van 26 maart 2008, vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft LVNL bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 augustus 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 12 september 2008.

Bij brief van 5 september 2008 heeft de stichting beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar door LVNL.

Bij besluit van 26 september 2008 heeft LVNL het bezwaar van de stichting tegen het besluit van 19 oktober 2006 gedeeltelijk gegrond verklaard.

Bij brief van 17 november 2008 heeft de stichting de toestemming bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verleend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 april 2009, waar LVNL, vertegenwoordigd door mr. A.A. Geelhoed en mr. M.C. Muus, beiden advocaat te Utrecht, en mr. M.D.R. Rutten, werkzaam bij LVNL, en de stichting, vertegenwoordigd door mr. M.Ch. Kaaks, advocaat te Amsterdam, en mr. C.A.W. Poot, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 1 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:

[…];

c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;

[…];

g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;

[…].

Ingevolge artikel 1a, eerste lid, is deze wet van toepassing op de volgende bestuursorganen:

a. de ministers;

b. de bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie;

c. bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de onder a en b genoemde organen werkzaam zijn;

d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

Ingevolge hetzelfde lid, aanhef en onder d, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.

Ingevolge het tweede lid blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

[…];

b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;

[…];

d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;

[…];

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.

Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, wordt, in afwijking van het eerste lid, bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.

Ingevolge artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover thans van belang, wordt verstaan onder milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:

a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;

b. factoren, zoals geluid, die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;

c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma's, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;

d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;

e. kosten- baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;

f. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voor zover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.

2.2. De stichting heeft LVNL verzocht om openbaarmaking van, samengevat weergegeven, informatie over het zogeheten Groenenbergterrein nabij de luchthaven Schiphol, die is vastgelegd in besprekingsverslagen van vergaderingen en in correspondentie tussen LVNL en negen bij naam genoemde entiteiten.

2.3. LVNL heeft een deel van de verzochte informatie openbaar gemaakt maar, voor zover thans van belang, openbaarmaking van een aantal documenten, aangeduid met de letters A tot en met O, achterwege gelaten.

2.4. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 5 april 2007, zoals gewijzigd bij besluit van 26 maart 2008, vernietigd voor zover hierin de weigering tot openbaarmaking van de documenten F, G, I, K, N en O is gehandhaafd.

De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, kennis genomen van deze niet openbaar gemaakte documenten.

2.5. LVNL betoogt dat de rechtbank ten aanzien van document F heeft miskend dat de hierin opgenomen informatie niet onder de reikwijdte van het verzoek om openbaarmaking van de stichting valt. Volgens LVNL bevat dit document geen informatie over het Groenenbergterrein.

Subsidiair betoogt LVNL dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het besluit op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd waarom het belang bedoeld in artikel 10, tweede lid, onder d, van de Wob, in dit geval zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.

2.5.1. Het recht op openbaarmaking op grond van de Wob dient uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering, welk belang de Wob vooronderstelt. Bij de in het kader van de Wob te verrichten belangenafweging worden enkel het algemene of publieke belang bij openbaarmaking en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen betrokken. De vraag of een ander dan het openbaarheidsbelang zich voordoet, dient door de rechter integraal te worden beoordeeld. De rechterlijke toetsing van het bestuurlijk oordeel over de vraag of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de andere in de Wob genoemde belangen, wijkt niet af van de redelijkheidstoetsing overeenkomstig artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Bij die toetsing dient het uitgangspunt van de Wob - openbaarheid is regel - zwaar te wegen.

2.5.2. Evenals de rechtbank ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat document F niet onder de reikwijdte van het verzoek om openbaarmaking van de stichting valt. De informatie in dit document heeft betrekking op het gehele Schiphol-Rijk gebied, waartoe ook het Groenenbergterrein behoort.

2.5.3. De rechtbank heeft overwogen dat het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen, zoals bedoeld in artikel 10, tweede lid, onder d, van de Wob, bij de informatie in document F aan de orde is. Deze overweging van de rechtbank wordt in hoger beroep niet bestreden, zodat van de juistheid hiervan dient te worden uitgegaan.

Met de rechtbank wordt overwogen dat LVNL in het in beroep bestreden besluit ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom het belang van het verstrekken van informatie, in dit geval niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen. Dat uit hetgeen LVNL ter zitting bij de rechtbank heeft betoogd, kon worden afgeleid waarom hij ten aanzien van document F op het standpunt staat dat het belang van openbaarmaking minder zwaar weegt dan het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen, heeft de rechtbank terecht niet tot een ander oordeel gebracht. Die ter zitting bij de rechtbank gegeven toelichting kan er niet aan af doen dat elke motivering van het standpunt van LVNL ten aanzien van de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob vereiste belangenafweging in het besluit op bezwaar ontbreekt, hetgeen in strijd is met artikel 7:12 van Pro de Awb. Het betoog van LVNL faalt.

2.6. Met betrekking tot document G stelt LVNL dat dit document bestaat uit een e-mail en een gespreksverslag die tezamen als één geheel moeten worden beschouwd. De rechtbank heeft volgens LVNL terecht overwogen dat het als bijlage verstuurde gespreksverslag is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat, zodat artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking hiervan in de weg staat. De rechtbank heeft evenwel ten onrechte geoordeeld dat niet vaststaat dat de in het gespreksverslag opgenomen feitelijke informatie dermate met de hierin weergegeven persoonlijke beleidsopvattingen is verweven, dat ook openbaarmaking hiervan achterwege kon worden gelaten, aldus LVNL.

LVNL betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat onvoldoende is gemotiveerd waarom niet van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob bedoelde bevoegdheid gebruikgemaakt is. LVNL stelt dat ter zitting bij de rechtbank is verduidelijkt dat niet tot openbaarmaking van informatie in niet tot personen herleidbare vorm wordt overgegaan, nu bekend is wie de betrokken personen bij LVNL zijn en met het oog op de actieve proceshouding van de stichting.

2.6.1. Evenals de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat ten aanzien van het besprekingsverslag en de begeleidende e-mail die tezamen document G vormen, afzonderlijk kan worden beoordeeld of openbaarmaking hiervan door LVNL achterwege mocht worden gelaten.

Met betrekking tot de e-mail heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat deze geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Openbaarmaking van de inhoud hiervan is door LVNL daarom ten onrechte met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob, achterwege gelaten.

Met betrekking tot het gespreksverslag dient te worden uitgegaan van de juistheid van het oordeel van de rechtbank dat dit is opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat hierin persoonlijke beleidsopvattingen zijn neergelegd, nu dit oordeel in hoger beroep niet is bestreden. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de weigering van LVNL het gespreksverslag openbaar te maken niet deugdelijk is gemotiveerd, nu in het bestreden besluit niet kenbaar is gemaakt waarom geen toepassing is gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob.

Daarnaast heeft de rechtbank terecht en op goede gronden overwogen dat het gespreksverslag ook feitelijke informatie bevat die niet zodanig met de in het document verwoorde persoonlijke beleidsopvattingen is verweven dat artikel 11, eerste lid, van de Wob, aan openbaarmaking daarvan in de weg staat.

2.7. Met betrekking tot document I betoogt LVNL dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 11, eerste lid, van de Wob meebrengt dat openbaarmaking hiervan achterwege dient te blijven. Volgens LVNL is document I opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevat dit persoonlijke beleidsopvattingen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, doet de omstandigheid dat deze e-mail is verstuurd naar een groot aantal personen, waarvan een deel niet werkzaam is binnen de overheid, hieraan niet af, aldus LVNL.

2.7.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob (Kamerstukken II, 1986-1987, 19 859, nr. 3 blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid.

Document I is een e-mail die is verstuurd naar een groot aantal personen, waarvan een aanzienlijk deel niet binnen de overheid werkzaam is. Ten aanzien van die laatste personen is niet duidelijk gemaakt wat hun achtergrond is en waarom het stuk naar hen toegezonden zou zijn ten behoeve van intern beraad. De rechtbank heeft terecht overwogen dat document I daarom niet kan worden aangemerkt als een document dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Gelet hierop, deelt de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat LVNL zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking van document I in de weg staat.

2.8. Met betrekking tot document K betoogt LVNL dat de rechtbank heeft miskend dat de in dit document neergelegde feitelijke informatie dermate met de hierin opgenomen en tot een kleine groep betrokkenen herleidbare persoonlijke beleidsopvattingen verweven is, dat artikel 11, eerste lid, van de Wob, aan openbaarmaking van deze informatie in de weg staat.

Voorts heeft de rechtbank volgens LVNL ten onrechte overwogen dat niet voldoende is gemotiveerd waarom geen gebruik is gemaakt van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid. Ook bij dit document kon toepassing van die bevoegdheid achterwege worden gelaten, nu bekend is wie de betrokken personen bij LVNL zijn en met het oog op de actieve proceshouding van de stichting, aldus LVNL.

2.8.1. Het oordeel van de rechtbank dat document K is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat is in hoger beroep niet bestreden, zodat van de juistheid hiervan moet worden uitgegaan.

De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat document K ook feitelijke informatie bevat die niet zodanig met de in het document verwoorde persoonlijke beleidsopvattingen is verweven dat artikel 11, eerste lid, van de Wob, aan openbaarmaking daarvan in de weg staat.

Nu LVNL in het in beroep bestreden besluit niet kenbaar heeft gemaakt waarom geen gebruik is gemaakt van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob, neergelegde bevoegdheid, heeft de rechtbank voorts terecht overwogen dat dit besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering.

2.9. Met betrekking tot document N betoogt LVNL dat de rechtbank heeft miskend dat openbaarmaking van de hierin neergelegde informatie met een beroep op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, terecht achterwege is gelaten. Hiertoe voert LVNL aan dat de gegevens in document N overeenkomen met die in document B. Nu de rechtbank ten aanzien van document B heeft overwogen dat terecht toepassing is gegeven aan die laatste weigeringsgrond, valt volgens LVNL niet in te zien waarom die weigeringsgrond niet ook ten aanzien van document N kan worden ingeroepen.

Voorts heeft de rechtbank volgens LVNL ten onrechte overwogen dat document N milieu-informatie bevat en dat LVNL om die reden de in artikel 11, vierde lid, van de Wob, voorgeschreven belangenafweging had moeten maken.

2.9.1. Het oordeel van de rechtbank over de weigering van LVNL om document B openbaar te maken, is in hoger beroep niet aangevochten. Dat oordeel is derhalve geen onderwerp van geschil. Ter beoordeling staat slechts of de rechtbank kan worden gevolgd in haar oordeel dat openbaarmaking van document N niet met een beroep op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, achterwege mocht worden gelaten. Anders dan LVNL kennelijk meent, komt bij die beoordeling geen gewicht toe aan het oordeel van de rechtbank over de in bezwaar gehandhaafde weigering tot openbaarmaking van document B.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 juli 2002 in zaak nr.
200103014/1dient artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens als bedoeld in die bepaling is slechts sprake indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. In document N wordt in algemene termen gesproken over de mogelijke gevolgen van het verschuiven van een aantal vliegbewegingen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat die informatie geen bedrijfs- en fabricagegegevens als bedoeld in artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob bevat, zodat LVNL openbaarmaking van dit document ten onrechte met een beroep op die bepaling heeft geweigerd.

2.9.2. Het oordeel van de rechtbank dat document N is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat is in hoger beroep niet bestreden, zodat van de juistheid hiervan dient te worden uitgegaan.

Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat document N milieu-informatie als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder g, van de Wob, gelezen in samenhang met artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer bevat. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat LVNL in het in beroep bestreden besluit de artikel 11, vierde lid, van de Wob, voorgeschreven belangenafweging had moeten maken. Nu LVNL dit niet heeft gedaan, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de weigering om document N openbaar te maken niet op een deugdelijke motivering berust.

2.10. Tot slot betoogt LVNL met betrekking tot document O dat de rechtbank heeft miskend dat, zo dit document al feitelijke informatie bevat, deze informatie dermate met de in het document opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen is verweven, dat openbaarmaking hiervan op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, achterwege kon blijven.

Voorts heeft de rechtbank niet onderkend dat, op dezelfde gronden als aangevoerd met betrekking tot de documenten K en G, van het aanwenden van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid kon worden afgezien, aldus LVNL.

2.10.1. Ook ten aanzien van document O moet worden uitgegaan van de juistheid van het oordeel van de rechtbank dat dit document is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat, nu dit oordeel in hoger beroep niet is bestreden. Met de rechtbank overweegt de Afdeling dat document O echter ook feitelijke informatie bevat die, anders dan LVNL betoogt, niet dermate met de hierin vervatte persoonlijke beleidsopvattingen is verweven dat artikel 11, eerste lid, van de Wob, aan openbaarmaking hiervan in de weg staat. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat het in beroep bestreden besluit ten aanzien van document O niet op een deugdelijke motivering berust, nu daarin niet is kenbaar gemaakt waarom LVNL geen toepassing heeft gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob.

2.11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.12. Bij brief van 5 september 2008 heeft de stichting beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar door LVNL. Ter zitting bij de Afdeling heeft de stichting dit beroep ingetrokken, omdat LVNL bij besluit van 26 september 2008 opnieuw op het bezwaar van de stichting tegen het besluit van 19 oktober 2006 heeft besloten.

2.13. Het besluit van 26 september 2008 is een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro die wet, zal de Afdeling dit besluit in de beoordeling betrekken.

2.14. In het besluit op bezwaar van 26 september 2008 stelt LVNL zich met betrekking tot document F opnieuw op het standpunt dat dit document niet valt onder de reikwijdte van het door de stichting ingediende verzoek om openbaarmaking.

Daarnaast weegt het belang van het verstrekken van document F volgens LVNL niet op tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen. LVNL stelt dat openbaarmaking van document F ertoe kan leiden dat bestuursorganen in de toekomst terughoudender zullen zijn met het verstrekken van informatie, omdat de partijen die onderwerp van deze informatie zijn door derden op de inhoud hiervan kunnen worden aangesproken. LVNL voorziet dat dit hem zal belemmeren in het uitoefenen van zijn controlerende taak.

2.14.1. Gelet op hetgeen onder 2.5.2. is overwogen, heeft LVNL zich ten onrechte opnieuw op het standpunt gesteld dat document F niet onder de reikwijdte van het verzoek van de stichting valt.

LVNL heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat het belang bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, in dit geval zwaarwegender is dan het openbaarheidsbelang. De niet nader gemotiveerde stelling dat het openbaar maken van document F tot een terughoudender opstelling van bestuursorganen bij het verstrekken van informatie zal leiden en dat dit LVNL in het algemeen bij de uitoefening van zijn controlerende taak zal gaan belemmeren, is hiervoor niet voldoende.

2.14.2. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat LVNL in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten document F niet openbaar te maken.

2.15. Met betrekking tot het gespreksverslag dat deel uitmaakt van document G, heeft LVNL in het besluit van 26 september 2008 nader gemotiveerd waarom geen gebruik is gemaakt van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob, neergelegde bevoegdheid. Volgens LVNL wordt de vrije meningsuiting belemmerd indien uitingen van deelnemers aan een overleg openbaar gemaakt worden. Hierbij speelt volgens LVNL een rol dat het betreffende overleg zou moeten bijdragen aan het opstellen van een nader rapport en dat een beperkte groep van - daardoor - herleidbare betrokkenen hierover van gedachten heeft gewisseld. Ook de actieve proceshouding van de stichting brengt mee dat niet tot openbaarmaking van in document G neergelegde persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm wordt overgegaan, aldus LVNL.

Uit het besluit van 26 september 2008 blijkt voorts dat LVNL in afwachting van het oordeel van de Afdeling over het door hem ingestelde hoger beroep, niet tot openbaarmaking van de e-mail die deel uitmaakt van document G zal overgaan.

2.15.1. Gelet op hetgeen onder 2.6.1. is overwogen, heeft LVNL het besluit van 19 oktober 2006, in zoverre daarbij is nagelaten de inhoud van het e-mailbericht dat deel uitmaakt van document G openbaar te maken, ten onrechte gehandhaafd. Uit die overweging volgt verder dat LVNL ten onrechte heeft nagelaten de in het gespreksverslag neergelegde feitelijke informatie openbaar te maken.

Met betrekking tot de weigering ten aanzien van het gespreksverslag toepassing te geven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob, wordt overwogen dat de gestelde actieve proceshouding van de stichting op zichzelf niet voldoende is om gebruikmaking van de in die bepaling gegeven bevoegdheid achterwege te laten. LVNL heeft echter voldoende inzichtelijk gemaakt dat het verstrekken van informatie over de persoonlijke beleidsopvattingen uit dit document in niet tot personen herleidbare vorm, niet goed mogelijk is. Hierbij wordt, naast de aard en inhoud van het document, in aanmerking genomen dat deze opvattingen zijn geuit door een beperkt aantal personen waarvan niet onaannemelijk is dat hun identiteit, ook bij openbaarmaking van hun opvattingen in geanonimiseerde vorm, betrekkelijk eenvoudig zal zijn te achterhalen. LVNL heeft derhalve in redelijkheid kunnen afzien van toepassing van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob, gegeven bevoegdheid.

2.15.2. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat LVNL ten onrechte heeft afgezien van het openbaar maken van de inhoud van de e-mail die deel uitmaakt van document G.

LVNL heeft terecht besloten de persoonlijke beleidsopvattingen uit het gespreksverslag niet openbaar te maken, maar niet mogen afzien van het openbaar maken van de in dit verslag weergegeven feitelijke informatie. Derhalve moet worden geoordeeld dat LVNL het gespreksverslag ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt, met uitzondering van de daarin weergegeven namen van personen alsmede de tekst onder de kopjes "actiepunten" en "rondvraag" op bladzijde 2.

2.16. Met betrekking tot document I stelt LVNL zich op het standpunt dat het belang gediend met openbaarmaking hiervan, niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Volgens LVNL zou openbaarmaking ertoe leiden dat hijzelf, de opsteller van het document en de organisatie waarvoor deze werkzaam is, onevenredig worden benadeeld. Het document bevat volgens LVNL geen overheidsstandpunten, maar slechts de mening van een voor de overheid werkzame persoon. Deze persoon wordt door openbaarmaking van document I onevenredig benadeeld, omdat de inhoud van het document deze dan persoonlijk kan worden aangerekend, aldus LVNL. Onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling stelt LVNL zich op het standpunt dat de weigering document I openbaar te maken, bovendien gerechtvaardigd is nu de hierin verwoorde mening niet met feiten wordt gestaafd.

2.16.1. Ter zitting heeft LVNL te kennen gegeven dat het openbaar maken van de inhoud van document I, voor hemzelf nadelig kan zijn in een thans bij de burgerlijke rechter aanhangige procedure. De Afdeling ziet in die omstandigheid geen grond voor het oordeel dat LVNL door het openbaar maken van dit document onevenredig wordt benadeeld. Dit klemt temeer nu LVNL ter zitting heeft gesteld op zichzelf in staat te zijn de juistheid van de inhoud van document I te weerleggen.

De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 juni 2008 (zaak nr.
200706367/1baat LVNL evenmin. Die zaak betrof documenten waarin de mening werd geuit dat bepaalde personen onrechtmatig zouden hebben gehandeld. De Afdeling oordeelde dat bij de afweging of openbaarmaking van de desbetreffende documenten zou leiden tot onevenredige benadeling van deze personen, terecht was betrokken dat de in de documenten geuite negatieve meningen niet met feiten waren gestaafd. Anders dan LVNL kennelijk meent, volgt uit deze uitspraak niet dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, er in het algemeen aan in de weg staat dat niet met feiten gestaafde meningen openbaar worden gemaakt. De stelling dat de in document I verwoorde mening niet met feiten wordt gestaafd, biedt op zichzelf dan ook onvoldoende grond voor het oordeel dat openbaarmaking van dit document zou leiden tot onevenredige benadeling van LVNL, de opsteller van het document en de organisatie waarvoor deze werkzaam is.

Ook overigens valt niet in te zien dat openbaarmaking van de inhoud van document I zou leiden tot zodanige benadeling. LVNL heeft zich derhalve niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat om die redenen openbaarmaking met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, achterwege kon worden gelaten.

2.16.2. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat LVNL in redelijkheid niet heeft kunnen afzien van openbaarmaking van document I. Gelet op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob, dient evenwel uitzondering te worden gemaakt ten aanzien van de e-mailadressen van degenen aan wie dit e-mailbericht is verzonden en de namen van de geadresseerden. Openbaarmaking van die gegevens dient achterwege te blijven.

2.17. Met betrekking tot document K stelt LVNL zich op het standpunt dat de in dit document neergelegde feitelijke informatie dermate is verweven met de hierin vervatte persoonlijke beleidsopvattingen, dat niet tot afzonderlijke openbaarmaking hiervan kan worden overgegaan. Voorts heeft LVNL zich met dezelfde motivering als gegeven ten aanzien van document G, op het standpunt gesteld dat gebruikmaking van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid in redelijkheid achterwege kon worden gelaten.

2.17.1. Gelet op hetgeen onder 2.8.1. is overwogen, heeft LVNL zich in het besluit van 26 september 2008 ten onrechte op het standpunt gesteld dat de in dit document vervatte feitelijke informatie dermate met de hierin neergelegde persoonlijke beleidsopvattingen is verweven, dat artikel 11, eerste lid, van de Wob, aan openbaarmaking hiervan in de weg staat.

Met betrekking tot de weigering toepassing te geven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob, wordt overwogen dat LVNL voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het verstrekken van informatie over de persoonlijke beleidsopvattingen uit dit document in niet tot personen herleidbare vorm, niet goed mogelijk is. Evenals ten aanzien van document G wordt hierbij, naast de aard en inhoud van het document, in aanmerking genomen dat deze opvattingen zijn geuit door een beperkt aantal personen waarvan niet onaannemelijk is dat hun identiteit, ook bij openbaarmaking van hun opvattingen in geanonimiseerde vorm, betrekkelijk eenvoudig zal zijn te achterhalen. LVNL heeft derhalve in redelijkheid kunnen afzien van toepassing van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob, gegeven bevoegdheid.

2.17.2. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat LVNL terecht heeft besloten de persoonlijke beleidsopvattingen die zijn neergelegd in document K niet openbaar te maken. LVNL heeft evenwel niet mogen afzien van openbaarmaking van de in dit document weergegeven feitelijke informatie. Derhalve moet worden geoordeeld dat LVNL document K ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt, met uitzondering van de hierin vermelde namen van personen alsmede de eerste zin van de eerste alinea die begint met "De" en eindigt met "Groenenbergterrein" en de laatste zin van de laatste alinea die begint met "Wij" en eindigt met "(LIB)".

2.18. Met betrekking tot document N heeft LVNL in het besluit van 26 september 2008 nader gemotiveerd waarom niet tot openbaarmaking hiervan wordt overgegaan. Volgens LVNL betreft de milieu-informatie in het document slechts eventuele toekomstige en voor een ieder voorzienbare gevolgen voor het milieu bij bebouwing van het Groenenbergterrein. Het belang gediend met openbaarmaking van deze beperkte milieu-informatie is minder zwaarwegend dan het belang van bescherming van de in document N verwoorde persoonlijke beleidsopvattingen, nu voorkomen moet worden dat de personen die deze opvattingen hebben geuit hierop in rechte worden aangesproken, aldus LVNL.

2.18.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, vierde lid, van de Wob (Kamerstukken II, 2002-2003, 28 835, nr. 3, blz. 1 en 34), volgt dat deze bepaling in de wet is opgenomen ter uitvoering van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieu-aangelegenheden (Verdrag van Aarhus, Trb. 2001, nr. 73). Als gevolg hiervan werd, zoals volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Implementatiewet EG-richtlijnen eerste en tweede pijler Verdrag van Aarhus (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 877, nr. 3, blz. 16), aanpassing van deze bepaling niet nodig bevonden ten tijde van de implementatie van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad (hierna: milieu-informatierichtlijn).

Uit vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (zaak nr. C-62/00, Marks&Spencer, Jur. 2002 blz. I-06325 en gevoegde zaken nrs. C-397/01 tot en met C-403/01, Pfeiffer, Jur. 2004 blz. I-08835) vloeit voort dat de vaststelling van nationale maatregelen die een richtlijn naar behoren uitvoeren, niet tot gevolg heeft dat de richtlijn niet langer gevolgen heeft en dat een lidstaat ook na de vaststelling van deze maatregelen gehouden blijft de volledige toepassing van de richtlijn daadwerkelijk te verzekeren. Voorts volgt uit deze jurisprudentie van het Hof dat het beginsel van richtlijnconforme uitlegging van nationaal recht niet is beperkt tot de uitlegging van de ter uitvoering van de betrokken richtlijn ingevoerde nationale bepalingen, maar vereist dat de nationale rechter het gehele nationale recht in beschouwing neemt om te beoordelen in hoeverre dit zodanig kan worden toegepast dat het niet tot een resultaat leidt dat in strijd is met het door de richtlijn beoogde resultaat.

Deze jurisprudentie van het Hof brengt mee dat artikel 11, vierde lid, van de Wob, zoveel mogelijk dient te worden uitgelegd en toegepast in het licht van de bewoordingen en het doel van de milieu-informatierichtlijn.

Uit artikel 4 van Pro de milieu-informatierichtlijn, als ook overweging 16 van de considerans van die richtlijn, volgt dat redenen voor de weigering milieu-informatie openbaar te maken, restrictief moeten worden uitgelegd.

Naar het oordeel van de Afdeling kan, gelet op de inhoud van document N en op de hierboven weergegeven achtergrond van artikel 11, vierde lid, van de Wob, niet met vrucht worden staande gehouden dat het belang van bescherming van de in document N neergelegde persoonlijke beleidsopvattingen, zwaarwegender is dan het openbaarheidsbelang. Voor zover LVNL zich op het standpunt heeft gesteld dat openbaarmaking van document N achterwege dient te blijven om te voorkomen dat de personen die de persoonlijke beleidsopvattingen hebben geuit hierop in rechte worden aangesproken, wordt overwogen dat niet valt in te zien dat niet tot de in artikel 11, vierde lid, van de Wob, bedoelde openbaarmaking in niet tot personen herleidbare vorm kan worden overgegaan.

2.18.2. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat LVNL niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het openbaar maken van document N, met uitzondering van de hierin vermelde e-mailadressen en namen van personen.

2.19. Met betrekking tot document O handhaaft LVNL het eerder ingenomen standpunt dat de hierin gegeven feitelijke informatie dermate is verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen die dit document bevat, dat afzonderlijke openbaarmaking hiervan niet goed mogelijk is. Voorts stelt LVNL geen gebruik te maken van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid, omdat hij vreest dat de stichting in staat zal zijn in dat geval toch te achterhalen door wie de persoonlijke beleidsopvattingen zijn geuit.

2.19.1. Gelet op hetgeen onder 2.10.1. is overwogen, heeft LVNL zich in het besluit van 26 september 2008 ten onrechte op het standpunt gesteld dat de in document O neergelegde feitelijke informatie dermate met de hierin vervatte persoonlijke beleidsopvattingen is verweven, dat artikel 11, eerste lid, van de Wob, aan openbaarmaking hiervan in de weg staat.

Met betrekking tot de weigering toepassing te geven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob, wordt overwogen dat LVNL voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het verstrekken van informatie over de persoonlijke beleidsopvattingen uit dit document in niet tot personen herleidbare vorm, niet goed mogelijk is. Evenals ten aanzien van de documenten G en K, wordt hierbij, naast de aard en inhoud van het document, in aanmerking genomen dat deze opvattingen zijn geuit door een beperkt aantal personen waarvan niet onaannemelijk is dat hun identiteit, ook bij openbaarmaking van hun opvattingen in geanonimiseerde vorm, betrekkelijk eenvoudig zal zijn te achterhalen. LVNL heeft derhalve in redelijkheid kunnen afzien van toepassing van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob, gegeven bevoegdheid.

2.19.2. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat LVNL terecht heeft besloten de persoonlijke beleidsopvattingen die zijn neergelegd in document O niet openbaar te maken. LVNL heeft evenwel niet mogen afzien van openbaarmaking van de in dit document weergegeven feitelijke informatie. Derhalve moet worden geoordeeld dat LVNL document O ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt, met uitzondering van de hierin vermelde e-mailadressen en namen van personen, alsmede de zin onder punt 3 die begint met "Als het" en eindigt met "gedaan" en de laatste twee zinnen onder punt 4 tussen "Uitgezocht" en "baan".

2.20. Het voorgaande leidt tot gegrondverklaring van het beroep tegen het besluit van 26 september 2008. De Afdeling zal dit besluit vernietigen, voor zover hierin het besluit van 19 oktober 2006 is gehandhaafd, in zoverre daarbij is nagelaten document F en de hierboven onder 2.15.2., 2.16.2., 2.17.2., 2.18.2. en 2.19.2. nader aangeduide passages uit de documenten G, I, K, N en O openbaar te maken. De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Hiertoe zal zij het besluit van 19 oktober 2006, in zoverre daarin is nagelaten de hiervoor bedoelde informatie openbaar te maken, herroepen, LVNL opdragen document F alsmede bedoelde passages uit de documenten G, I, K, N en O binnen twee weken na verzending van deze uitspraak alsnog openbaar te maken en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 26 september 2008.

2.21. LVNL dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. verklaart het beroep tegen het besluit van het bestuur van Luchtverkeersleiding Nederland van 26 september 2008 met kenmerk LA 44300 gegrond;

III. vernietigt dit besluit, voor zover hierin het besluit van 19 oktober 2006, met kenmerk PR 06/029 is gehandhaafd, in zoverre daarbij is nagelaten document F en de in overwegingen 2.15.2., 2.16.2., 2.17.2., 2.18.2. en 2.19.2. van deze uitspraak nader aangeduide passages uit de documenten G, I, K, N en O openbaar te maken;

IV. herroept het besluit van het bestuur van Luchtverkeersleiding Nederland van 19 oktober 2006 met kenmerk PR 06/029, in zoverre hierbij is nagelaten document F en de in overwegingen 2.15.2., 2.16.2., 2.17.2., 2.18.2. en 2.19.2. van deze uitspraak nader aangeduide passages uit de documenten G, I, K, N en O openbaar te maken;

V. draagt het bestuur van Luchtverkeersleiding Nederland op binnen twee weken na verzending van deze uitspraak documenten F en de in overwegingen 2.15.2., 2.16.2., 2.17.2., 2.18.2. en 2.19.2. van deze uitspraak nader aangeduide passages uit de documenten G, I, K, N en O openbaar te maken;

VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 26 september 2008;

VII. veroordeelt het bestuur van Luchtverkeersleiding Nederland tot vergoeding van bij stichting Stichting Schiphol Wanbeleid in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VIII. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van Luchtverkeersleiding Nederland griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) heft.

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.C. de Winter, ambtenaar van Staat.

w.g. Vlasblom w.g. De Winter

voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2009

97-546.

Openbaarmaking milieu-informatie en interne beleidsdocumenten bij Luchtverkeersleiding Nederland

Uitspraak