Uitspraak
200700461/1.
Datum uitspraak: 7 november 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging "Vereniging Van Reizigers (VVR)", gevestigd te Nijmegen,
appellante,
tegen de uitspraak in de zaken nos. AWB 04/3110 en 05/2631 van de rechtbank Arnhem van 6 december 2006 in het geding tussen:
appellante
en
de minister van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 november 2004 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) het door appellante gemaakte bezwaar tegen de goedkeuring van de verhoging van de tarieven in 2003 en 2004 voor de luchtvaartverbinding Amsterdam-Paramaribo en vice versa, niet-ontvankelijk verklaard, alsmede het verzoek van appellante om handhavend op te treden tegen de tariefsverhogingen in 2003 en 2004 afgewezen.
Bij besluit van 30 november 2004 heeft de minister een verzoek van appellante om verstrekking van gegevens op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen.
Bij besluit van 9 juni 2005 heeft de minister het door appellante gemaakte bezwaar tegen het besluit van 17 november 2004 met betrekking tot het handhavingsverzoek niet-ontvankelijk verklaard en het door appellante gemaakte bezwaar tegen het besluit van 30 november 2004 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 december 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het door appellante ingestelde beroep gericht tegen het besluit van 17 november 2004, voor zover daarbij het bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard, ongegrond verklaard, en het beroep gericht tegen het besluit van 9 juni 2005, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 17 november 2004 niet-ontvankelijk is verklaard, gegrond verklaard, het besluit van 9 juni 2005 in zoverre vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen en het beroep gericht tegen het besluit van 9 juni 2005 voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 16 januari 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 februari 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 6 maart 2007 heeft appellante de toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Bij besluit van 3 april 2007 heeft de minister opnieuw op de bezwaren tegen het besluit van 17 november 2004 beslist en deze bezwaren ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij brief van 4 april 2007 heeft de minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 augustus 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A. Jankie, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.N. van der Sluis, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Artikel 6 van Pro de Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Suriname inzake luchtdiensten tussen en via hun onderscheiden grondgebieden van 16 oktober 1990 (Tractatenblad 1990,163) (hierna: de LVO) luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier relevant als volgt:
1. De tarieven die door de aangewezen luchtvaartmaatschappijen van de overeenkomstsluitende partijen worden berekend voor het vervoer tussen hun grondgebieden, zijn die welke zijn goedgekeurd door de luchtvaartautoriteiten van beide overeenkomstsluitende partijen en die worden vastgesteld op een redelijk niveau, waarbij naar behoren rekening wordt gehouden met alle relevante factoren, waaronder begrepen de exploitatiekosten, een redelijke winst en de tarieven van andere luchtvaartmaatschappijen voor enig deel van de omschreven route.
(…)
2. De in het eerste lid van dit artikel bedoelde tarieven worden overeengekomen door de aangewezen luchtvaartmaatschappijen, zulks indien mogelijk door middel van toepassing van de procedures van de Internationale Luchtvervoersvereniging ("International Air Transport Association") voor de vaststelling van tarieven.
3. Alle aldus overeengekomen tarieven worden ten minste vijf en veertig (45) dagen voor de voorgestelde datum van invoering ter goedkeuring voorgelegd aan de luchtvaartautoriteiten van beide overeenkomstsluitende partijen, behalve wanneer genoemde autoriteiten gezamenlijk overeenkomen deze termijn in bijzondere gevallen te verkorten.
4. De tarieven kunnen uitdrukkelijk worden goedgekeurd of, indien geen van beide luchtvaartautoriteiten binnen dertig (30) dagen na de datum van voorlegging overeenkomstig het derde lid te kennen heeft gegeven de tarieven niet goed te keuren, worden deze geacht te zijn goedgekeurd. (…)
5. Indien een tarief niet kan worden overeengekomen overeenkomstig het tweede lid van dit artikel of, indien gedurende de overeenkomstig het vierde lid geldende termijnen de ene luchtvaartautoriteit de andere luchtvaartautoriteit te kennen geeft dat zij een overeenkomstig de bepalingen van het tweede lid overeengekomen tarief niet goedkeurt, trachten de luchtvaartautoriteiten van beide overeenkomstsluitende partijen het tarief in onderlinge overeenstemming vast te stellen,
6. Indien de luchtvaartautoriteiten geen overeenstemming kunnen bereiken omtrent een overeenkomstig het derde lid van dit artikel aan hen voorgelegd tarief of omtrent de vaststelling van een tarief krachtens het vijfde lid van dit artikel, wordt het geschil geregeld overeenkomstig de bepalingen van artikel 18 van Pro deze Overeenkomst.
(…)
Artikel 18 van Pro de LVO luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier relevant als volgt:
1. Indien tussen de Overeenkomstsluitende partijen een geschil mocht ontstaan omtrent de uitlegging of toepassing van deze Overeenkomst, trachten de Overeenkomstsluitende partijen in de eerste plaats dit geschil te regelen in onderling overleg.
2. Indien de Overeenkomstsluitende partijen er niet in slagen door middel van overleg een regeling te treffen, kunnen zij overeenkomen het geschil ter beslissing voor te leggen aan een persoon of een instantie; indien zij hierover geen overeenstemming kunnen bereiken, wordt het geschil op verzoek van een van beide overeenkomstsluitende partijen ter beslissing voorgelegd aan een scheidsgerecht bestaande uit drie scheidsmannen, van wie er een door elk der overeenkomstsluitende partijen wordt aangewezen en de derde, die optreedt als president van het scheidsgerecht, door de twee aldus gekozen scheidsmannen wordt benoemd. (…)
2.2. De rechtbank heeft overwogen dat de goedkeuring door de minister als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de LVO geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daartoe heeft zij overwogen dat de goedkeuring niet op enig rechtsgevolg is gericht, omdat aan die beslissing geen zelfstandige betekenis toekomt. Daarbij is in aanmerking genomen dat ook de Surinaamse luchtvaartautoriteit de tarieven moet goedkeuren. Voorts heeft volgens de rechtbank een onthouding van goedkeuring ook niet rechtstreeks tot gevolg dat een overeengekomen tariefsverhoging niet wordt doorgevoerd.
2.3. Appellante bestrijdt dit oordeel. Zij betoogt dat de goedkeuring wel gericht is op rechtsgevolg omdat de tariefsverhogingen worden doorgevoerd op basis van de goedkeuring. Het betreft hier volgens appellante naleving van de LVO, waarbij de minister een publieke taak uitoefent.
2.4. De Afdeling stelt voorop dat de LVO een bilateraal verdrag is tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Suriname inzake luchtdiensten tussen en via hun onderscheiden grondgebieden.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, in samenhang gelezen met het derde en vierde lid, van de LVO, behoeven de tarieven de uitdrukkelijke of stilzwijgende goedkeuring van de luchtvaartautoriteiten van het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Suriname, zijnde de minister en de minister van Economische zaken van de Republiek Suriname.
De stilzwijgende of uitdrukkelijke goedkeuring door de minister heeft tot gevolg dat, nadat ook de Surinaamse autoriteit zijn goedkeuring stilzwijgend of uitdrukkelijk heeft verleend, het rechtens mogelijk wordt de door de luchtvaartmaatschappijen vastgestelde tarieven voor de vluchten Amsterdam-Paramaribo en vice versa door te voeren. Onthouding van goedkeuring door de minister heeft tot gevolg dat de tarieven niet, althans niet zonder meer kunnen worden doorgevoerd. Ingevolge de artikelen 6 en 18 van de LVO trachten de beide ministers in die situatie primair het tarief in onderlinge overeenstemming vast te stellen of overleg te plegen over het tarief. Als geen overeenstemming wordt bereikt, wordt het geschil door hen voorgelegd aan een persoon of instantie of een scheidsgerecht. Tegen de achtergrond van deze regeling in de LVO bezien, waarin de minister verschillende bevoegdheden en taken zijn toegekend in het kader van de vaststelling van de tarieven, moet worden geconcludeerd dat de goedkeuringsbeslissing is genomen ter uitvoering van een publieke taak. Het publiekrechtelijk karakter van de goedkeuring is gelegen in de omstandigheid dat het tot de taak van de minister behoort reizigers te beschermen tegen tarieven die voor de belangen van de luchtvaart, mede uit oogpunt van algemeen belang bezien, schadelijk zouden kunnen zijn (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2000, zaakno. 199902004/1, JB 2000, 250). De goedkeuring is derhalve te beschouwen als een publiekrechtelijke beperking van de (contracts)vrijheid, voor zover die in overeenstemming met de LVO aan de luchtvaartmaatschappijen naar de regels van het privaatrecht toekomt. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de omstandigheid dat de tarieven eveneens de goedkeuring behoeven van de minister van Economische zaken van de Republiek Suriname, niet betekent dat de goedkeuring door de minister geen rechtsgevolg heeft. Immers, zonder deze goedkeuring gaat de tariefsverhoging niet (zonder meer) door.
De slotsom van het vorenstaande is dat de onderhavige goedkeuring door de minister een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, zodat de minister het hiertegen gerichte bezwaar ten onrechte niet heeft ontvangen.
2.5. Het betoog slaagt in zoverre. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep bij de rechtbank gegrond verklaren en de beslissing van 17 november 2004 vernietigen, voor zover daarbij het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk is verklaard omdat geen sprake is van en besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De minister zal alsnog op het bezwaar dienen te beslissen.
2.6. Voorts bestrijdt appellante het oordeel van de rechtbank dat de minister, in het kader van de LVO zoals deze luidde tot 1 mei 2006, geen bevoegdheid heeft om handhavend op te treden tegen de door de luchtvaartmaatschappijen KLM en SLM vastgestelde tariefsverhogingen.
2.7. De bevoegdheid tot het uitoefenen van bestuursdwang strekt tot feitelijk handelen dat direct is gericht op het afdwingen van de naleving van bij of krachtens wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen. Zodanige bevoegdheid vergt een expliciete daartoe strekkende grondslag.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat artikel 6 van Pro de LVO noch een ander artikel in dat verdrag, zoals dat luidde ten tijde hier van belang, een grondslag biedt voor de minister om handhavend op te treden tegen de doorgevoerde tariefsverhogingen. Het betoog faalt derhalve reeds op deze grond. Hetgeen appellante overigens in dit verband heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
2.8. Bij besluit van 3 april 2007 heeft de minister, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door appellante gemaakte bezwaar. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan de bezwaren van appellante is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van appellante, gelet op de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
2.9. De minister heeft zich bij het besluit van 3 april 2007 op het standpunt gesteld dat hem, ook op grond van de per 1 mei 2006 gewijzigde LVO, geen bestuursrechtelijke maatregelen ten dienste staan ter voorkoming van de invoering of handhaving van door de aangewezen luchtvaartmaatschappijen vastgestelde tarieven en dat het bezwaar gericht tegen het besluit van 17 november 2004 derhalve ook in zoverre ongegrond is.
2.10. Het daartegen gerichte betoog van appellante faalt. Evenmin als in de tot 1 mei 2006 geldende LVO, is in de nadien gewijzigde LVO een bevoegdheid aanwezig voor de minister om handhavend op te treden tegen de doorgevoerde tariefsverhogingen. Het beroep is ongegrond.
2.11. Appellante bestrijdt verder het oordeel van de rechtbank inzake de weigering van de minister de brief van 28 oktober 2004 van de KLM aan de minister openbaar te maken.
2.12. Appellante betoogt dat de rechtbank haar ten onrechte verwijt dat ze geen nadere motivering heeft gegeven voor haar weigering aan de rechtbank toestemming te verlenen om mede op grondslag van genoemde brief uitspraak te doen en dat haar ten onrechte niet is gevraagd naar de reden waarom zij deze toestemming niet heeft verleend.
2.13. Dit betoog faalt, reeds omdat het berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft overwogen dat appellante in beroep geen inhoudelijke gronden heeft aangevoerd tegen de weigering van de minister de door haar gevraagde gegevens openbaar te maken. Deze overweging heeft derhalve geen betrekking op de weigering van appellante om toestemming te verlenen.
Voor zover appellante betoogt dat de rechtbank ter zake van de toestemming onjuist heeft gehandeld, wordt overwogen dat, omdat appellante bij de rechtbank geen toestemming heeft verleend om van de betreffende brief kennis te nemen, de rechtbank daardoor de mogelijkheid is ontnomen de rechtmatigheid van het besluit van de minister volledig te toetsen. De rechtbank was niet gehouden bij appellante te informeren naar de reden waarom de gevraagde toestemming is geweigerd en heeft terecht overwogen dat de gevolgen van een dergelijke weigering in beginsel voor rekening van appellante komen. In hetgeen appellante heeft aangevoerd is geen reden gelegen hierop een uitzondering te maken.
2.14. De Afdeling zal thans, nu appellante in hoger beroep wel toestemming heeft verleend om mede op grondslag van de brief van 28 oktober 2004 uitspraak te doen, inhoudelijk ingaan op de door appellante tegen de beslissing op het verzoek om openbaarmaking aangevoerde gronden. Ter beantwoording staat de vraag of de minister terecht heeft geoordeeld dat de gevraagde brief bedrijfsgegevens bevat in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob.
2.15. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
2.16. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis genomen van de brief van 28 oktober 2004. Zij stelt vast dat de brief, voor zover de daarin opgenomen bedrijfsgegevens niet reeds door de minister openbaar zijn gemaakt in de brief aan de Tweede Kamer van 30 november 2004, niet uitsluitend bedrijfsgegevens bevat waaruit wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van producten of de kring van afnemers van de KLM en de SLM. Met uitzondering van de daarin genoemde percentages over de jaren 2001/2, 2002/3 en 2003/4 op pagina 1, alsmede de laatste zin van de tweede alinea op pagina 2, valt niet in te zien dat sprake is van bedrijfsgegevens. Ook valt niet in te zien dat de bedrijfsgegevens in de brief dermate verweven zijn met de overige informatie in die brief dat het onmogelijk is deze gegevens weg te lakken en de overige informatie wel te verstrekken.
2.17. Het betoog van appellante slaagt ook in zoverre. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep bij de rechtbank gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar van 9 juni 2005, voor zover daarbij de minister heeft geweigerd de gevraagde informatie openbaar te maken, vernietigen. De minister dient opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
2.18. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 6 december 2006 in de zaken nos. AWB 04/3110 en 05/2631, voor zover het beroep tegen het besluit van 17 november 2004 ongegrond is verklaard en voor zover het beroep tegen het besluit van 9 juni 2005 voor het overige ongegrond is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat van 17 november 2004, kenmerk HDJZ/LUV/2004-2775, voor zover daarbij het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk is verklaard;
V. vernietigt het besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat van 9 juni 2005, kenmerk HDJZ/LUV/2005-1343, voor zover daarbij het bezwaar van appellante ongegrond is verklaard;
VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VII. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat van 3 april 2007, kenmerk HDJZ/ABJZ/2007-317, ongegrond;
VIII. veroordeelt de minister van Verkeer en Waterstaat tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IX. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 422,00 (zegge: vierhonderdtweeëntwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. C.J.M. Schuyt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. I.A. Molenaar, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Molenaar
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 november 2007
369-497.