Uitspraak
200703105/1.
Datum uitspraak: 9 april 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de gemeente Middelburg,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/1003 van de rechtbank Middelburg van 29 maart 2007 in het geding tussen:
de gemeente Middelburg,
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland.
1. Procesverloop
Bij brief van 31 januari 2006 heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) aan de gemeente Middelburg (hierna: de gemeente) meegedeeld dat de provinciale bijdrage voor het project "inrichten busstation in stationsgebied Middelburg" (hierna: het project) € 1.234.691,00 bedraagt.
Bij besluit van 11 juli 2006 heeft het college het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 maart 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Middelburg (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door de gemeente daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 juli 2006 vernietigd en het bezwaar van de gemeente niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de gemeente bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 mei 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 22 mei 2007.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De gemeente heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 november 2007, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. drs. B.F.Th. de Moor, advocaat te Middelburg, vergezeld door P. Roose en R.A. Kösters, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. A.W.C. Fenijn, advocaat te Middelburg, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij brief van 23 januari 1997 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) aan het college meegedeeld dat het project is goedgekeurd en onder voorwaarden in aanmerking komt voor subsidie als bedoeld in de ministeriële regeling extra investeringsimpuls infrastructuur in het stads- en streekvervoer 1996-2000 (hierna: de ministeriële regeling).
Bij brief van 16 november 2005 heeft de minister aan het college meegedeeld dat in de afrekening met de provincie Zeeland in het kader van de ministeriële regeling een bedrag is opgenomen voor de uitvoering van het project.
Bij brief van 31 januari 2006 heeft het college aan de gemeente meegedeeld dat de provinciale subsidie voor het project € 1.234.691,00 bedraagt.
2.2. De gemeente betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aan de provinciale subsidie geen publiekrechtelijke bevoegdheid ten grondslag ligt. Subsidiair betoogt de gemeente dat een wettelijke grondslag voor de provinciale subsidie niet is vereist.
2.3. Tussen de gemeente en het college is niet in geschil en ook voor de Afdeling staat vast dat de in de brief van 31 januari 2006 genoemde provinciale subsidie voor het project een aanspraak betreft op financiële middelen door het college verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de gemeente, anders dan als betaling voor aan het college geleverde goederen of diensten. De provinciale subsidie is derhalve een subsidie als bedoeld in artikel 4:21, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
2.4. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of het college bevoegd was de in de brief van 31 januari 2006 genoemde provinciale subsidie te verstrekken.
De ministeriële regeling ziet op bijdragen voor - samengevat weergegeven - investeringen in openbaar vervoerinfrastructuur. In deze regeling is geen bevoegdheid opgenomen op grond waarvan het college bijdragen voor deze investeringen kan verstrekken. De regeling ziet slechts op bijdragen die de minister in dit kader kan verstrekken.
Ook de Algemene subsidieverordening Zeeland 1998 (hierna: de verordening) voorziet niet in een publiekrechtelijke grondslag voor verstrekking van een provinciale subsidie als hier aan de orde. Deze verordening voorziet slechts in algemene bepalingen voor provinciale subsidies. In deze verordening is niet bepaald voor welke activiteiten het college subsidie kan verstrekken.
Evenmin vloeit de bevoegdheid voort uit het door de gemeente overgelegde voorstel van het college van 8 april 1997. Dit betreft een voorstel van het college aan provinciale staten van Zeeland om het college te machtigen subsidies te verlenen voor de door de minister in het kader van de ministeriële regeling goedgekeurde projecten. Zelfs indien ervan moet worden uitgegaan dat overeenkomstig dit voorstel door provinciale staten van Zeeland is besloten, gaat het hier niet om een wettelijk voorschrift dat een bevoegdheid toekent of voorziet in overdracht van een bestaande bevoegdheid.
Uit het voorgaande volgt dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen wettelijk voorschrift is aan te wijzen waaraan het college de bevoegdheid kan ontlenen de in de brief van 31 januari 2006 genoemde provinciale subsidie te verstrekken.
Het betoog van de gemeente dat een wettelijke grondslag niet is vereist gezien het bepaalde in artikel III, tweede lid, van de Wet van 20 juni 1996 tot aanvulling van de Awb (Derde tranche Awb), Staatsblad 1996, 333, faalt. Ingevolge deze bepaling is artikel 4:23, eerste lid, van de Awb gedurende vier jaren na de inwerkingtreding (op 1 januari 1998) van deze wet niet van toepassing op subsidies gelijksoortig aan die, welke door het betrokken bestuursorgaan reeds vóór de inwerkingtreding van deze wet overeenkomstig bekendgemaakt beleid werden verstrekt. Niet is gebleken van gelijksoortige subsidies die voor 1 januari 1998 overeenkomstig bekendgemaakt beleid door het college werden verstrekt.
Ook het betoog van de gemeente dat een grondslag in de wet niet is vereist nu de provinciale subsidie is gebaseerd op een begrotingspost, faalt. Ingevolge artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder c, in samenhang met het eerste lid, van de Awb is een wettelijke grondslag niet vereist indien de begroting de subsidieontvanger en het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, vermeldt. Van een begrotingspost die zowel de gemeente als subsidieontvanger als het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld vermeldt, is echter niet gebleken. Een dergelijke begrotingspost blijkt in het bijzonder niet uit het eerdergenoemde door de gemeente overgelegde voorstel van het college van 8 april 1997.
Tot slot faalt ook het betoog van de gemeente dat de provinciale subsidie een incidentele subsidie betreft. Een bijdrage als hier aan de orde
- een bijdrage ter verbetering van de infrastructuur - is in het algemeen niet incidenteel. Het is een vaste bestuurspraktijk voor infrastructurele projecten een bijdrage te verlenen.
2.5. De provinciale subsidie is derhalve wegens het ontbreken van een wettelijke grondslag in strijd met artikel 4:23, eerste lid, van de Awb aan de gemeente verstrekt. De rechtbank heeft echter aan haar - juiste - overweging dat geen wettelijk voorschrift is aan te wijzen waaraan het college de bevoegdheid kan ontlenen de in de brief van 31 januari 2006 genoemde provinciale subsidie te verstrekken, ten onrechte de conclusie verbonden dat een publiekrechtelijke rechtshandeling, als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, ontbreekt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 12 april 2006 in zaak nr.
200505351/1wordt een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan geacht op publiekrechtelijk rechtsgevolg te zijn gericht indien het bestuursorgaan, hoewel niet bevoegd het rechtsgevolg tot stand te brengen, dit wel heeft beoogd in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid. Gelet hierop is de brief van 31 januari 2006 een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen bezwaar openstaat. Dit besluit is echter onbevoegd genomen.
200505351/1wordt een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan geacht op publiekrechtelijk rechtsgevolg te zijn gericht indien het bestuursorgaan, hoewel niet bevoegd het rechtsgevolg tot stand te brengen, dit wel heeft beoogd in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid. Gelet hierop is de brief van 31 januari 2006 een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen bezwaar openstaat. Dit besluit is echter onbevoegd genomen.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van 11 juli 2006 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking. Om te vermijden dat de gemeente er door het instellen van hoger beroep op achteruit zou gaan, zal de Afdeling de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 11 juli 2006 in stand laten.
2.7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 29 maart 2007 in zaak nr. 06/1003;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van 11 juli 2006, kenmerk STA 0602997/48;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 11 juli 2006 geheel in stand blijven;
VI. veroordeelt het college tot vergoeding van bij de gemeente in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zeeland aan de gemeente onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VII. gelast dat de provincie Zeeland aan de gemeente het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 709,00 (zegge: zevenhonderdnegen euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Wagtendonk w.g. Bindels
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2008
85.