Uitspraak
Raad van State
199900723/1.
Datum uitspraak: 18 augustus 2000
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te [woonplaats], en
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellant] Assurantiën B.V., gevestigd te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Utrecht van 6 mei 1999 in het geding tussen:
appellanten
en
burgemeester en wethouders van Zeist.
1 . Procesverloop
Bij besluit van 23 september 1996 hebben burgemeester en wethouders van Zeist (hierna: burgemeester en wethouders) een verzoek van appellanten om vergunning tot onttrekking van woonruimte aan het pand [adres kantoorpand] te [plaats] afgewezen.
Bij besluit van 4 maart 1997 hebben burgemeester en wethouders het daartegen door appellanten gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard. In verband met de gedeeltelijke gegrondverklaring hebben burgemeester en wethouders bij besluit, gedateerd 27 februari 1997, alsnog de gevraagde vergunning verleend onder voorwaarde van financiële compensatie ten bedrage van f 125.492,- (f 126.500,--, te verminderen met een bedrag van f 1008,-- aan kostenvergoeding voor rechtsbijstand). Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 6 mei 1999, verzonden op 11 mei 1999, heeft de de arrondissementsrechtbank te Utrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 21 juni 1999, bij de Raad van State ingekomen op 22 juni 1999, hoger beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 28 september 1999. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 24 december 1999 hebben burgemeester en wethouders een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2000, waar appellanten, vertegenwoordigd door appellant in persoon en mr. A.J. de Gier, advocaat te Ede, en burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. B.J.W. Walraven, advocaat te Utrecht, en J. Huizinga, ambtenaar der gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 2 van Pro de Huisvestingswet (hierna: de Wet), voor zover hier van belang, stelt de gemeenteraad, indien het naar het oordeel van de gemeenteraad noodzakelijk is regelen te stellen met betrekking tot wijzigingen van de woonruimte-voorraad als bedoeld in hoofdstuk lII, een huisvestingsverordening vast. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is. In artikel 31 van Pro de Wet is bepaald dat een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, wordt verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
Ingevolge artikel 32 van Pro de Wet bepaalt de gemeenteraad in de huisvestingsverordening ten minste de voorwaarden en voorschriften die! burgemeester en wethouders in het belang van de voorziening in de behoefte aan woonruimte aan de vergunning, bedoeld in artikel 30, eerste lid, kunnen verbinden.
2.2 Terecht heeft de rechtbank de beide op dezelfde datum verzonden besluiten vanwege onverbrekelijke samenhang als één beslissing op bezwaar beschouwd en eveneens terecht is zij, gezien de betreffende overgangsbepaling, uitgegaan van de toepasselijkheid van de Huisvestingsverordening Bestuur Regio Utrecht 1997 (hierna: de Verordening).
Appellanten hebben in hoger beroep - ten betoge dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven - onder meer aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte hoofdstuk 3 van de Verordening, althans met name artikel 3.1.4 niet onverbindend heeft verklaard. In dit verband hebben zij naar voren gebracht dat zonder nadere motivering alle woonruimte aan vergunningplicht is onderworpen en dat artikel 3.1.4, eerste lid, van de Verordening, omdat sprake is van een omgekeerde formulering, en het tweede lid van dat artikel, omdat het ruimte laat om de vergunning te weigeren dan wel compensatie te verlangen ook indien de wederzijdse belangen gelijkwaardig zijn, in strijd zijn met artikel 31 van Pro de Wet.
2.3.1 Ingevolge artikel 3.1.1 van de Verordening is het bepaalde in hoofdstuk 3 "Wijziging van de samenstelling van de woningvoorraad" van toepassing op alle woonruimte.
In artikel 3.1.2, aanhef en onder a, van de Verordening is bepaald dat het zonder vergunning verboden is om een woonruimte, aangewezen in artikel 3. 1. 1, aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.
Ingevolge artikel 3.1.4., eerste lid, van de Verordening, voor zover hier van belang, verlenen burgemeester en wethouders de vergunning, indien naar hun oordeel het met de onttrekking gediende belang groter is dan het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad.
In het tweede lid van dat artikel is bepaald dat, indien burgemeester en wethouders hebben vastgesteld dat zowel het belang van de aanvrager als het belang van de volkshuisvesting zwaar wegen, of dat het belang van de aanvrager niet opweegt tegen het belang van de volkshuisvesting, de vergunning verleend kan worden, indien voldoende compensatie als bedoeld in artikel 3.1.5 wordt geboden en overigens aan de door burgemeester en wethouders gestelde voorwaarden en voorschriften is voldaan.
2.3.2 Artikel 30 van Pro de Wet is gebaseerd op de bevoegdheid die artikel 2 van Pro deze wet aan de gemeenteraad geeft tot het vaststellen van een huisvestingsverordening.
Artikel 2 geeft Pro daarbij geen enkele beperking.
In artikel 30 is Pro vervolgens bepaald dat, voor zover de raad van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, het verboden is zonder vergunning een woonruimte te onttrekken. In de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat het gebruik van het begrip "categorie" een beperking inhoudt in die zin dat niet voor alle woonruimten een onttrekkingsvergunning zou kunnen worden geëist. De gemeenteraad bepaalt op welke woonruimte het vergunningvereiste van toepassing zal zijn. Daarbij is het behoud of de samenstelling van de woningvoorraad het criterium. Gelet op de tekst van de wet en de wetsgeschiedenis kan derhalve een vergunningstelsel voor het onttrekken van woonruimte in het leven worden geroepen, waarbij alle woonruimte binnen een bepaalde gemeente wordt aangewezen. Voorts heeft de rechtbank op goede gronden overwogen dat de keuze om alle woonruimte aan de vergunningverplichting te onderwerpen nader is gemotiveerd. Het in hoger beroep herhaalde betoog van appellanten dat zonder nadere motivering alle woonruimte aan vergunningplicht is onderworpen kan dan ook niet tot het oordeel leiden dat de rechtbank artikel 3.1.1 van de Verordening onverbindend had moeten verklaren. Hoewel appellanten valt toe te geven dat de rechtbank niet uitdrukkelijk op dit bezwaar is ingegaan, valt niet in te zien dat de in artikel 3.1.4, eerste lid, neergelegde formulering rechtens relevant verschilt van die in artikel 31 van Pro de Wet. De door burgemeester en wethouders te maken afweging is dezelfde.
Artikel 3.1.4, tweede lid, is - gelijk de Afdeling heeft overwogen ten aanzien van eenzelfde bepaling in de uitspraak van 8 oktober 1998 in zaak no. H01.97.1033 (AB 1999170) - wegens strijd met artikel 31 van Pro de Wet onverbindend, voor zover daarbij de mogelijkheid wordt geboden compensatie te eisen indien het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning te dienen belang. Voorts is dit artikellid in strijd met artikel 32 van Pro de Wet, voor zover er ook overige niet met het belang van de voorziening in de behoefte aan woonruimte verband houdende voorwaarden en voorschriften mogen worden verbonden aan het verlenen van de onttrekkingsvergunning.
De rechtbank heeft evenwel terecht geoordeeld dat, nu burgemeester en wethouders dit hebben erkend en om die reden de zinsneden "dat zowel het (..) zwaar wegen, of" alsmede "en overigens aan de door burgemeester en wethouders gestelde voorwaarden en voorschriften is voldaan" uitdrukkelijk buiten toepassing hebben gelaten en daarmee een voldoende bruikbare bepaling is overgebleven, artikel 3.1.4, tweede lid, niet ook overigens onverbindend moet worden geacht. Evenzeer terecht heeft de rechtbank overwogen dat geen aanleiding bestaat om andere passages van artikel 3.1.4 onverbindend te verklaren, omdat burgemeester en wethouders in dit geval de juiste afweging hebben gemaakt. Een eventuele toekomstige onjuiste toepassing van deze bepaling jegens appellanten of anderen is in het onderhavige geschil niet aan de orde, zodat dit niet tot een ander oordeel kan leiden.
2.4 Appellanten hebben voorts aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat burgemeester en wethouders terecht en op goede gronden hebben vastgesteld dat hun belangen niet opwegen tegen die van het algemeen volkshuisvestelijk belang en dat de rechtbank daarbij ten onrechte niet relevant heeft geacht of burgemeester en wethouders bij (je besluitvorming eventueel aspecten op het vlak van de ruimtelijke ordening hebben laten meewegen. Gelet op de bestaande behoefte aan duurdere woningen, de objectieve geschiktheid van het onderhavige pand voor bewoning en de aanwezigheid van andere leegstaande kantoorpanden in de omgeving, kan hetgeen appellanten in dit verband naar voren hebben gebracht niet tot een ander oordeel dan dat van de rechtbank op dit punt leiden. Voorts bevatten de stukken geen aanknopingspunten om aan te nemen dat bij bedoelde belangenafweging genoemde aspecten een rol hebben gespeeld, daargelaten in hoeverre dat indien dit anders was relevant zou zijn geweest.
2.5 Volgens appellanten heeft de rechtbank voorts ten onrechte overwogen dat de compensatievoorwaarden, nu die in een verordening zijn neergelegd, slechts aan hogere regelgeving kunnen worden getoetst. Zij hebben betoogd dat de rechter - weliswaar terughoudend, exceptief - alle algemeen verbindende voorschriften, behoudens wetten in formele zin, aan geschreven en ongeschreven recht kan toetsen en die voorschriften onrechtmatig kan oordelen, met name indien sprake is van willekeur. Aangezien de norm voor het bepalen van het compensatiebedrag onvoldoende is gemotiveerd, had de rechtbank de voorwaarden onverbindend moeten achten. In dit verband hebben zij gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 8 december 1995 in zaak no. R03.93.0220, waarin ten aanzien van soortgelijke compensatiebedragen opgenomen in de Woonruimteonttrekkingsrichtlijnen is geoordeeld dat aan genoemde bedragen een willekeurige norm ten grondslag ligt en dat de richtlijnen onzorgvuldig tot stand zijn gekomen, alsmede op een soortgelijke uitspraak van 26 juni 1997, no. R03.93.5765. Tevens hebben zij onder meer gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 16 mei 1986, nr 12818 (Landbouwvliegersarrest; AB 1986/574).
2.5.1 In artikel 3.1.5, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat compensatie moet worden geboden door het toevoegen aan de woningvoorraad van andere, vervangende woonruimte die naar het oordeel van burgemeester en wethouders gelijkwaardig is aan de te onttrekken woonruimte. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt voor het berekenen van de vloeroppervlakte van de te compenseren woonruimte uitgegaan van de binnenwerkse kernoppervlakte als bedoeld in NEN 2320. In het derde lid, aanhef en onder a, is bepaald dat indien en voorzover de compensatie als bedoeld in het eerste lid niet mogelijk is, de aanvrager bij de verlening van een vergunning voor onbepaalde tijd een financiële bijdrage is verschuldigd van f 550,-- per m' in geval van onttrekking aan de woonbestemming van zelfstandige woonruimte. In het vijfde lid van dit artikel is bepaald dat het fonds dat door deze compensatiegelden wordt gevormd uitsluitend in het kader van de volkshuisvesting kan worden aangewend.
2.5.2 Terecht heeft de rechtbank overwogen dat beleidsrichtlijnen, als waarop genoemde uitspraak van 8 december 1995 betrekking had, minder terughoudend kunnen worden getoetst dan de onderhavige Verordening en dat niet is gebleken dat de hoogte van het in dit geval gehanteerde compensatiebedrag van f 550,-- per m2 te onttrekken zelfstandige woonruimte in strijd is met tekst of systeem van de Wet. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is voorts gebleken dat de hoogte van de compensatiegelden als bijdrage in de kosten van het bouwen van nieuwe woonruimte in enige mate aan de aard van de inbreuk op de woonruimtevoorraad en de bouwprijzen zijn gerelateerd. Van willekeur in de door appellanten bedoelde zin, die zou moeten leiden tot onverbindendverklaring op dit punt, is geenszins sprake.
2.6 Volgens appellanten heeft de rechtbank ten onrechte de splitsing van het pand [straat] 28 in 28 en 26a, althans hun aanbod daartoe, niet als een reële tegenprestatie in de zin van artikel 3.1.5, eerste lid, van de Verordening aangemerkt. Blijkens de stukken heeft de splitsing volledig los van de woonruimteonttrekking plaatsgevonden. Het was dan ook niet nodig om die splitsing, daargelaten in hoeverre daardoor vervangende woonruimte is ontstaan, bij het bepalen van de hoogte van de financiële compensatie te betrekken.
2.7 Appellanten hebben tevens aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft verworpen hun bezwaar, dat vaststelling van de compensatie- verplichting op basis van onjuiste gegevens heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft echter op goede gronden geen aanleiding gezien om de berekening van burgemeester en wethouders voor onjuist te houden. Voor de stelling van appellanten in hoger beroep dat ambtenaren ter zitting zouden hebben erkend dat de in artikel 3.1.5 genoemde NEN-norm 2320 niet zou zijn toegepast, bieden de stukken geen ondersteuning. Voorts kan het in hoger beroep overgelegde expertise-rapport van 17 september 1999 niet tot een ander oordeel leiden, reeds omdat deze meting dateert van na de aangevallen uitspraak en de verbouwing van het pand. Overigens is dil: rapport gebaseerd op NEN-norm 2580. Bovendien valt niet in te zien dat niet vergund gebruik van een deel van de woonruimte in het verleden voor kantoordoeleinden, om die reden buiten de berekening zou moeten worden gelaten.
2.8 Voorts is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat niet gezegd kan worden dat burgemeester en wethouders niet in redelijkheid hebben kunnen beslissen om geen toepassing te geven aan de in artikel 4.1 van de Verordening opgenomen hardheidsclausule.
2.9 In de beslissing op bezwaar hebben burgemeester en wethouders naar aanleiding van het in het bezwaarschrift gedane verzoek om een vergoeding wegens gemaakte kosten van rechtsbijstand ter hoogte van f 20.000,- vermeerderd met. 17,5% BTW op basis van artikel 6:162 B.W., met toepassing van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 80% van f 1.260,- toegekend, omdat zij een vergoeding van kosten na aanvankelijke weigering van de vergunning in strijd met gewekte verwachtingen redelijk vonden. Volgens appellanten is de integrale afwijzing door de rechtbank van hun verzoek om een hogere vergoeding, mede in het licht van de uitspraak van de Hoge Raad van 17 december 1999, nr. C98/080HR (AB 2000/89) onjuist. Om redenen van verwevenheid en proceseconomie dient de beslissing op het verzoek om vergoeding van kosten van rechtsbijstand te worden aangemerkt als onderdeel van de beslissing op bezwaar, zodat daartegen rechtstreeks beroep bij de rechtbank kon worden ingesteld. Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling - in het kader van de beoordeling in hoger beroep van de toepassing van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) door een rechtbank - moeten de in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten in beginsel voor rekening van de belanghebbende blijven en dienen deze slechts in bijzondere gevallen voor vergoeding in aanmerking te komen. De Afdeling ziet geen aanleiding daar thans anders over te oordelen.
Artikel 8:73 van Pro de Awb ziet op een veroordeling tot schadevergoeding door de rechtbank. Dat neemt niet weg dat een bestuursorgaan bij het nemen van zijn beslissing hetzelfde criterium mag toepassen. Het enkele feit dat burgemeester en wethouders na heroverweging van mening waren dat het primaire besluit niet terecht was, brengt niet met zich dat te dezen sprake is van een bijzonder geval. Met de toegekende vergoeding is dan ook aan de belangen van appellanten niet tekort gedaan. Ten slotte valt, anders dan appellanten hebben betoogd, niet in te zien dat het verrekenen van het toegekende bedrag met de te betalen compensatie in dit geval onrechtmatig is.
2.10 Uit het vorenstaande volgt dat hetgeen appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, niet kan leiden tot het oordeel dat de rechtbank de beslissing op bezwaar ten onrechte in stand heeft gelaten. Bij ongegrondverklaring van het beroep bestaat voor het toekennen van schadevergoeding op voet van artikel 8:73 van Pro de Awb geen ruimte. De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding dan ook terecht afgewezen.
2.11 Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.12 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. B. van Wagtendonk, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P. Hoogenboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek
Voorzitter
Bij verhindering van de ambtenaar van Staat:
w.g. Kallan ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2000
(43-)119.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,
[noot van de redactie: de uitspraak in eerste aanleg heeft ELRO-nummer AA6917]