Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 15/4373
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 april 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente , verweerder
(gemachtigden: mr. C.B.B. Dohmen en drs. M.A. Jonker).
Procesverloop
Bij besluit van 8 juni 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk ingewilligd en gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 29 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Bij besluit van 7 december 2015 heeft verweerder het bestreden besluit gewijzigd, in die zin dat verweerder aan eiseres alsnog een deel van een door haar gevraagd document heeft verstrekt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 februari 2017. De zaak is gelijktijdig behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers HAA 15/3513 en HAA 16/659. Eiseres is verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Na de zitting heeft de rechtbank de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1. Bij besluit van 7 december 2015 – en daarmee hangende het beroep – heeft verweerder het bestreden besluit gewijzigd. Nu eiseres voldoende belang heeft bij een beoordeling van het besluit van 7 december 2015 heeft haar beroep, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege mede betrekking op dat besluit. De rechtbank zal het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit en het besluit van 7 december 2015 inhoudelijk beoordelen.
2. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Op grond van artikel 3, vijfde lid, van de Wob wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Op grond van artikel 1, aanhef, van de Wob, voor zover van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
(…)
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
3.1
Bij brief van 25 april 2015 heeft eiseres een verzoek op grond van de Wob bij verweerder ingediend. Zij heeft verweerder verzocht om toezending van een afschrift van de volgende documenten:
1. Een kopie van het document/rapport omtrent het intern onderzoek van K&C over IV en/of Masterplan Digitalisering in 2012 opgesteld door o.a. [naam 1] en [naam 2] .
2. Een kopie van het volledige personeelsdossier van eiseres tussen maart 2011 en mei 2014.
3. Een kopie van alle e-mailwisselingen, verslagen en rapporten tussen acht koppels van (met naam genoemde van a tot en met h opgesomde) personen omtrent de afwezigheid, ziekte, functie als Security Officer, rechtspositie, re-integratie en ontslag van eiseres in de periode tussen 1 mei 2013 en 1 mei 2014.
3.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eiseres voor zover het betrekking heeft op stuk 1 afgewezen omdat hij niet over het document beschikt. Daarnaast heeft verweerder het personeelsdossier aan eiseres verstrekt op grond van de Wet bescherming persoonsgegeven (Wbp). Dit personeelsdossier bevat volgens verweerder tevens de e-mailwisselingen tussen de onder a, b en c genoemde koppels. Verder heeft verweerder het verzoek van eiseres voor zover het betrekking heeft op de in onderdeel 3 van het verzoek onder d tot en met h genoemde koppels afgewezen. Volgens verweerder beschikt hij niet over e-mailwisselingen tussen het onder e genoemde koppel. De e-mailwisselingen tussen de onder d, f, g en h genoemde koppels zijn stukken ten behoeve van intern beraad, waarin volgens verweerder beleidsopvattingen staan. Artikel 11, eerste lid, van de Wob staat volgens verweerder aan verstrekking van die documenten in de weg.
3.3
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
4.1
Eiseres betoogt dat verweerder in de bezwaarschriftprocedure voorafgaand aan de hoorzitting ten onrechte niet de door haar gevraagde stukken ter inzage heeft gelegd.
4.2
Op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.
Op grond van artikel 7:4, zesde lid, van de Awb kan het bestuursorgaan, al dan niet op verzoek van een belanghebbende, toepassing van het tweede lid voorts achterwege laten, voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. Van de toepassing van deze bepaling wordt mededeling gedaan.
Op grond van artikel 7:13, vierde lid, van de Awb, voor zover van belang, beslist de commissie over de toepassing van artikel 7:4, zesde lid, (…).
4.3
De rechtbank overweegt dat de adviescommissie kan besluiten op de zaak betrekking hebbende stukken niet ter inzage te leggen, indien geheimhouding om gewichtige reden is geboden. Het bezwaar van eiseres richtte zich tegen de gedeeltelijke afwijzing van haar Wob-verzoek en daarmee tegen het niet volledig verstrekken van de door haar gevraagde documenten. Het ligt in dat geval niet in de rede de stukken die eiseres in het kader van haar Wob-verzoek zijn geweigerd in de bezwaarfase ter inzage te leggen.
4.4
De beroepsgrond slaagt niet.
5. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de niet aan eiseres verstrekte vertrouwelijke stukken.
Verzoek 2
6. Ter zitting is komen vast te staan dat het beroep van eiseres zich niet richt tegen het verstrekken door verweerder van haar personeelsdossier op grond van de Wbp in plaats van de Wob.
Verzoek 1
7.1
Wat betreft het eerste onderdeel van haar Wob-verzoek betoogt eiseres dat verweerder bij het besluit van 7 december 2015 niet heeft kunnen volstaan met het verstrekken van een passage uit de IC rapportage 2e kwartaal betreffende afdeling IV, maar die volledige rapportage openbaar had moeten maken. Volgens eiseres zouden er in het kader van dit deel van haar Wob-verzoek bovendien meer stukken bij verweerder moeten berusten.
7.2
Verweerder heeft ter zitting gesteld dat het Wob-verzoek van eiseres de overige onderdelen van de rapportage niet raakt. Alleen het gedeelte van de rapportage waarop het Wob-verzoek betrekking heeft, heeft verweerder daarom verstrekt. De passage uit de rapportage is het enige document dat bij verweerder berust wat betreft het eerste onderdeel van haar Wob-verzoek.
7.3
De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de overige onderdelen van de rapportage betrekking hebben op het eerste onderdeel van haar Wob-verzoek. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding te twijfelen aan verweerders stelling. Eiseres heeft ook overigens naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door verweerder, bepaalde documenten die verband houden met het eerste onderdeel van haar Wob-verzoek toch bij verweerder berusten.
7.4
De beroepsgrond slaagt niet.
Verzoek 3
8.1
Wat betreft het derde onderdeel van haar Wob-verzoek betoogt eiseres dat de e-mailwisselingen die hebben plaatsgevonden tussen medewerkers van verweerder en een externe opdrachtnemer niet kunnen worden aangemerkt als “intern beraad” als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob. Volgens eiseres behoren documenten (waaronder correspondentie) die afkomstig zijn van derden niet tot de kring van de overheid. Documenten afkomstig van derden vallen onder de categorie “advisering” of “gestructureerd overleg”.
Eiseres betoogt voorts dat de interne documenten die verweerder geweigerd heeft te verstrekken geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten ten behoeve van intern beraad. Persoonlijke beleidsopvattingen behoeven slechts bescherming indien deze wezenlijk afwijken van een gekozen openbare bestuurlijke beleidslijn. Als sprake is van misstanden waaraan verweerder zich schuldig heeft gemaakt, kan misbruik van de wet worden gemaakt door te stellen dat documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Indien en voor zover de documenten geen afwijkende persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, dienen deze openbaar te worden gemaakt. De in het personeelsdossier vervatte e-mailwisselingen die wel aan eiseres zijn verstrekt bevatten eveneens persoonlijke beleidsopvattingen. Onduidelijk is waarom die e-mailwisselingen wel openbaar konden worden gemaakt. De beleidsopvattingen die in die e-mailwisselingen zijn vervat stroken met intern beleid.
8.2
Verweerder betoogt in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie voor bezwaarschriften op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling en overige zaken, dat de e-mailwisselingen onder d, f en g documenten betreffen ten behoeve van intern beraad met persoonlijke beleidsopvattingen, waarvan openbaarmaking op grond van het bepaalde in artikel 11, eerste lid, van de Wob diende te worden geweigerd.
Verweerder betoogt in het verweerschrift dat ook correspondentie met externe organisaties aangemerkt kan worden als een document bedoeld voor intern beraad. Uit uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 22 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0664 en 3 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI6049 volgt volgens verweerder dat bij de beoordeling of een stuk kan worden aangemerkt als bedoeld voor intern beraad gekeken moet worden naar het oogmerk dat degene die het document heeft opgesteld had. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Volgens verweerder zijn de bedoelde e-mailwisselingen aan te merken als documenten met daarin persoonlijke beleidsopvattingen bedoeld voor intern beraad. Omdat aan de hand van de e-mailwisselingen is te herleiden welke ambtenaren deze hebben opgesteld is het volgens verweerder daarnaast niet mogelijk de e-mailwisselingen in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken.
8.3
Zoals de Afdeling in zijn uitspraak van 23 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8264 heeft overwogen dient het bestuursorgaan in beginsel per document of onderdeel daarvan dient te motiveren dat aan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt.
8.4
De rechtbank stelt voorop dat artikel 11, eerste lid, van de Wob imperatief is geformuleerd. Voor zover sprake is van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, dient er derhalve in beginsel geen informatie te worden verstrekt over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Daaraan doet niet af dat ingevolge het tweede lid van voormeld artikel aan het bestuursorgaan, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, een discretionaire bevoegdheid is toegekend om informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot de persoon herleidbare vorm of, in het geval degene die deze opvattingen heeft geuit zich erachter heeft gesteld, in tot de persoon herleidbare vorm.
8.5
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II, 1986-1987, 19 859, nr. 3 blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Uit de wetsgeschiedenis blijkt voorts dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is, de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 14 en 38). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN5699).
8.6
Uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder wat betreft het derde onderdeel van het Wob-verzoek per e-mailbericht of onderdeel daarvan een beoordeling heeft verricht als onder 8.3 omschreven.
De rechtbank is bovendien na bestudering van de stukken van oordeel dat een groot aantal e-mailberichten niet kan worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. In een groot aantal e-mailberichten zijn naar het oordeel van de rechtbank geen opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies opgenomen als omschreven onder 8.5.
8.7
De beroepsgrond slaagt.
9. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering en aldus in strijd is met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep gericht tegen het bestreden besluit is gegrond.
10. Gelet op het onder 7.3 overwogene is het beroep tegen het besluit van 7 december 2015 ongegrond.
11. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
12. Omdat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
13. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 7 december 2015 ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,00 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Mac Donald, voorzitter, mr. D.M. de Feijter en
mr. drs. L. Beijen, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 april 2017.
mr. drs. L. Beijen, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 april 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.