Uitspraak
17 december 1999
Eerste Kamer
Nr. C98/080HR
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE GEMEENTE GRONINGEN,
gevestigd te Groningen,
EISERES tot cassatie, voorwaardelijk inci-
denteel verweerster,
advocaat: voorheen mr J.L. de Wijkerslooth,
thans mr G. Snijders,
t e g e n
[Verweerster],
wonende te [woonplaats],
VERWEERSTER in cassatie, voorwaardelijk in-
cidenteel eiseres,
advocaat: mr E. Grabandt.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerster in cassatie [..] heeft bij exploit van
8 december 1994 eiseres tot cassatie - verder te noemen:
de Gemeente - gedagvaard voor de Kantonrechter te Gronin-
gen en gevorderd de Gemeente te veroordelen om aan [ver-
weerster] te betalen een bedrag van ƒ 2.385,25, vermeer-
derd met de wettelijke rente vanaf 28 april 1994.
De Gemeente heeft de vordering bestreden.
De Kantonrechter heeft bij vonnis van 22 november
1995 de vordering toegewezen.
Tegen dit vonnis heeft de Gemeente hoger beroep in-
gesteld bij de Rechtbank te Groningen.
Bij vonnis van 28 november 1998 heeft de Rechtbank
het hoger beroep verworpen en voormeld vonnis van de Kan-
tonrechter bekrachtigd.
Het vonnis van de Rechtbank is aan dit arrest ge-
hecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het vonnis van de Rechtbank heeft de Gemeente
beroep in cassatie ingesteld. [Verweerster] heeft voor-
waardelijk incidenteel beroep in cassatie ingesteld. De
cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens
houdende het voorwaardelijk incidenteel beroep zijn aan
dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot ver-
werping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advo-
caten.
De conclusie van de plaatsvervangend Procureur-
Generaal strekt tot verwerping van het principaal beroep,
met veroordeling van de Gemeente in de kosten.
3. Beoordeling van het middel in het principale
beroep
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Verweerster] ontvangt sedert 1987 bijzondere bij-
stand op grond van de Algemene Bijstandswet in verband
met de behandeling van haar ernstig gehandicapte zoon
door een manueel therapeut te Leiden, dr Muradin. De bij-
stand ziet op de kosten van behandeling en de reiskosten.
(ii) Bij besluit van burgemeester en wethouders van de
Gemeente van 15 april 1993 is [verweerster] wederom zo-
danige uitkering toegekend, met dien verstande dat daar-
bij tevens is beslist dat zij na 1 juli 1993 voor voor-
noemde kosten geen bijstand meer ontvangt, terwijl voorts
de aanvraag inzake reiskosten Groningen - Leiden is afge-
wezen omdat [verweerster] van een voorliggende voorzie-
ning (Algemene Arbeidsongeschiktheidswet) gebruik kan
maken. Dit besluit berust mede op een advies van de GG en
GD van de Gemeente. Aan dat advies is geen onderzoek van
de zoon van [verweerster] of overleg met dr Muradin voor-
afgegaan.
(iii) [Verweerster] heeft tegen dit besluit een bezwaar-
schrift ingediend. Het bezwaarschrift is behandeld in een
vergadering van de Commissie voor de bezwaarschriften
Algemene Bijstandswet van 24 januari 1994. [Verweerster]
heeft zich daarbij doen bijstaan door haar raadsvrouwe
mr R. Germs.
(iv) Bij besluit van 1 februari 1994 hebben burgemeester
en wethouders het bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond
verklaard en het primaire besluit van 15 april 1993 her-
zien, met dien verstande dat aan [verweerster] geduren-
de de periode van 1 juli 1993 tot 1 september 1994 bij-
stand wordt toegekend voor de kosten van manuele therapie
en aan haar gedurende die periode voor de in verband met
die therapie gemaakte reiskosten Groningen-Leiden bij-
stand wordt verleend ten bedrage van ƒ 0,35 per kilome-
ter. Daarbij hebben burgemeester en wethouders continue-
ring van de bijstand voor de therapie afhankelijk gesteld
van het oordeel van een erkend deskundige ten aanzien van
de vraag of de behandeling kan worden overgenomen door
een erkende instelling.
(v) Mr Germs heeft [verweerster] ter zake van de door
haar verleende rechtsbijstand een bedrag van ƒ 2.385,25
in rekening gebracht. De Gemeente heeft deze kosten niet
aan [verweerster] vergoed.
3.2 [Verweerster] vordert in dit geding vergoeding van
voormelde kosten van rechtsbijstand. Aan die vordering
heeft zij ten grondslag gelegd dat de Gemeente gehouden
is deze kosten te vergoeden, nu deze het gevolg zijn van
onrechtmatig handelen van de Gemeente die de hiervóór in
3.1 onder (ii) vermelde beslissing heeft genomen en na-
derhand - naar aanleiding van het bezwaarschrift - heeft
herzien.
De Kantonrechter heeft de vordering toegewezen.
3.3 In hoger beroep heeft de Gemeente primair aange-
voerd dat [verweerster] in haar vordering niet-
ontvankelijk dient te worden verklaard omdat zij bezwaar
en beroep had kunnen instellen tegen de weigering van de
Gemeente de kosten van rechtsbijstand te vergoeden.
De Rechtbank heeft dit beroep op niet-ont-
vankelijkheid verworpen (rov. 6.1-6.6). Vervolgens heeft
zij geoordeeld dat het primaire besluit van 15 april 1993
is te kwalificeren als een onrechtmatige daad van de Ge-
meente jegens [verweerster], dat deze onrechtmatige daad
aan de Gemeente kon worden toegerekend, zodat de Gemeente
jegens [verweerster] aansprakelijk is voor de door haar
geleden schade (rov. 7.1). Op grond van art. 6:96 lid 2,
aanhef en onder b en c, BW behoren, aldus de Rechtbank,
tot die schade tevens redelijke kosten van rechtsbij-
stand, indien het inschakelen van rechtsbijstand redelijk
was (rov. 7.2). De Rechtbank acht geen termen aanwezig
het Besluit proceskosten bestuursrecht analoog toe te
passen (rov. 7.3). Na te hebben geoordeeld dat het inroe-
pen van rechtsbijstand door [verweerster] redelijk was
(rov. 7.4) en dat ook de hoogte van die kosten redelijk
was (rov. 7.5), heeft de Rechtbank het vonnis van de Kan-
tonrechter bekrachtigd.
3.4 Onderdeel 1 keert zich tegen de verwerping door de
Rechtbank in haar rechtsoverwegingen 6.1-6.6 van het be-
roep van de Gemeente op niet-ontvankelijkheid. De onder-
delen 2 en 3 keren zich tegen het oordeel van de Recht-
bank dat de gevorderde kosten van rechtsbijstand voor
vergoeding in aanmerking komen, en de voor dat oordeel
gegeven motivering.
3.5.1 Onderdeel 1 strekt ten betoge dat de taakverdeling
tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter mee-
brengt dat de burgerlijke rechter niet treedt in een vor-
dering tot schadevergoeding, gebaseerd op onrechtmatig-
heid van een beschikking waartegen een bestuursrechtelij-
ke rechtsgang openstond, indien het betrokken bestuursor-
gaan vergoeding van deze schade heeft afgewezen en een
dergelijke afwijzing een besluit of weigering oplevert
waartegen in beginsel bezwaar en beroep op de bestuurs-
rechter openstaat. Nu in het onderhavige geval een andere
met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft openge-
staan, te weten bezwaar tegen de fictieve weigering van
de Gemeente om de door [verweerster] gemaakte kosten van
rechtsbijstand te vergoeden en, na ongegrondbevinding van
het bezwaar, beroep op de bestuursrechter, en nu de rede-
lijke termijn voor het maken van bezwaar tegen die weige-
ring ongebruikt is verstreken, had de vordering van
[verweerster] moeten worden afgewezen omdat het (zuivere)
schadebesluit van de Gemeente formele rechtskracht heeft
verkregen, aldus het onderdeel.
3.5.2 Tegen de achtergrond van de door de bestuursrech-
ters ontwikkelde rechtspraak inzake de bevoegdheid van de
algemene dan wel bijzondere bestuursrechter om kennis te
nemen van een beroep tegen een zuiver schadebesluit (zie
onder meer ABRRS 6 mei 1997, AB 1997, 229, CRvB 24 juli
1994, AB 1995, 40 en 133, CBB 19 februari 1997, AB 1997,
144, en CvBSf 23 mei 1996, JB 1996, 177) stelt het on-
derdeel aldus de vraag aan de orde of voormelde bevoegd-
heid meebrengt dat een burger die geen gebruik heeft ge-
maakt van de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen een
voor bezwaar en beroep vatbaar zuiver schadebesluit waar-
bij is geweigerd vergoeding toe te kennen voor beweerde-
lijk door een onrechtmatig besluit veroorzaakte schade,
door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk dient te
worden verklaard, indien hij diezelfde schadevergoeding
vervolgens vordert in een civiele procedure.
3.5.3 Te dien aanzien geldt het volgende. Het bepaalde in
art. 112 Gr.w brengt mee dat de burgerlijke rechter be-
voegd is kennis te nemen van vorderingen waaraan de ei-
ser, zoals ook in het onderhavige geval, ten grondslag
heeft gelegd dat jegens hem een onrechtmatige daad is ge-
pleegd. Uitgangspunt is evenwel dat ook in een zodanig
geval de eiser door de burgerlijke rechter niet-
ontvankelijk dient te worden verklaard, wanneer, kort ge-
zegd, de bestuursrechter voldoende rechtsbescherming
biedt (HR 28 februari 1992, nr. 14635, NJ 1992, 687). De
taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de be-
stuursrechter brengt tevens mee dat moet worden uitgegaan
van de geldigheid van een besluit van een bestuursorgaan
indien daartegen een met voldoende waarborgen omklede
rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang hetzij
niet is gebruikt, hetzij niet tot vernietiging van het
besluit heeft geleid (kort gezegd: het beginsel van de
formele rechtskracht): zie onder meer HR 2 juni 1995, nr.
15720, NJ 1997, 164.
Er is evenwel goede grond om een uitzondering op
het beginsel van formele rechtskracht te aanvaarden voor
zuivere schadebesluiten als evenbedoeld. Indien de recht-
bank het beroep tegen een besluit gegrond verklaart, kan
zij, op verzoek van een partij, de door haar aangewezen
rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van de schade
die deze partij lijdt, aldus art. 8:73 Awb. De regeling
van art. 8:73 heeft niet ten doel een vordering tot scha-
devergoeding bij de burgerlijke rechter uit te sluiten.
De niet-exclusiviteit van de regeling van art. 8:73
blijkt allereerst uit de inrichting van de regeling zelf.
De rechter kan, blijkens de bewoordingen van lid 1, uit-
sluitend op verzoek van een partij de door haar aangewe-
zen rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van schade,
die die partij lijdt. Daarin ligt besloten dat die partij
ook een verzoek achterwege kan laten en de voorkeur kan
geven aan een vordering bij de burgerlijke rechter. Bo-
vendien is in art. 8:73 de mogelijkheid opengelaten dat
de bestuursrechter tot de conclusie komt dat niet hij,
maar de burgerlijke rechter beter over de vordering tot
schadevergoeding kan oordelen: de bevoegdheid van de be-
stuursrechter te dezen is geformuleerd als een discretio-
naire bevoegdheid. Ook uit de totstandkomingsgeschiedenis
van deze bepaling blijkt ondubbelzinnig dat het niet wen-
selijk werd geacht de mogelijkheid van een schadevergoe-
dingsvordering bij de burgerlijke rechter uit te sluiten
en dat de voorkeur eraan werd gegeven de rechtsontwikke-
ling af te wachten (Parl. Gesch. Awb, Tweede Tranche,
blz. 473-480).
Naast de niet als exclusief bedoelde regeling van
art. 8:73, die voor een partij de mogelijkheid openlaat
om zich ter zake van schadevergoeding tot de burgerlijke
rechter te wenden, bestaat voor een belanghebbende de mo-
gelijkheid ter zake van de door hem verlangde schadever-
goeding een voor bezwaar en beroep vatbaar schadebesluit
uit te lokken, indien aan de vereisten daarvoor is vol-
daan. Die mogelijkheid staat voor een belanghebbende ook
open indien een verzoek tot vergoeding van schade op de
voet van art. 8:73 niet (meer) mogelijk is omdat het ver-
zoek niet tijdens de beroepsprocedure tegen het schade-
veroorzakende besluit is gedaan. De rechtspraak van de
bestuursrechters heeft na inwerkingtreding van de Awb op
1 januari 1994 bewerkstelligd dat de reikwijdte van het
voor bezwaar en beroep vatbare zuivere schadebesluit aan-
zienlijk is vergroot.
Zoals hiervóór is uiteengezet is het de bedoeling
van de wetgever geweest, welke bedoeling in art. 8:73 tot
uitdrukking is gebracht, om bij gegrondbevinding van het
beroep aan een partij de keuze te laten in een bestuurs-
rechtelijke procedure schadevergoeding te verzoeken dan
wel zich te dier zake tot de burgerlijke rechter te wen-
den. Het zou niet met deze keuzevrijheid stroken om voor
een partij die zich tot een bestuursorgaan heeft gewend
teneinde schadevergoeding te verkrijgen en die in reactie
op dat verzoek een voor bezwaar en beroep vatbaar zuiver
schadebesluit heeft verkregen - welke mogelijkheid, zoals
gezegd, na de inwerkingtreding van de Awb aanzienlijk is
verruimd -, met een beroep op het beginsel van de formele
rechtskracht de toegang tot de burgerlijke rechter te
blokkeren. Er is geen grond om hierover anders te oorde-
len indien het verzoek door het bestuursorgaan terecht
als een aanvraag aangemerkt is, nu hiervoor niet is ver-
eist dat het verzoek berust op een welbewuste en uitdruk-
kelijke keuze voor de bestuursrechtelijke rechtsgang en
voorts uit het hiervoor overwogene volgt dat de partij de
keuze tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter
niet reeds in dat stadium behoeft te maken. Zo de ontwik-
keling van de rechtspraak op het stuk van het zuivere
schadebesluit zou nopen tot aanpassing van de regeling
inzake afbakening van de bevoegdheden van de bestuurs-
rechter en de burgerlijke rechter, dan ligt daar niet een
taak voor de rechter - een dergelijke aanpassing gaat im-
mers zijn rechtsvormende taak te buiten - maar voor de
wetgever.
3.5.5 Het in 3.5.4 overwogene leidt tot de slotsom dat
een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht
voor zuivere schadebesluiten als vorenbedoeld moet worden
aanvaard in dier voege dat ook indien bij zulk een be-
sluit afwijzend is beslist op een op onrechtmatig besluit
gegrond verzoek tot schadevergoeding, de eiser niet op
grond daarvan door de burgerlijke rechter niet-
ontvankelijk dient te worden verklaard in een op dezelfde
grondslag ingestelde vordering tot vergoeding van schade.
Heeft de bestuursrechter in eerste of enige instantie
evenwel eenmaal het beroep tegen een schadebesluit als
hierbedoeld ongegrond verklaard - tot welk geval de Hoge
Raad zich thans beperkt -, dan zal de eiser door de bur-
gerlijke rechter niet-ontvankelijk verklaard dienen te
worden in een vordering tot schadevergoeding die betrek-
king heeft op hetzelfde onrechtmatige besluit als waarop
het zuivere schadebesluit betrekking had. Op deze wijze
wordt een voor de praktijk eenvoudig te hanteren maatstaf
geboden voor de afbakening van de bevoegdheid van de bur-
gerlijke rechter en de bestuursrechter terzake die
strookt met de taakverdeling tussen hen.
3.5.6 Het in 3.5.5 overwogene brengt mee dat in het mid-
den kan blijven of de weigering van de Gemeente om de
door [verweerster] gemaakte kosten van rechtsbijstand te
vergoeden, moet worden aangemerkt als een zuiver schade-
besluit als vorenbedoeld. Immers, indien zulks zou moeten
worden aangenomen, geldt daarvoor hetgeen hiervóór in
3.5.4 en 3.5.5 is overwogen. Zou aangenomen moeten worden
dat van een zodanig besluit geen sprake is, dan geldt,
gelet op het in 3.5.4 en 3.5.5 overwogene, eens te meer
dat voor [verweerster] de toegang tot de burgerlijke
rechter niet geblokkeerd mag worden.
3.5.7 Onderdeel 1 kan derhalve niet tot cassatie leiden.
3.6.1 Onderdeel 2 keert zich tegen rov. 7.2. Het strekt
ten betoge dat op het voetspoor van de jurisprudentie van
de bestuursrechter moet worden aangenomen dat, behoudens
het geval dat de primaire besluitvorming dermate ernstige
gebreken vertoonde dat gezegd moet worden dat een be-
stuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig be-
sluit heeft genomen dan wel wanneer sprake is van een
bijzonder geval, de in de bestuurlijke voorprocedure ge-
maakte kosten van rechtsbijstand niet dienen te worden
aangemerkt als redelijke kosten ter vaststelling van
schade en aansprakelijkheid als bedoeld in art. 6:96 lid
2 onder b BW dan wel als redelijke kosten ter verkrijging
van voldoening buiten rechte als bedoeld in art. 6:96 lid
2 onder c BW.
3.6.2 Het onderdeel faalt. De Rechtbank heeft in rov. 7.1
- in cassatie onbestreden - geoordeeld dat het primaire
besluit van 15 april 1993 is te kwalificeren als een on-
rechtmatige daad van de Gemeente jegens [verweerster] die
aan de Gemeente kan worden toegerekend. Dit brengt mee
dat de Gemeente verplicht is de dientengevolge door [ver-
weerster] geleden schade te vergoeden. Van die schade ma-
ken deel uit de kosten van de door [verweerster] ingeroe-
pen rechtsbijstand, nu - naar in cassatie onbestreden is
- zowel het inroepen van die bijstand als de kosten daar-
van redelijk zijn. Anders dan onderdeel 2 betoogt, be-
staat er geen grond om voor de toewijsbaarheid van een
vordering tot vergoeding van de in de bezwaarfase gemaak-
te kosten van rechtsbijstand aanvullende eisen te stel-
len, die niet hun grondslag vinden in de regels die in
het algemeen gelden voor de toewijsbaarheid van een vor-
dering tot schadevergoeding op grond van onrechtmatige
daad.
Anders dan onderdeel 3 kennelijk betoogt, leidt ook
de omstandigheid dat in de geschiedenis van de totstand-
koming van art. 8:75 Awb tot uitdrukking is gebracht dat
de in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten in
beginsel voor rekening van de belanghebbende moeten blij-
ven en slechts in bijzondere gevallen voor vergoeding in
aanmerking dienen te komen, niet tot een ander oordeel
van de burgerlijke rechter dan hiervoor is gegeven. Daar-
bij kan nog worden gewezen op het volgende. Blijkens de
geschiedenis van de totstandkoming van art. 8:75 heeft de
wetgever zich vooralsnog bewust onthouden van regelgeving
met betrekking tot kosten van rechtsbijstand in de be-
zwaarfase en regelend optreden afhankelijk gesteld van de
rechtsontwikkeling (zie Parl. Gesch. Awb, Tweede Tranche,
blz. 489-491). De wetgever heeft zich voorts op het
standpunt gesteld “dat de regeling die is getroffen voor
de kosten van bijstand tijdens de procedure voor de
rechtbank niet in aanmerking komt voor de bezwaarschrift-
procedure. Wellicht zou dat tot een te vergaande kosten-
veroordeling leiden. Een uitsluiting van die kosten is
ook niet goed mogelijk, omdat er in een aantal gevallen
duidelijke redenen kunnen zijn om die kosten wel te ver-
goeden. Dit punt moet dus aan de rechter worden overgela-
ten.” (Parl. Gesch. Awb, t.a.p., blz. 498, rechter ko-
lom).
Op dit een en ander stuit onderdeel 3 af.
3.7 Nu het middel in het principale beroep faalt, komt
het voorwaardelijk ingestelde incidentele beroep niet aan
de orde.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het principale beroep;
veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding
in cassatie, tot op deze uispraak aan de zijde van [ver-
weerster] begroot op ƒ 3.590,-- in totaal, waarvan ƒ
3.480,-- op de voet van art. 57b Rv. te voldoen aan de
griffier, en ƒ 110,-- te voldoen aan [verweerster].
Dit arrest is gewezen door de vice-president Mijnssen
als voorzitter en de raadsheren Neleman, Herrmann, Van
der Putt-Lauwers en Fleers, en in het openbaar uitgespro-
ken door de raadsheer Heemskerk op 17 december 1999.