Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 09/2496 WOB
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
en
de minister van Defensie,
verweerder,
gemachtigde mr. E.C. Pietermaat.
Procesverloop
Bij besluit van 18 maart 2008 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om geanonimiseerde verstrekking van alle documenten inzake “maatregelen die in Nederland zijn ingezet in het kader van de openbare orde en veiligheid, grootschalig optreden, voorbereidingshandelingen, inlichtingen informatieoverdracht, informatie uitwisseling, dataverzameling en grensbewaking met betrekking tot de G8-top in Heiligendamm, Duitsland” deels afgewezen.
Bij besluit van 29 april 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 8 januari 2009 (de rechtbank leest: 2010) heeft eiser de rechtbank de toestemming bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verleend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2011. Eiser is verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Tevens was ter zitting aanwezig [betrokkene 1], directie Juridische Zaken van het ministerie van Defensie.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1 Eiser heeft bij brief van 19 december 2007 het hiervoor genoemde op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedane verzoek bij verweerder ingediend.
1.2 Verweerder heeft geconstateerd dat eisers verzoek betrekking heeft op de volgende documenten:
- een protocol over de samenwerking tussen de Bundespolizei en de Koninklijke Marechaussee (Kmar) in het gemeenschappelijk grensgebied van de Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk der Nederlanden, ondertekend op 26 oktober 2006 (document 1);
- e-mailberichten van 13 februari 2007 en 20 april 2007 over de voorbereiding voor de G8 (document 2);
- Tagesordnung besprechung van 27 en 28 maart 2007 (document 3);
- een gespreksnotitie van de Kmar van 2 april 2007 (document 4);
- een e-mailbericht van 17 april 2007 met een uitnodiging voor ambtelijk crisisoverleg (document 5);
- een verslag Ambtelijk Crisisoverleg van 25 april 2007 (document 6);
- een memorandum stand van zaken G8-top van de Kmar van 8 mei 2007 (document 7);
- een document met “laatste informatie” van 11 mei 2007 (document 8);
- een brief van Bundespolizeiambt Kleve van 15 mei 2007 met betrekking tot de samenwerking (document 9);
- e-mailberichten van de Kmar van 16 mei 2007 met een personeelsoverzicht (document 10);
- een brief van 25 mei 2007 van Justitie/IND met betrekking tot de G8-top in Duitsland (document 11);
- een tabel van 29 mei 2007 met de mogelijke inzet van de Kmar op de G8-top met organogram (document 12);
- een brief van 2 juni 2007 van de Federal Police Regional Headquarters North met betrekking tot de G8-top (document 13);
- een verslag van 5 juli 2007 van de evaluatiebijeenkomst G8-conferentie (document 14);
- een document bevattende afspraken tussen de Bundesgrenzschutz en de Kmar over de samenwerking in het Duits-Nederlandse grensgebied bij de uitoefening van taken, zoals bedoeld in artikel 2 van Pro de Schengen uitvoeringsovereenkomst (document 15).
Verweerder heeft geweigerd de documenten te verstrekken, met uitzondering van document 7, waarbij de in dat document vermelde namen van ambtenaren zijn weggelakt, en document 4.
2. Wettelijk kader
2.1 Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen - voor zover hier van belang - verstaan onder:
a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
2.2 Ingevolge artikel 3 van Pro de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van de Wob.
2.3 Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover dit de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden.
2.4 In artikel 10, tweede lid, van de Wob is bepaald dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
2.5 Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid van voornoemd artikel kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering over persoonlijke beleidsopvattingen informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
3. Beoordeling van het geschil
3.1 Het recht op openbaarmaking op grond van de Wob dient uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering, welk belang de Wob vooronderstelt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 3 juni 2009, LJN: BI6049). Bij de in het kader van de Wob te verrichten belangenafweging worden enkel het algemene of publieke belang bij openbaarmaking en de door de uitzonderingsgronden te beschermen belangen betrokken. De vraag of een ander dan het openbaarheidsbelang zich voordoet, dient door de rechter integraal te worden beoordeeld. De rechterlijke toetsing van het bestuurlijk oordeel over de vraag of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de andere in de Wob genoemde belangen, wijkt niet af van de redelijkheidstoetsing in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Bij die toetsing dient het uitgangspunt van de Wob - openbaarheid is regel - zwaar te wegen.
3.2. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de vraag of het aan de grens tegenhouden en terugsturen van enkele demonstranten die op weg naar Heiligendamm waren rechtmatig was, niet van betekenis is voor de beoordeling van het bestreden besluit. Dat eiser openbaarmaking van alle documenten noodzakelijk acht om die vraag te kunnen beantwoorden, is evenmin van betekenis. Nu het recht van openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend het belang van een goede en democratische bestuursvoering dient en dit recht iedere burger in gelijke mate toekomt, kan geen onderscheid worden gemaakt naar de persoonlijke belangen en oogmerken van de verzoeker.
Ten aanzien van de documenten 6 en 11
4.1 Eiser heeft in zijn inleidende beroepschrift gesteld dat zijn beroep niet is gericht tegen de weigering de documenten 6 en 11 openbaar te maken. Ten aanzien van de overige documenten stelt eiser dat de openbaarmaking daarvan ten onrechte is geweigerd. In zijn aanvullend beroepschrift van 27 februari 2011 stelt eiser evenwel dat zijn beroep ook gericht is tegen de weigering de documenten 6 en 11 openbaar te maken.
4.2 Verweerder heeft zich voor wat betreft de documenten 6 en 11 op het standpunt gesteld dat eiser uitdrukkelijk heeft gesteld dat zijn beroep zich niet richt tegen de weigering deze openbaar te maken en dat eiser daar niet later, na ommekomst van de beroepstermijn, van mag terugkomen.
4.3 De rechtbank is met verweerder van oordeel dat, nu eiser in zijn beroepschrift van 4 juni 2009 uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven dat zijn beroep zich niet richt tegen de weigering om de documenten 6 en 11 openbaar te maken, het beroep, voor zover eiser dit bij zijn aanvullende beroepschrift toch (alsnog) tegen die weigering heeft willen laten richten, in zoverre niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
Ten aanzien van de documenten 2, 5, 8, 10 en 14
5.1 Verweerder heeft de documenten 2, 5 ,8, 10 en 14 niet openbaar gemaakt met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat deze documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad over het in het kader van de G8-top te voeren beleid en dat die documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten die bovendien zodanig met de feiten zijn verweven dat zelfstandige informatieverschaffing over die feiten niet mogelijk is.
5.2 Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat, nu de documenten 2, 5, 8, 10 en 14 niet beleid, maar de uitvoering daarvan betreffen en ambtenaren over de uitvoering van beleid geen persoonlijke opvattingen kunnen of mogen hebben, er geen sprake kan zijn van persoonlijke opvattingen in die documenten. Volgens eiser heeft verweerder dan ook ten onrechte met een beroep op artikel 11 van Pro de Wob geweigerd deze documenten openbaar te maken.
5.3 De rechtbank overweegt allereerst dat uit artikel 1, aanhef en onder b en f, in samenhang met artikel 11, eerste lid, van de Wob volgt dat persoonlijke beleidsopvattingen ook betrekking kunnen hebben op de uitvoering van beleid. In zoverre faalt het betoog van eiser, en slaagt zijn beroep niet.
5.4 De stelling van eiser dat mogelijke persoonlijke beleidsopvattingen niet te herleiden zijn naar identificeerbare ambtenaren, indien in de stukken op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob de namen van de ambtenaren onleesbaar gemaakt worden, volgt de rechtbank evenmin. De in een document opgenomen opvattingen van personen die bij de opstelling van het document betrokken waren, verliezen, mede in aanmerking genomen de wetsgeschiedenis, hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaalde persoon (zie de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010, LJN: BN5699). Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.5 Eiser heeft zich verder op het standpunt gesteld dat in de genoemde documenten slechts feiten worden weergegeven. Eiser stelt dat, hoewel die weergave altijd enigszins wordt gekleurd door de persoonlijke opvattingen van degene die de feiten beschrijft, dit onvoldoende is om die beschrijving als persoonlijke beleidsopvattingen aan te merken. De verwevenheid van feiten met persoonlijke beleidsopvattingen betekent niet dat delen van de documenten niet openbaar gemaakt dienen te worden, aldus eiser.
5.6 Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 april 2008, LJN: BD0338, wordt, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13 en 38), het interne karakter van een stuk bepaald door het oogmerk waarmee het is opgesteld. Zij die het hebben opgesteld of de inhoud ervan voor hun verantwoording hebben genomen, moeten de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11 van Pro de Wob geregelde beperking van de openbaarheid is beoogd te bewerkstelligen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. Het openbaar maken van dergelijke documenten, ook in geanonimiseerde vorm, zou afbreuk doen aan het uitgangspunt dat binnen een bestuursorgaan vrij van gedachten moet kunnen worden gewisseld zonder dat de verantwoordelijk bestuurder daarop aangesproken kan worden.
5.7 Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb van de vertrouwelijk overgelegde documenten 2, 5, 8, 10 en 14 kennis te hebben genomen, stelt de rechtbank vast dat deze documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad over het in het kader van de G8-top te voeren beleid. Voor zover in de documenten feiten zijn vermeld, zijn deze zodanig met persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat verweerder in redelijkheid de openbaarmaking daarvan op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft kunnen weigeren. In zoverre slaagt het beroep van eiser dan ook niet.
Ten aanzien van de documenten 1, 3, 9, 13 en 15
6.1 Verweerder heeft openbaarmaking van de documenten 1, 3, 9, 13 en 15 geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob. De Duitse autoriteiten hebben te kennen gegeven dat openbaarmaking onwenselijk is, zodat openbaarmaking de betrekkingen met Duitsland kan schaden, aldus verweerder.
6.2 Eiser heeft aangevoerd dat uit de stukken niet duidelijk blijkt dat de Duitse autoriteiten het onwenselijk achten dat de stukken openbaar worden gemaakt. Eiser stelt zich op het standpunt dat de passages in de stukken die betrekking hebben op de Nederlandse kant van de samenwerking ten onrechte niet zijn openbaar gemaakt. Het belang bij openbaarmaking dient zwaarder te wegen dan het belang bij een goede relatie met Duitsland, aldus eiser.
6.3 Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob (Kamerstukken II, 1986/1987, 19 859, nr. 3, blz. 34) blijkt dat het voor de toepassing van deze bepaling niet noodzakelijk is dat men een verslechtering van de goede betrekkingen als zodanig met andere landen of met internationale organisaties voorziet. Voldoende is dat men als gevolg van het verschaffen van informatie ingevolge de wet, voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen, met als gevolg bijvoorbeeld dat het onderhouden van diplomatieke betrekkingen, of het voeren van bilateraal overleg met landen of internationale organisaties, moeilijker zou gaan dan voorheen, of dat men in die landen of internationale organisaties minder geneigd zou zijn tot het verstrekken van bepaalde gegevens dan voorheen.
6.4 Ter zitting heeft verweerder meegedeeld dat zowel verweerder als de minister van Justitie contact met de Duitse autoriteiten hebben gehad, waarbij de Duitse autoriteiten telefonisch hebben meegedeeld dat zij het niet wenselijk achten dat de genoemde documenten openbaar gemaakt worden. De rechtbank ziet geen aanleiding aan de juistheid van deze mededeling te twijfelen.
6.5 De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde documenten 1, 3, 9, 13 en 15. De rechtbank acht het, gezien, de aard van deze documenten, die informatie bevatten over de samenwerking tussen Nederland en Duitsland, ook aannemelijk dat de Duitse autoriteiten openbaarmaking daarvan niet wenselijk achten, en dat bij openbaarmaking een verslechtering van de goede betrekkingen met Duitsland is te voorzien. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang bij goede betrekkingen met Duitsland zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarmaking. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Ten aanzien van de documenten 10 en 12
7.1 Verweerder heeft de openbaarmaking van de documenten 10 en 12 geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob, omdat daaruit de inzet en werkwijze van de Kmar kan worden afgeleid.
7.2 Eiser heeft aangevoerd dat, nu blijkt dat document 12 een organogram betreft en een tabel met namen van de ingezette personen, niet is gebleken dat de staatsveiligheid in het geding is. Het document betreft volgens eiser veeleer een aangelegenheid met betrekking tot de openbare orde. Het gaat eiser niet om de mogelijke inzet van de Kmar rond de G8, maar over de samenwerking met de Duitse grenspolitie, aldus eiser.
7.3 Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb van de vertrouwelijk overgelegde documenten 10 en 12 kennis te hebben genomen, komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat uit deze documenten de inzet en werkwijze van de Kmar kan worden afgeleid. Verweerder heeft zich, nu de Kmar taken uitoefent op het terrein van beveiliging, bewaking en bescherming, naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat deze documenten de veiligheid van de Staat kunnen schaden. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid de openbaarmaking van voornoemde documenten met een beroep op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob kunnen weigeren. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
8. Gezien het voorgaande is het beroep ongegrond. De rechtbank ziet geen grond voor vergoeding van het griffierecht dan wel voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen de weigering (delen van) de documenten 6 en 11 openbaar te maken, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. Bongers-Scheijde, voorzitter, mrs. A.D. Reiling en J.A.A.G. de Vries, leden, in aanwezigheid van M.E. Sjouke, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2011.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.