Uitspraak
200701804/1.
Datum uitspraak: 5 december 2007.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 06/1449 van de rechtbank Maastricht van 29 januari 2007 in het geding tussen:
appellant
en
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2005 heeft het Hoofd van de afdeling Veiligheidsonderzoeken namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de Minister) geweigerd om ten behoeve van appellant een verklaring van geen bezwaar af te geven.
Bij besluit van 11 mei 2006 heeft de Minister het door appellant daartegen gemaakte bezwaar - onder verbetering van de motivering - ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 januari 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Maastricht (hierna: de rechtbank) het door appellant daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 9 maart 2007, bij de Raad van State ingekomen op 12 maart 2007, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 3 mei 2007 heeft de Minister van antwoord gediend.
Bij brief van 21 mei 2007 heeft appellant de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 87 van Pro de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: de Wiv) om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
Bij brief van 3 september 2007 heeft appellant een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2007, waar appellant in persoon en de Minister, vertegenwoordigd door mr. O.J. Elbertsen, ambtenaar op het departement, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, van het EVRM is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Grondwet heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, ieder recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wiv heeft de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) in het belang van de nationale veiligheid tot taak het verrichten van veiligheidsonderzoeken als bedoeld in de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: de Wvo).
Ingevolge artikel 18 van Pro de Wiv mag een bevoegdheid als bedoeld in de paragraaf over de verzameling van gegevens slechts worden uitgeoefend, voor zover dat noodzakelijk is voor de goede uitvoering van de taken, bedoeld in artikel 6, tweede lid, onder a en d, en de taken, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder a, c, en e.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvo wordt in deze wet verstaan onder vertrouwensfunctie: een functie die krachtens artikel 3, eerste lid, als zodanig is aangewezen.
Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder b, wordt in deze wet verstaan onder verklaring: een verklaring dat uit het oogpunt van de nationale veiligheid geen bezwaar bestaat tegen vervulling van een bepaalde vertrouwensfunctie door een bepaalde persoon.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, voor zover hier van belang, wijst de Minister functies die de mogelijkheid bieden de nationale veiligheid te schaden aan als vertrouwensfuncties. De Minister doet van de aanwijzing terstond mededeling aan de werkgever die het aangaat.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, meldt de werkgever een persoon die belast is met de vervulling van een functie die nadien als vertrouwensfunctie is aangewezen, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken na de dagtekening van het aanwijzingsbesluit aan bij het hoofd van de AIVD.
Ingevolge het tweede lid geschiedt de in het eerste lid bedoelde aanmelding slechts met schriftelijke instemming van de betrokkene. De werkgever licht de betrokkene in over de betekenis en de rechtsgevolgen van deze aanmelding.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, wordt, alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, ten aanzien van de betrokken persoon door de AIVD een veiligheidsonderzoek ingesteld.
Ingevolge het tweede lid omvat het veiligheidsonderzoek het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op gegevens betreffende:
a. (…)
b. (…)
c. (…)
d. overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, kan een verklaring slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
Volgens artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken voor de politie (Staatscourant, 12 december 2001, nr. 241, blz. 10, hierna: de beleidsregel) wordt bij een A-veiligheidsonderzoek de verklaring van geen bezwaar geweigerd vanwege onvoldoende gegevens, als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Wvo:
a. indien betrokkene direct voorafgaand aan de aanmelding voor een vertrouwensfunctie niet gedurende een aaneengesloten periode van zeven jaar in Nederland verbleef; en
b. het voor de Binnenlandse Veiligheidsdienst niet mogelijk is over de ontbrekende periode voldoende gegevens over betrokkene te verkrijgen, wegens het niet aanwezig zijn van een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie op beveiligingsgebied met een zusterdienst van het land of de landen waar betrokkene verblijf heeft gehouden.
Volgens het tweede lid bedraagt bij een P-veiligheidsonderzoek de periode, bedoeld in het eerste lid, onder a, vijf jaar.
Volgens het derde lid bedraagt bij zowel het A- als het P-veiligheidsonderzoek de periode voor de partner minimaal drie jaar.
2.2. Appellant is in 1980 in dienst getreden bij de gemeentepolitie Maastricht, thans de politieregio Limburg-Zuid. Sinds 1990 is hij werkzaam als rechercheur. Deze functie is in 2001 door de Minister aangewezen als vertrouwensfunctie. Zijn werkgever heeft hem op 10 juni 2005 aangemeld bij de AIVD voor een veiligheidsonderzoek in verband met het vervullen door appellant van deze functie.
2.3. De Minister heeft aan zijn - in bezwaar gehandhaafde - besluit tot weigering van een verklaring van geen bezwaar ten grondslag gelegd dat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te kunnen geven over de vraag of voldoende waarborgen aanwezig zijn dat appellant de vertrouwensfunctie in alle opzichten naar behoren zal vervullen.
2.4. Appellant betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank heeft miskend dat het aanwijzingsbesluit niet op de juiste, in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voorgeschreven, wijze is bekend gemaakt. Appellant betoogt dat het aanwijzingsbesluit daarom niet in werking is getreden en dat als gevolg hiervan de Minister niet bevoegd was te beslissen over de afgifte van een verklaring van geen bezwaar.
2.4.1. Het aanwijzingsbesluit is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Indien dit besluit niet op de juiste wijze bekend is gemaakt en daarmee niet in werking is getreden, is een verklaring van geen bezwaar niet vereist en is de Minister niet bevoegd een veiligheidsonderzoek in te stellen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen dient in deze procedure, in reactie op hetgeen appellant hierover heeft aangevoerd, dan ook beoordeeld te worden of het aanwijzingsbesluit op de juiste wijze bekend is gemaakt.
Het aanwijzingsbesluit is een besluit dat is gericht tot de werkgever. De bekendmaking hiervan vindt plaats op de wijze zoals voorgeschreven in artikel 3:41, eerste lid, van de Awb, derhalve door toezending of uitreiking aan de werkgever. Nu de Minister het aanwijzingsbesluit aan de werkgever, de korpschef van de politieregio Limburg-Zuid, heeft toegezonden, is het besluit op de juiste wijze bekend gemaakt en daarmee in werking getreden.
2.5. Het betoog van appellant dat de aanwijzing van de functie van rechercheur als vertrouwensfunctie in strijd is met het gelijkheidsbeginsel kan in deze procedure niet aan de orde komen. Indien appellant van oordeel is dat de functie van rechercheur niet als vertrouwensfunctie had mogen worden aangewezen, had het op zijn weg gelegen hiertegen bezwaar te maken.
Het betoog van appellant dat de Minister ten onrechte heeft geweigerd de nieuwe leidraad voor aanwijzing van vertrouwensfuncties voor de politie (hierna: de leidraad) aan hem te verstrekken faalt evenzeer. Bij brief van 6 juni 2007 heeft de Minister de leidraad verstrekt. Niet is gebleken dat appellant door een eerdere weigering de leidraad te verstrekken in zijn belangen is geschaad, nu deze leidraad betrekking heeft op de aanwijzing van vertrouwensfuncties en de onderhavige procedure daar geen betrekking op heeft.
2.6. Appellant voert voorts aan dat het veiligheidsonderzoek ten onrechte niet is uitgevoerd door de AIVD maar door medewerkers van het regionale politiekorps. Appellant voert aan, onder verwijzing naar artikel 10:3, eerste lid, van de Awb, dat de aard van de bevoegdheid tot het verrichten van een veiligheidsonderzoek zich hiertegen verzet.
2.6.1. Voor zover appellant verwijst naar het Mandaatbesluit veiligheidsonderzoeken regionale politiekorpsen van de Minister (Staatscourant, 23 november 2001, nr. 228, blz. 7) als grondslag voor de bevoegdheid van de korpschef voor het verrichten van een veiligheidsonderzoek, overweegt de Afdeling dat de overdracht van de bevoegdheid tot het verrichten van een veiligheidsonderzoek van het hoofd van de AIVD aan de korpschef is voorzien in het Besluit uitvoering en tekenbevoegdheid veiligheidsonderzoeken KLPD/regionale politiekorpsen van het hoofd van de Binnenlandse Veiligheidsdienst (Staatscourant, 23 november 2001, nr. 228, blz. 7, hierna: het Besluit).
Artikel 1, eerste lid, van het Besluit bepaalt dat, voor zover thans van belang, aan de korpschefs van de regionale politiekorpsen de bevoegdheid wordt gegeven om P-veiligheidsonderzoeken te verrichten.
2.6.2. Ingevolge artikel 10:1 van Pro de Awb wordt onder mandaat verstaan de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen. Anders dan appellant veronderstelt, is de opdracht aan de korpschef tot het verrichten van veiligheidsonderzoeken geen mandaatverlening in de zin van artikel 10:1 van Pro de Awb omdat het verrichten van een veiligheidsonderzoek feitelijk handelen is. De schakelbepaling van artikel 10:12 van Pro de Awb is niet van toepassing, nu de korpschef niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het hoofd van de AIVD. Dit betekent dat artikel 10:3, eerste lid, van de Awb hier niet van toepassing is.
Voor zover appellant betoogt dat het hoofd van de AIVD het verrichten van P-veiligheidsonderzoeken niet aan de korpschef had mogen opdragen, overweegt de Afdeling als volgt. In de Wiv wordt deze opdracht niet uitgesloten. Daarnaast is zij van beperkte aard, aangezien de korpschef in mandaat slechts een verklaring van geen bezwaar mag afgeven indien het veiligheidsonderzoek voldoende gegevens oplevert en niet duidt op onvoldoende waarborgen als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Wvo. In onderhavige zaak is ingevolge artikel 3, tweede lid, van het Besluit het veiligheidsonderzoek teruggegeven aan de AIVD. Voorts is van belang dat de politie bij het verrichten van het veiligheidsonderzoek geen gebruik maakt van bijzondere bevoegdheden. Gelet hierop is de overdracht van de bevoegdheid tot uitvoering van het veiligheidsonderzoek door het hoofd van de AIVD aan de korpschef niet in strijd met artikel 6, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wiv.
2.7. Appellant betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij in zijn procesbelang is geschaad omdat de Minister heeft geweigerd hem inzage te geven in het Handboek veiligheidsonderzoeken (hierna: het handboek).
2.7.1. Dit betoog leidt niet tot het daarmee beoogde doel. Appellant heeft bij brief van 17 januari 2006 de Minister verzocht om toezending van het handboek. Bij brief van 25 januari 2006 heeft de Minister geweigerd het handboek te verstrekken. Voor zover appellant meent dat de Minister zijn verzoek ten onrechte heeft afgewezen, had het op zijn weg gelegen hiertegen bij de Minister bezwaar te maken.
2.8. Appellant voert voorts aan dat de Minister de verklaring van geen bezwaar ten onrechte heeft geweigerd op de grondslag dat er onvoldoende gegevens waren en dat de weigering in strijd is met artikel 4 van Pro de beleidsregel. Appellant voert aan dat in het kader van het veiligheidsonderzoek op hem geen inlichtingen- of medewerkingsplicht rust. Appellant heeft er bewust voor gekozen bepaalde vragen die deel uitmaken van het veiligheidsonderzoek niet te beantwoorden, omdat deze vragen een inbreuk vormen op zijn persoonlijke levenssfeer. Hij beroept zich op artikel 10 van Pro de Grondwet en artikel 8 van Pro het EVRM. Door de weigering van appellant om op bepaalde vragen antwoord te geven aan zijn besluit ten grondslag te leggen, maakt de Minister inbreuk op zijn persoonlijke levenssfeer, aldus appellant.
2.8.1. Niet in geschil is dat appellant op een aantal vragen, waaronder vragen naar zijn financiële situatie, geen antwoord heeft willen geven. Hoewel de Wvo appellant geen verplichting oplegt om inlichtingen te verschaffen of om medewerking aan het veiligheidsonderzoek te verlenen, kan de weigering daarvan er wel toe leiden dat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens oplevert om een oordeel te geven over de vraag of betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Ingevolge artikel 8, tweede lid, van de Wvo, heeft de Minister in een dergelijke situatie de bevoegdheid de verklaring van geen bezwaar te weigeren.
Kennelijk beoogt appellant evenwel te betogen dat van deze consequentie feitelijk een dwang uitgaat om de gevraagde inlichtingen te verschaffen, hetgeen niet strookt met de Wvo omdat de wetgever ervoor heeft gekozen om, anders dan in bijvoorbeeld artikel 17 van Pro de Wet werk en bijstand en artikel 47 van Pro de Algemene wet inzake rijksbelastingen, in de Wvo geen inlichtingenplicht op te nemen.
Hieromtrent overweegt de Afdeling dat het belang van appellant om desgevraagd inlichtingen te verschaffen voortvloeit uit het systeem van de Wiv en de Wvo. Ingevolge artikel 18 van Pro de Wiv beschikt de AIVD in het kader van een veiligheidsonderzoek niet over de in hoofdstuk 3 van de Wiv genoemde bevoegdheden om over appellant gegevens te verzamelen. Bij de uitvoering van een veiligheidsonderzoek waarbij gegevens verzameld worden, is de AIVD afhankelijk van de medewerking van appellant. Nu de Minister de verklaring van geen bezwaar in geval van onvoldoende gegevens kan weigeren, is het aan appellant om de gevraagde gegevens te verschaffen indien hij niet het risico wil lopen dat de verklaring van geen bezwaar geweigerd wordt. Deze door de wetgever gekozen wijze van onderzoek kan niet worden vergeleken met de voormelde inlichtingenplichten ingevolge de Wet werk en bijstand en de Algemene wet inzake rijksbelastingen, omdat op de overtreding van die inlichtingenplichten sancties zijn gesteld met een punitief karakter. De weigering van een verklaring van geen bezwaar strekt tot bescherming van het belang van de nationale veiligheid en is niet gericht op leedtoevoeging.
2.8.2. Anders dan appellant betoogt is de weigering van de Minister om een verklaring van geen bezwaar af te geven niet in strijd met artikel 4 van Pro de beleidsregel. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen omschrijft artikel 4 slechts Pro een geval waarin een verklaring wordt geweigerd. Dit laat onverlet dat er andere situaties zijn op grond waarvan de verklaring kan worden geweigerd. Dit laatste vloeit voort uit de algemeen geformuleerde bepaling van artikel 8, tweede lid, van de Wvo, uit de bewoordingen van artikel 4 van Pro de beleidsregel en uit de aard van die regel, waarmede de in de wetsbepaling geboden ruimte niet dwingend geheel kan worden ingevuld.
2.8.3. Naar aanleiding van het betoog van appellant dat de rechtbank heeft miskend dat de Minister heeft gehandeld in strijd met artikel 8, tweede lid, van het EVRM en artikel 10 van Pro de Grondwet, overweegt de Afdeling als volgt.
Het instellen van een veiligheidsonderzoek ter beoordeling of een persoon in aanmerking kan worden gebracht voor de vervulling van een vertrouwensfunctie gaat naar de aard van dat onderzoek gepaard met inbreuk op diens persoonlijke levenssfeer.
Artikel 6, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wiv, geeft de AIVD de bevoegdheid tot het uitvoeren van een veiligheidsonderzoek. In artikel 7, tweede lid, van de Wvo is bepaald welke gegevens de AIVD in het onderzoek betrekt. Hieronder vallen de persoonlijke gedragingen en omstandigheden van appellant. Aldus is voldaan aan het vereiste van een wettelijke grondslag voor zodanige inbreuk. Deze kan in een democratische samenleving noodzakelijk worden geacht in het belang van de nationale veiligheid. Nu de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer waarmee het instellen van een veiligheidsonderzoek gepaard gaat, gerechtvaardigd is in de zin van artikel 8, tweede lid, van het EVRM en artikel 10 van Pro de Grondwet, heeft de Minister niet in strijd met deze artikelen gehandeld door de weigering van appellant op bepaalde vragen antwoord te geven aan de weigering van de verklaring van geen bezwaar ten grondslag te leggen.
Gelet op de aard van de vertrouwensfunctie is de weigering van de verklaring van geen bezwaar niet als onredelijk aan te merken. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de Minister een groot gewicht heeft mogen toekennen aan het belang van de nationale veiligheid. In hetgeen appellant naar voren heeft gebracht behoefde de Minister geen grond te zien om de verklaring van geen bezwaar toch af te geven. Dat appellant gedurende zijn dienstperiode bij de politie altijd naar behoren heeft gefunctioneerd, doet hier niet aan af, nu de verklaring van geen bezwaar daarop niet betrekking heeft.
2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Klein
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2007.
176-512.