Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 02/1700 en 03/437 13 april 2004
24200 Verklaring van geen bezwaar rechtspersonen
Uitspraak in de zaken van:
[A], wonende te [X], appellant,
gemachtigde: mr. E.M. van Bommel, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Justitie, verweerder.
1. De procedures
Voor een beschrijving van het verloop van de procedures tot 4 juni 2002 verwijst het College naar rubriek 1 van zijn uitspraak van die datum (01/368; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AE5147).
Op 4 oktober 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het besluit van 6 september 2002 van verweerder. Bij dat besluit heeft verweerder appellants bezwaar tegen het besluit van 13 april 2000 (alsnog) gegrond verklaard, het besluit van 13 april 2000 herroepen en de door appellant gevraagde verklaringen van geen bezwaar als bedoeld in artikel 2:179, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) voor het oprichten van twee vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid (alsnog) afgegeven. Dit beroep van appellant is geregistreerd onder nummer 02/1700.
Bij brief van 6 november 2002 heeft appellant de gronden van zijn beroep ingediend.
Bij brief van 22 november 2002, verzonden op 10 december 2002, heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 4 maart 2003 heeft verweerder het College een kopie toegezonden van zijn beslissing van 28 februari 2003 op appellants verzoek om schadevergoeding, waarbij verweerder aansprakelijkheid voor de door appellant gestelde schade heeft afgewezen.
Op 9 april 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het besluit van 28 februari 2003 van verweerder. Dit beroep is geregistreerd onder nummer 03/437.
Bij brief van 23 juni 2003 heeft appellant de gronden van het beroep in zaak 03/437 ingediend.
Bij brief van 23 juli 2003 heeft verweerder een verweerschrift in zaak 03/437 ingediend.
Bij brief van 27 oktober 2003 heeft appellant gereageerd op een brief van de waarnemend griffier van het College.
Bij brief van 28 oktober 2003 heeft verweerder gereageerd op een brief van de waarnemend griffier van het College.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2003. Aldaar waren aanwezig appellant en zijn gemachtigde. Hoewel behoorlijk in kennis gesteld van datum, tijd en plaats van de zitting, heeft verweerder zich niet ter zitting doen vertegenwoordigen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een weergave van relevante wetgeving en beleidsregels verwijst het College naar § 2.1 van zijn bovengenoemde uitspraak van 4 juni 2002. Voor de beoordeling van het beroep in zaak 02/1700 is voorts de volgende wetgeving van belang.
Ingevolge artikel 2:284a, aanhef en onder b, BW kan de aanvrager van een verklaring van geen bezwaar voor het oprichten van een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (hierna: verklaring van geen bezwaar), na voorafgaand bezwaar bij verweerder op de voet van artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), bij het College beroep instellen tegen de weigering van bedoelde verklaring.
Blijkens artikel 8:5 Awb en onderdeel A, punt 3, van de bijlage bij deze wet kan tegen een besluit tot afgifte van een verklaring van geen bezwaar geen beroep bij de (gewone) bestuursrechter worden ingesteld.
2.2 Voor een opsomming van voor het College vaststaande feiten en omstandigheden wordt verwezen naar § 2.2 van de uitspraak van 4 juni 2002. Daarnaast zijn voor het College de volgende feiten en omstandigheden komen vast te staan.
- Bij besluit van 6 september 2002 heeft verweerder appellants bezwaar tegen het besluit van 13 april 2000 (alsnog) gegrond verklaard, het besluit van 13 april 2000 herroepen en de door appellant gevraagde verklaringen van geen bezwaar (alsnog) afgegeven.
- Bij brief van 31 oktober 2002 heeft appellant een door [C], kantoorhoudende te [Y], op 30 oktober 2002 opgesteld rapport aan verweerder toegezonden. In dit rapport wordt onder meer het volgende vermeld:
"(…)
[A] heeft zich tot ons kantoor gewend, met het verzoek om de staat van schade op te stellen, waarbij de gegevens en argumentatie door hem zijn aangeleverd en het onze taak was om de gegevens te ordenen en de berekeningen ter zake uit te voeren.
(…)
Overzicht staat van schade claimbedrag in €
(…)
(…) teloorgang opwaardering artikel 18 [Wet] IB 1964 21.963
(…) omzetderving 164.329
(…) flexwerkers via de bv 90.000
(…) aandelenkapitaal 15.655
(…) externe kosten 44.062
(…) interne kosten 30.400
(…) inkomensschade [R] 92.470
(…) inkomensschade o.g. 113.445
tussentotaal 572.324
(…) rentecomponent over schade tot 01.01.2003 33.820
tussentotaal 606.144
(…) immateriële schade 25% 151.536
totaal 757.680
(…)."
De hierboven genoemde posten zijn in het rapport nader toegelicht.
- Vervolgens heeft verweerder het besluit van 28 februari 2003 genomen. Bij dit besluit heeft verweerder de aansprakelijkheid voor de schade die appellant stelt te hebben geleden als gevolg van het (aanvankelijk) weigeren van "een verklaring van geen bezwaar" afgewezen.
3. De bestreden besluiten en het verweer
3.1 Naar het oordeel van verweerder is het besluit van 6 september 2002 niet vatbaar voor beroep bij het College.
3.2 Verweerder heeft zijn besluit van 28 februari 2003 met name doen steunen op de volgende overwegingen.
Aangezien het besluit in primo dateert van vóór 12 maart 2002, moet aan de hand van het oude recht worden beoordeeld of de door appellant gemaakte kosten in de bestuurlijke voorprocedure voor vergoeding in aanmerking komen. Nu op grond van de beschikbare gegevens onvoldoende duidelijk is welke kosten appellant in de bestuurlijke voorprocedure heeft gemaakt, wordt aansprakelijkheid voor deze kosten afgewezen.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat ten tijde van het nemen van het besluit van 27 maart 2001 sprake was van een duidelijke verdenking jegens appellant, te weten het als ambtenaar aannemen van steekpenningen in de vorm van een bezoek aan een nachtclub, het om niet verkrijgen van een partij klinkers en een gratis reis naar [P], zulks met de bedoeling dat appellant een opdracht tot het leveren van een grote partij klinkers zou gunnen aan een ander bedrijf dan het bedrijf dat op grond van een aanbestedingsprocedure aanspraak kon maken op de opdracht. Aan deze verdenking lagen ten grondslag getuigenverklaringen, politieonderzoeken en een uitspraak van [K], die het in voormelde aanbestedingsprocedure gepasseerde bedrijf in het gelijk heeft gesteld.
Naar aanleiding van de uitspraak van 4 juni 2002 van het College heeft ex nunc een nieuwe beoordeling van het bezwaar plaatsgevonden.
De strafzaak is op 5 november 1999 terugverwezen naar de rechter-commissaris teneinde een in de strafzaak cruciale getuige te (doen) horen. Deze getuige bleek later ernstig ziek te zijn en is overleden voordat hij kon worden gehoord. Op 2 augustus 2002 heeft de Officier van Justitie te [Z] verweerder telefonisch medegedeeld dat het Openbaar Ministerie tot de conclusie was gekomen dat de zaak tegen appellant niet verder kon worden doorgezet, omdat de strafrechtelijke verdenking tegen appellant, onder andere gelet op het uitblijven van de getuigenverklaring, onvoldoende kon worden onderbouwd. Op 6 februari 2003 heeft de rechtbank [Z] de strafzaak tegen appellant met toepassing van artikel 36 van het Wetboek van Strafvordering beëindigd.
De reden dat alsnog positief is beslist, is uitsluitend gelegen in feiten en omstandigheden die zich na het nemen van het besluit van 27 maart 2001 hebben voorgedaan. Het zich voordoen van deze nieuwe feiten en omstandigheden maken de eerdere beslissing van 27 maart 2001 niet onrechtmatig. Dat besluit is door het College vernietigd op formele en niet op inhoudelijke gronden. Verweerder concludeert dat hij niet onrechtmatig heeft gehandeld, zodat van schadeplichtigheid jegens appellant evenmin sprake is. Overigens is de schade niet objectief vastgesteld door een accountant.
4. Het standpunt van appellant
4.1 Hoewel appellant het eens is met het alsnog afgeven van de verklaringen van geen bezwaar, heeft hij beroep ingesteld tegen het besluit van 6 september 2002 omdat hij zich op onderdelen niet kan vinden in de motivering van dat besluit. Na kennisneming van het besluit van 6 september 2002 vreesde appellant dat de desbetreffende overwegingen door verweerder ook zouden worden gebruikt in de beslissing op het verzoek om schadevergoeding. Deze vrees is gegrond gebleken. Door het instellen van beroep tegen het besluit van 6 september 2002 wil appellant ieder risico uitsluiten dat hem wordt tegengeworpen dat (de door hem gewraakte overwegingen uit) dat besluit formele rechtskracht hebben gekregen.
4.2 De afwijzing van het verzoek om schadevergoeding berust op een motivering die in strijd is met de uitspraak van 4 juni 2002 van het College. In zijn aanvullend beroepschrift tegen het besluit van 28 februari 2003 heeft appellant gesteld dat het College het besluit van 13 april 2000 heeft vernietigd, zodat vaststaat dat dat besluit onrechtmatig was. Ter zitting van het College heeft appellant desgevraagd verklaard dat het primaire besluit weliswaar niet door het College is vernietigd, maar dat de onrechtmatigheid van dat besluit gelet op de uitspraak van 4 juni 2002 van het College wel vaststaat.
Voorts houdt verweerder volstrekt ten onrechte staande dat het besluit op bezwaar van 27 maart 2001 rechtmatig is genomen, aangezien het College dat besluit heeft vernietigd.
Er is causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van verweerder en de door appellant geclaimde schade.
Dat de schadeposten niet zijn gecontroleerd door een accountant, impliceert niet dat geen sprake zou zijn van objectief bepaalde schade. In het rapport van 30 oktober 2002 is de schade genoegzaam toegelicht.
De door appellant gemaakte proceskosten dienen integraal door verweerder te worden vergoed, nu de beslissing kosten te maken redelijk is geweest en ook de omvang van deze kosten als redelijk moet worden aangemerkt. Verweerder heeft de verklaringen van geen bezwaar tegen beter weten in geweigerd.
5. De beoordeling van het beroep in zaak 02/1700
5.1 Bij de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 6 september 2002 stelt het College voorop dat de in artikel 2:284a, aanhef en onder b, BW vervatte beroepsmogelijkheid is beperkt tot gevallen waarin een verklaring van geen bezwaar wordt geweigerd. Van een dergelijke weigering is in het besluit van 6 september 2002 geen sprake. Het College is dan ook niet bevoegd tot beoordeling van het beroep van appellant tegen dat besluit. Dienovereenkomstig zal worden beslist.
5.2 De onbevoegdheid van het College laat onverlet dat appellant de door hem gewraakte overwegingen uit het besluit van 6 september 2002, voorzover die mede ten grondslag zijn gelegd aan het besluit van 28 februari 2003, kan aanvechten in het kader van zijn beroep tegen laatstgenoemd besluit.
5.3 Voor doorzending van het beroepschrift met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, Awb bestaat geen aanleiding, nu blijkens onderdeel A, punt 3, van de in artikel 8:5 Awb bedoelde bijlage bij de gewone bestuursrechter evenmin beroep kan worden ingesteld tegen een besluit tot afgifte van een verklaring van geen bezwaar.
Met verwijzing naar artikel 8:71 Awb stelt het College vast dat een vordering tegen het besluit van 6 september 2002 uitsluitend bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld.
5.4 Terzake van het beroep in zaak 02/1700 acht het College geen termen aanwezig voor een griffierechtvergoeding dan wel een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb. Hierbij is in aanmerking genomen dat het besluit van 6 september 2002, gelet op het vorenoverwogene terecht, geen rechtsmiddelenverwijzing bevat.
6. De beoordeling van het beroep in zaak 03/437
6.1 Volgens vaste jurisprudentie, bijvoorbeeld de uitspraak van 6 mei 1997 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AB 1997, 229; JB 1997, 118; www.rechtspraak.nl, LJN-nummers AA6762, AH6379 en AN5341), is de bestuursrechter slechts bevoegd tot beoordeling van een beroep tegen een schadebesluit indien hij bevoegd is te oordelen over een beroep tegen het schadeveroorzakende handelen zelf.
Appellant heeft gesteld dat hij schade heeft geleden als gevolg van de (aanvankelijke) weigering van de door hem aangevraagde verklaringen van geen bezwaar. Deze weigering is vervat in een besluit waartegen, na voorafgaand bezwaar bij verweerder op de voet van artikel 7:1, eerste lid, Awb, ingevolge artikel 2:284a, aanhef en onder b, BW beroep bij het College kan worden ingesteld. Van deze mogelijkheid heeft appellant gebruik gemaakt.
Het College is derhalve bevoegd tot beoordeling van het beroep tegen het besluit van 28 februari 2003.
6.2 Hoewel appellant dit niet expliciet kenbaar heeft gemaakt, moet op grond van de beschikbare gegevens worden aangenomen dat hij vergoeding wenst van zowel de gestelde schade ten gevolge van het primaire besluit van 13 april 2000 als de gestelde schade ten gevolge van het besluit op bezwaar van 27 maart 2001. Dit kan naar het oordeel van het College worden afgeleid uit het rapport van 30 oktober 2002 en is door appellant ter zitting van 18 december 2003 desgevraagd bevestigd.
6.3 Het College stelt vast dat het besluit van 27 maart 2001 mede een afwijzing van appellants verzoek om schadevergoeding behelst. Het door appellant ingestelde beroep tegen het besluit van 27 maart 2001 dient naar het oordeel van het College mede te worden aangemerkt als bezwaar tegen dat besluit, voorzover daarbij afwijzend is beslist op het verzoek om schadevergoeding. In zijn uitspraak van 4 juni 2002 heeft het College verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen en daarbij tevens het schadeaspect te betrekken. Onder deze omstandigheden ligt het naar het oordeel van het College in de rede het besluit van 28 februari 2003 aan te merken als een beslissing op bezwaar. Weliswaar heeft appellant na het nemen van het besluit van 27 maart 2001 nog nieuwe schadeposten opgevoerd, maar om redenen van proceseconomie verdient het naar het oordeel van het College de voorkeur het besluit van 28 februari 2003, ook voorzover verweerder daarbij voor het eerst heeft geoordeeld over de nieuw aangevoerde schadeposten, aan te merken als een beslissing op bezwaar.
6.4 Het College zal thans ingaan op de vraag of appellant zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het primaire besluit van 13 april 2000 onrechtmatig is genomen.
De overwegingen op grond waarvan het College in zijn uitspraak van 4 juni 2002 tot het oordeel is gekomen dat verweerders besluit op bezwaar van 27 maart 2001 onrechtmatig is genomen, zijn naar het oordeel van het College evenzeer van toepassing op het besluit in primo van 13 april 2000.
Ook voorafgaand aan het nemen van zijn besluit van 13 april 2000 heeft verweerder onvoldoende onderzoek verricht om de nodige informatie te vergaren over de aard van de (vermeende) strafbare feiten en de omstandigheden waaronder deze feiten zouden zijn gepleegd, welk onderzoek wordt voorgeschreven door de in § 2.1 van de uitspraak van 4 juni 2002 gedeeltelijk weergegeven richtlijnen. Op 13 april 2000 had de rechtbank [Z] de strafzaak tegen appellant al voor nader onderzoek terugverwezen naar de rechter-commissaris, omdat de rechtbank onvoldoende informatie voorhanden had om een goed beeld te krijgen van de aard van de tenlastegelegde strafbare feiten en de omstandigheden waaronder deze zouden zijn gepleegd. Op 13 april 2000 beschikte verweerder niet over stukken die hierover meer informatie verschaffen. Ook voorafgaand aan het nemen van het besluit van 13 april 2000 heeft verweerder hiernaar niet gericht navraag gedaan en evenmin heeft hij om toezending van de op de strafzaak betrekking hebbende stukken verzocht.
De gronden waarop het College tot het oordeel is gekomen dat het besluit op bezwaar van 27 maart 2001 onrechtmatig is genomen, leiden derhalve evenzeer tot de slotsom dat het besluit van 13 april 2000 onrechtmatig is genomen. Het College komt derhalve tot een bevestigende beantwoording van de in de eerste alinea van de onderhavige paragraaf genoemde vraag.
6.5 Gelet op het vorenoverwogene is het in het besluit van 28 februari 2003 door verweerder gehanteerde uitgangspunt dat geen sprake is geweest van onrechtmatige besluitvorming onjuist. Het College zal derhalve het beroep van appellant gegrond verklaren, het besluit van 28 februari 2003 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb vernietigen en bepalen dat verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellant tegen de afwijzing van zijn verzoek om schadevergoeding.
6.6 Teneinde te bevorderen dat het geschil tussen partijen finaal kan worden beslecht, zal het College in het navolgende nader ingaan op enkele aspecten van de zaak die verweerder in zijn nadere besluitvorming dient te betrekken.
6.6.1 De omstandigheid dat verweerders besluiten van 13 april 2000 en 27 maart 2001 onrechtmatig zijn genomen, impliceert op zichzelf niet dat verweerder de door appellant gestelde schade, voorzover deze voldoende aannemelijk is gemaakt, dient te vergoeden. Hiertoe dient (onder meer) ook sprake te zijn van causaal verband tussen de onrechtmatigheid van de besluiten van 13 april 2000 en 27 maart 2001 en de door appellant gestelde schade. Van causaal verband is naar het oordeel van het College sprake indien zou worden geoordeeld dat verweerder, indien hij voorafgaand aan het nemen van de besluiten van 13 april 2000 en 27 maart 2001 wél voldoende onderzoek had verricht, tot de slotsom had moeten komen dat de verklaringen van geen bezwaar dienden te worden afgegeven.
Naar het oordeel van het College wettigen de thans beschikbare gegevens niet zonder meer de conclusie dat sprake is van causaal verband tussen verweerders onrechtmatige besluitvorming en de door appellant gestelde schade. Op 13 april 2000 en 27 maart 2001 was het strafrechtelijk onderzoek tegen appellant, waarvan het College in zijn uitspraak van 4 juni 2002 heeft beslist dat het afbreuk kan doen aan de betrouwbaarheid en integriteit van de beleidsbepaler van op te richten vennootschappen, voorzover thans bekend nog niet afgerond. Zoals bijvoorbeeld blijkt uit de uitspraak van 27 november 2003 (03/531; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AO1004) van het College, is denkbaar dat op grond van een lopende strafzaak vooralsnog met recht wordt getwijfeld aan de betrouwbaarheid van de beleidsbepaler binnen op te richten vennootschap(pen). Uit het proces-verbaal van de zitting van 5 november 1999 in de strafzaak tegen appellant, dat deel uitmaakt van de gedingstukken in zaak 01/368, blijkt dat de rechtbank opheldering wenste over een groot aantal "vraagpunten". Uit dit proces-verbaal kan naar het oordeel van het College niet worden afgeleid dat de rechtbank op 5 november 1999 reeds tot het oordeel was gekomen dat de strafrechtelijke verdenking jegens appellant ongefundeerd was.
Teneinde te kunnen beoordelen of verweerder de verklaringen van geen bezwaar, indien hij het door de richtlijnen voorgeschreven onderzoek wél zou hebben verricht, op 13 april 2000 onderscheidenlijk op 27 maart 2001 had moeten afgeven, zal verweerder alsnog bij appellant en het Openbaar Ministerie door middel van het stellen van gerichte vragen informatie moeten inwinnen over de stand van de strafzaak op 13 april 2000 en 27 maart 2001, meer in het bijzonder welke ontwikkelingen zich na de zitting van 5 november 1999 in de strafzaak hebben voorgedaan en welk licht deze ontwikkelingen werpen op de vraag of de verklaringen van geen bezwaar al dan niet hadden moeten worden afgegeven.
6.6.2 Voorzover verweerder aan het nieuw te nemen besluit ten grondslag wenst te leggen dat appellant een of meer gestelde schadeposten onvoldoende heeft verduidelijkt of onderbouwd, ligt het in de rede dat verweerder hiernaar voorafgaand aan het nieuw te nemen besluit op bezwaar gericht navraag doet bij appellant. Dit geldt eveneens voor de door appellant gevraagde vergoeding van de proceskosten in de bestuurlijke voorprocedure.
6.7 Gelet op het vorenoverwogene zal het College het beroep in zaak 03/437 gegrond verklaren, verweerders besluit van 28 februari 2003 vernietigen en verweerder opdragen opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 27 maart 2001, voorzover dit een primair besluit tot afwijzing van het verzoek om schadevergoeding behelst. Nu nog niet vaststaat hoe verweerders nadere besluitvorming zal moeten uitvallen, komt het verzoek van appellant om toepassing van artikel 8:73, eerste lid, Awb niet voor inwilliging in aanmerking.
Het College zal bepalen dat het door appellant in zaak 03/437 betaalde griffierecht door verweerder dient te worden vergoed, alsmede dat termen aanwezig zijn verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant in verband met de beroepsprocedure in zaak 03/437, zijnde de kosten van de door zijn gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,--, bestaande uit 1 punt (ter waarde van € 322,--) voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1.
7. De beslissingen
Het College:
- verklaart zich onbevoegd tot beoordeling van het beroep tegen het besluit van 6 september 2002;
- stelt met verwijzing naar artikel 8:71 Awb vast dat een vordering tegen het besluit van 6 september 2002 uitsluitend bij de
burgerlijke rechter kan worden ingesteld;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 28 februari 2003 gegrond;
- vernietigt het besluit van 28 februari 2003;
- draagt verweerder op, met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellant tegen de
afwijzing van zijn verzoek om schadevergoeding;
- bepaalt dat het door appellant in zaak 03/437 betaalde griffierecht ten bedrage van € 116,-- (zegge: honderdzestien euro)
door verweerder wordt vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant in verband met de behandeling van het beroep in zaak 03/437,
vastgesteld op € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die genoemde bedragen moet vergoeden;
- wijst het verzoek om toepassing van artikel 8:73, eerste lid, Awb af.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. C.J. Borman en mr. B. van Wagtendonk, in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 april 2004.
w.g. M.A. van der Ham w.g. B. van Velzen