Uitspraak
200509538/1.
Datum uitspraak: 24 mei 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de burgemeester van Emmen,
2. de vereniging "Coöperatieve Horeca Exploitatievereniging Emmen U.A.", h.o.d.n. "The Fatman", gevestigd te Emmen,
appellanten,
tegen de uitspraak in zaak nos. 05/398 en 399 van de rechtbank Assen van 12 oktober 2005 in het geding tussen:
appellante sub 2
en
appellant sub 1.
1. Procesverloop
Op 10 december 2004 heeft appellant sub 1 (hierna: de burgemeester) appellante sub 2 (hierna: The Fatman) schriftelijk laten weten dat de op 7 februari 1997 aan The Fatman verleende gedoogstatus voor het verstrekken van softdrugs in de coffeeshop "The Fatman" aan de Kolhoopstraat 4 te Emmen (hierna: de coffeeshop) op 7 december 2004 met onmiddellijke ingang is ingetrokken.
Bij besluit van 7 december 2004, op 10 december 2004 op schrift gesteld, heeft de burgemeester, voor zover thans van belang, de coffeeshop met onmiddellijke ingang voor een half jaar gesloten.
Bij besluit van 18 maart 2005 (hierna: besluit I) heeft de burgemeester het tegen de intrekking van de gedoogstatus door The Fatman gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van dezelfde datum (hierna: besluit II) heeft de burgemeester het tegen de tijdelijke sluiting van de coffeeshop door The Fatman gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tevens heeft de burgemeester besloten de sluiting met ingang van 21 maart 2005 op te heffen.
Bij uitspraak van 12 oktober 2005, verzonden op 13 oktober 2005, heeft de rechtbank Assen (hierna: de rechtbank) het tegen besluit I door The Fatman ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat de burgemeester ten aanzien van dit besluit opnieuw op de bezwaren van The Fatman dient te beslissen, en het tegen besluit II door The Fatman ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 november 2005, en The Fatman bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 november 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn door The Fatman aangevuld bij brief van 19 december 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 15 december 2005 heeft The Fatman van antwoord gediend.
Bij brief van 3 januari 2005 (lees: 2006) heeft de burgemeester van antwoord gediend.
Bij besluit van 18 januari 2006 (hierna: besluit III) heeft de burgemeester, opnieuw beslissend op het bezwaar van The Fatman tegen de intrekking van de gedoogstatus, dit bezwaar ongegrond verklaard.
Bij brief van 23 februari 2006 heeft The Fatman hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is door de rechtbank aan de Afdeling gezonden. De gronden zijn door The Fatman aangevuld bij brief van 22 maart 2006.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 april 2006, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en mr. G.J.P.E. Wilms, werkzaam bij de gemeente, en The Fatman, vertegenwoordigd door mr. G.W. Breuker, advocaat te Groningen, en [bestuurder] van The Fatman, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot toepassing van bestuursdwang indien in voor het publiek toegankelijke lokalen en daarbij behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
2.2. Op 7 december 2004 heeft de burgemeester de gedoogstatus voor het verstrekken van softdrugs in de coffeeshop ingetrokken en op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet besloten de coffeeshop met onmiddellijke ingang voor een half jaar te sluiten. Deze beslissingen heeft de burgemeester gebaseerd op de resultaten van een op 7 december 2004 ingesteld politie-onderzoek en op hetgeen hem uit eigen waarneming is gebleken. Geconstateerd is namelijk dat in de coffeeshop ernstige overtredingen van het gemeentelijk gedoogbeleid softdrugs plaatsvonden, aangezien een voorraad van ruim 16 kilogram softdrugs is aangetroffen. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat hiermee de volgens het gemeentelijk gedoogbeleid softdrugs toegestane handelsvoorraad van 500 gram in buitenproportionele mate is overschreden en dat de geconstateerde overtredingen van zo ernstige aard zijn en een zodanig flagrante schending van de gedoogvoorwaarden opleveren dat in aansluiting op de intrekking van de gedoogstatus van de coffeeshop, de coffeeshop met onmiddellijke ingang diende te worden gesloten.
Ten aanzien van het hoger beroep van de burgemeester en het beroep tegen besluit III
2.3. De burgemeester betoogt met juistheid dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de intrekking van een reeds verleende gedoogstatus een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit is en dat de burgemeester de bezwaren van The Fatman tegen deze intrekking ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraken van 4 juni 2002 in zaak no. 200106096/2 (AB 2002, 219) en van 15 september 2004 in zaak no.
200402518/1, kan de intrekking van een gedoogverklaring in de regel niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden aangemerkt. Een dergelijke beslissing houdt slechts de mogelijkheid in dat het betrokken bestuursorgaan handhavend zal optreden. Eerst wanneer tot handhavend optreden wordt besloten, concretiseert die mogelijkheid zich. Onder die omstandigheden kan aan een beslissing tot intrekking van een gedoogverklaring geen zelfstandige betekenis worden toegekend, behoudens bijzondere gevallen. Nu The Fatman geen bijzondere omstandigheden als hiervoor bedoeld heeft gesteld, kan de mededeling dat tot intrekking van de gedoogverklaring wordt overgegaan niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt. De rechtbank heeft besluit I, waarbij de bezwaren van The Fatman met betrekking tot de intrekking van de gedoogverklaring niet-ontvankelijk zijn verklaard omdat deze niet zijn gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, ten onrechte vernietigd.
200402518/1, kan de intrekking van een gedoogverklaring in de regel niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden aangemerkt. Een dergelijke beslissing houdt slechts de mogelijkheid in dat het betrokken bestuursorgaan handhavend zal optreden. Eerst wanneer tot handhavend optreden wordt besloten, concretiseert die mogelijkheid zich. Onder die omstandigheden kan aan een beslissing tot intrekking van een gedoogverklaring geen zelfstandige betekenis worden toegekend, behoudens bijzondere gevallen. Nu The Fatman geen bijzondere omstandigheden als hiervoor bedoeld heeft gesteld, kan de mededeling dat tot intrekking van de gedoogverklaring wordt overgegaan niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt. De rechtbank heeft besluit I, waarbij de bezwaren van The Fatman met betrekking tot de intrekking van de gedoogverklaring niet-ontvankelijk zijn verklaard omdat deze niet zijn gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, ten onrechte vernietigd.
2.4. Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen besluit I gegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank tegen dit besluit ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren. Gelet hierop, is aan besluit III de grondslag komen te ontvallen. Het beroep tegen besluit III is gegrond en dit besluit wordt vernietigd.
Ten aanzien van het hoger beroep van The Fatman
2.5. Volgens het ten tijde van belang geldende door de raad van de gemeente Emmen vastgestelde "gedoogbeleid softdrugs" geldt als gedoogcriterium onder meer dat in een coffeeshop niet meer dan 500 gram handelsvoorraad softdrugs aanwezig is. Bij een eerste constatering dat een beheerder, eigenaar of bewoner niet aan de gestelde gedoogcriteria voldoet, wordt deze volgens dit beleid schriftelijk gewaarschuwd, gemaand om aan de geldende normen te voldoen en gewezen op de kans van een tijdelijke sluiting bij een herhaalde constatering dat niet wordt voldoen aan de criteria. Indien de overtreding binnen een half jaar na de eerste constatering voor een tweede maal wordt geconstateerd, vindt in principe sluiting van de inrichting voor de duur van een maand plaats. Indien de overtreding binnen een half jaar na de eerste sluiting opnieuw wordt geconstateerd, kan worden besloten tot een sluiting voor een langere periode, tot maximaal een half jaar. Indien de overtreding binnen een half jaar na de tweede sluiting wederom wordt geconstateerd, vindt sluiting van de inrichting plaats en wordt heropening in principe niet meer toegestaan. De burgemeester volgt, zoals hij ter zitting heeft bevestigd, bij de aanwending van zijn in artikel 13b van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid dit beleid als vaste gedragslijn.
2.6. Uit het door een inspecteur van politie Drenthe, district Zuidoost, op ambtseed opgemaakte en ondertekende proces-verbaal van bevindingen van 20 januari 2005, nummer PL032A/04-187718, blijkt dat bij op 7 december 2004 verricht onderzoek in de coffeeshop 14.112 gram weed, 2.045 gram hash en 190 gram gedroogde paddenstoelen zijn aangetroffen en in beslag genomen. Hetgeen The Fatman nadien naar voren heeft gebracht over de manier van wegen van de drugs en over de samenstelling daarvan - het zou om nepdrugs zijn gegaan - is onvoldoende om aan de juistheid van die bevindingen te twijfelen. De rechtbank heeft dan ook terecht het ambtsedig proces-verbaal tot uitgangspunt genomen.
2.7. Gelet op het feit dat in de inrichting een handelshoeveelheid softdrugs is aangetroffen, was de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet bevoegd handhavend op te treden. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die de burgemeester ertoe hadden moeten brengen af te zien van het gebruik van deze bevoegdheid.
Het betoog van The Fatman dat de overtreding van de maximaal toegestane handelshoeveelheid niet zo ernstig is dat dit een afwijking van de hiervoor weergegeven gedragslijn rechtvaardigt, faalt. De Afdeling stelt voorop dat The Fatman de toegestane limiet van 0,5 kilogram sofdrugs heeft overschreden door ruim 16 kilogram softdrugs aanwezig te hebben. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat deze grove overschrijding voldoende grond vormt voor het oordeel dat de burgemeester van zijn hiervoor omschreven vaste gedragslijn, waarop - anders dan The Fatman meent - artikel 4:84 van Pro de Awb niet van toepassing is, heeft mogen afwijken en heeft mogen afzien van het geven van een waarschuwing.
The Fatman heeft in dit verband nog aangevoerd dat tijdens het overleg tussen de coffeeshophouders en de gemeente op 8 december 1998 van de zijde van de gemeente is aangegeven dat de meeste aandacht van de gemeente en de politie zal uitgaan naar de uitstralingseffecten van de coffeeshop op de woonomgeving en dat de maximale handelsvoorraad dan minder belangrijk is. Deze uitlating biedt evenwel onvoldoende grondslag voor het oordeel dat tegen een overschrijding van de maximale handelsvoorraad niet meer handhavend zou mogen worden opgetreden, noch voor het oordeel dat een grove overschrijding als in het onderhavige geval er niet toe zou mogen leiden dat in afwijking van de hiervoor weergegeven gedragslijn daartegen met onmiddellijke sluiting wordt opgetreden.
Het betoog dat de burgemeester ten onrechte is afgeweken van het advies van de Commissie van advies voor de bezwaarschriften, ertoe strekkende dat de burgemeester niet van de hiervoor weergegeven gedragslijn mocht afwijken, faalt eveneens, nu de burgemeester blijkens het vorenoverwogene naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd is afgeweken van dit advies.
Er bestaat, anders dan The Fatman heeft aangevoerd, geen grond voor het oordeel dat de opgelegde tijdelijke sluiting disproportioneel is. De burgemeester heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat een tijdelijke sluiting nodig was om te bewerkstelligen dat aan iedereen bekend werd dat in de coffeeshop geen softdrugs meer konden worden aangeleverd, opgeslagen, verstrekt en verkocht en dat daarmee de loop uit de coffeeshop zou verdwijnen.
De omstandigheid dat de burgemeester de sluiting bij besluit van 21 maart 2005, derhalve na drie maanden, heeft opgeheven, betekent, anders dan The Fatman heeft betoogd, niet dat de burgemeester daarmee heeft erkend dat de maatregel disproportioneel was. Zoals blijkt uit de stukken heeft de burgemeester hiertoe besloten op de grond dat het door hem beoogde effect van de sluiting in voldoende mate was bereikt, omdat geen klanten meer bij de gesloten coffeeshop werden gesignaleerd.
De rechtbank heeft derhalve met juistheid overwogen dat het in bezwaar gehandhaafde besluit tot tijdelijke sluiting van de coffeeshop de rechterlijke toets kan doorstaan.
2.8. Het hoger beroep van The Fatman is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Assen van 12 oktober 2005, 05/398 en 399, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 18 maart 2005 op het bezwaar tegen de intrekking van de gedoogstatus gegrond is verklaard en dit besluit is vernietigd;
II. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre ongegrond;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Emmen van 18 januari 2006, 06.10656, gegrond;
IV. vernietigt dit besluit;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van der Smissen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2006
419.