Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 25/2090 en 25/2092 WET
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2026 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. P.J.M. Boomaars),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister), verweerder.
Samenvatting
1.1. Deze uitspraak gaat over een door de minister opgelegde boete van
€ 34.200,- aan eiseres vanwege vier overtredingen van artikel 18b, tweede lid, Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml) en een waarschuwing preventieve stillegging van werk (waarschuwing). Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister op goede gronden een boete heeft opgelegd en een waarschuwing heeft gegeven.
€ 34.200,- aan eiseres vanwege vier overtredingen van artikel 18b, tweede lid, Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml) en een waarschuwing preventieve stillegging van werk (waarschuwing). Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister op goede gronden een boete heeft opgelegd en een waarschuwing heeft gegeven.
1.2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister op goede gronden een boete heeft opgelegd en een waarschuwing heeft gegeven
.Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten van 6 maart 2025 (bestreden besluit I, zaaknummer 25/2092 WET en bestreden besluit II, zaaknummer 25/2090 WET).
De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft de beroepen op 5 november 2025 op zitting behandeld. Namens eiseres zijn haar gemachtigde en [naam 1] verschenen. Verder was mr. N.M. den Boer aanwezig namens de minister.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Beoordeling door de rechtbank
Feiten en omstandigheden
2.1. Eiseres is gevestigd op het adres [eiseres] 4 in [plaats] en houdt zich bezig met de productie van orchideeën. Op 25 juli 2022 is een onderzoek gestart door de Nederlandse Arbeidsinspectie. Het onderzoek vond plaats in verband met een controle naar de naleving van de Wml. In het kader van dit onderzoek hebben de inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie op 2 februari 2023 aan het bedrijf van eiseres een bezoek gebracht en tijdens dat bezoek verzocht om bescheiden van tien geselecteerde werknemers. Vervolgens heeft de inspecteur op drie momenten schriftelijk gevorderd stukken ten aanzien van die tien personen te verstrekken over de periode van 31 januari 2022 tot en met 17 juli 2022 (onderzoeksperiode). De inspecteurs hebben geconcludeerd dat ten aanzien van vier personen niet (volledig) aan de vordering is voldaan. Uit onderzoek van de inspecteurs bleek namelijk dat van meerdere werknemers geen bescheiden zijn overgelegd waaruit het daadwerkelijk aantal gewerkte uren is af te leiden en niet is komen vast te staan of alle gewerkte uren aan deze werknemers zijn uitbetaald. De bevindingen zijn neergelegd in het boeterapport van 11 oktober 2023.
Boete (zaaknummer: 25/2092 WET)
2.2. Bij brief van 16 juli 2024 heeft de minister eiseres op de hoogte gesteld van het voornemen voor overtreding van de Wml een boete op te leggen van € 36.000,-. De datum van de overtreding is 13 april 2023. Daarnaast heeft de minister het voornemen tot openbaarmaking van de inspectiegegevens en de opgelegde boetes medegedeeld aan eiseres.
Eiseres heeft op 16 augustus 2024 op dit voornemen gereageerd met een zienswijze.
Met het besluit van 28 augustus 2024 (primair besluit I) heeft de minister vanwege de overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml een boete van
€ 36.000,- aan eiseres opgelegd en is besloten dat de inspectiegegevens en de opgelegde boetes openbaar worden gemaakt. Het boetebedrag is als volgt opgebouwd:
€ 36.000,- aan eiseres opgelegd en is besloten dat de inspectiegegevens en de opgelegde boetes openbaar worden gemaakt. Het boetebedrag is als volgt opgebouwd:
1. Niet of niet tijdig overleggen van bescheiden.
In of ten behoeve van eiseres hebben in totaal vier personen arbeid verricht in de functie van medewerker glastuinbouw. Het betrof de volgende personen:
- de heer [naam 2] € 9.000,-;
- mevrouw [naam 3] € 9.000,-;
- mevrouw [naam 4] € 9.000,-;
- de heer [naam 5] € 9.000,-.
Eiseres heeft op 30 september 2024 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit I.
Met het bestreden besluit I is het bezwaar van eiseres gegrond verklaard voor zover het ziet op de hoogte van de boete. De boete wordt gematigd en vastgesteld op een bedrag van € 34.200,-.
Waarschuwing (zaaknummer: 25/2090 WET)
2.3. Bij brief van 30 juli 2024 is eiseres op de hoogte gesteld van het voornemen van de minister om haar, vanwege overtredingen van de Wml, een waarschuwing op te leggen.
Eiseres heeft op 16 augustus 2024 op dit voornemen gereageerd met een zienswijze.
Met het besluit van 28 augustus 2024 (primair besluit II) heeft de minister een waarschuwing preventieve stillegging van werk aan eiseres gegeven. De waarschuwing geldt voor een periode van vijf jaar.
Eiseres heeft op 30 september 2024 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Met het bestreden besluit II is het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
De bestreden besluiten
Boete (zaaknummer: 25/2092 WET)
3.1. De minister heeft aan het bestreden besluit I ten grondslag gelegd dat op goede gronden een boete aan eiseres is opgelegd, omdat sprake is van vier overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. De inspecteurs hebben geconcludeerd dat niet alle gevorderde stukken zijn overgelegd, waardoor niet kon worden gecontroleerd of sprake is van onderbetaling van het minimumloon en de minimumvakantiebijslag. De minister gaat uit van de juistheid van de verklaringen in het boeterapport. Door de verklaringen en de overgelegde bescheiden is bij de inspecteurs het vermoeden ontstaan dat de bescheiden niet het werkelijk aantal gewerkte uren weergeven van een viertal werknemers.
3.2. Dat de door eiseres overgelegde administratie de werkelijkheid over de gewerkte en ingehouden uren weergeeft, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt. Een deugdelijke onderbouwing van het op de urenregistraties weergegeven aantal gewerkte – en ontbrekende – uren ontbreekt. Daarom is sprake van vier overtredingen van de Wml en is de boete terecht opgelegd.
3.3. De hoogte van de boete is vastgesteld conform de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018 (Beleidsregel 2018). Voor elke werknemer was sprake van een arbeidsduur die drie maanden of langer, maar korter dan zes maanden was. Dit leidt tot een boete van € 9.000,- per werknemer. Gelet op de ernst van de overtredingen vindt de minister de opgelegde boete evenredig. Niet is gebleken dat eiseres niet of verminderd verwijtbaar is. De hoogte van de boete is gematigd met vijf procent vanwege het verstrijken van een termijn van een half jaar.
Waarschuwing (zaaknummer: 25/2090 WET)
4. De minister heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat op goede gronden een waarschuwing aan eiseres is gegeven, [1] omdat sprake is van een ernstige overtreding. Eiseres heeft ten aanzien van vier werknemers nagelaten de door de inspecteurs gevorderde bescheiden te verstrekken. De opgelegde waarschuwing is in overeenstemming met de aard van de overtredingen en de met de overtredingen samenhangende omstandigheden. Niet is gebleken dat de gevolgen van een eventuele preventieve stillegging van de werkzaamheden aanleiding geven voor het afzien van een waarschuwing. Evenmin is gebleken van feiten en omstandigheden die aanleiding vormen de waarschuwing in te trekken.
Beroepsgronden
5.1. Eiseres is van mening dat de boete ten onrechte is opgelegd, omdat zij heeft voldaan aan het (tijdig) verstrekken van de opgevraagde gegevens aan de toezichthouders. Alle bescheiden zijn immers vóór 13 april 2023 verstrekt. Verder heeft eiseres geen uren ingehouden of verrekend met kosten van huisvesting. Blijkens de urenoverzichten is hetgeen de werknemers hebben verklaard, onjuist. Zij hebben niet altijd van maandag tot en met vrijdag gewerkt en ze hebben wel degelijk op zaterdag gewerkt. Gelet op de verklaringen van de vier (ex-)werknemers, afzonderlijk en in samenhang bezien, kan niet geoordeeld worden dat eiseres uren heeft ingehouden voor betaling van de huisvesting. De huisvesting is immers gedurende de onderzoeksperiode gewoon middels een factuur in rekening gebracht en aan eiseres betaald. Daarnaast zijn de verklaringen van oud-werknemers irrelevant voor de bewijsvoering dat eiseres het bepaalde in artikel 18b, tweede lid, van de Wml heeft overtreden, omdat de verklaringen geen betrekking hebben op de onderzoeksperiode en de betreffende werknemers niet in dienst waren gedurende die periode.
5.2. Indien en voor zover er inderdaad uren zouden zijn ingehouden op het loon voor huisvesting, hetgeen uitdrukkelijk niet het geval is geweest, dan hadden de werknemers zeker een loonvordering ingesteld bij de kantonrechter. Dit is niet gebeurd, hetgeen eveneens verklaart dat eiseres heeft voldaan aan haar verplichtingen uit de Wml.
5.3. Ten slotte stelt eiseres dat geen grondslag bestaat voor het geven van een waarschuwing, omdat zij het bepaalde in artikel 18b, tweede lid, van de Wml niet heeft overtreden. Er is in casu niet voldaan aan het bepaalde in artikel 18i van de Wml jo. artikel 3, derde lid, onder c van het besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag.
Oordeel van de rechtbank
Boete (zaaknummer: 25/2092 WET)
Was de minister bevoegd om een boete op te leggen?
6.1.
De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie zoals deze boete bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. [2] Het niet naleven van artikel 18b, tweede lid, van de Wml levert een bestuurlijke boete op. [3]
6.2.
De rechtbank moet beoordelen of de minister voldoende heeft onderbouwd dat eiseres dit artikel heeft overtreden en bevoegd was een boete op te leggen.
6.3.
Op grond van artikel 18b, tweede lid, van de Wml rust op de werkgever de verplichting om bescheiden die betrekking hebben op de naleving van de Wml in de administratie op te nemen, te bewaren en binnen de in de vordering gestelde termijn te verstrekken, wanneer daar door de inspecteurs om wordt gevraagd. Eiseres heeft daaraan volgens de minister niet voldaan.
6.4.
De rechtbank overweegt dat de boete is opgelegd voor vier overtredingen van artikel 18, tweede lid, van de Wml. Dit artikel is niet alleen gericht op werkgevers die helemaal geen administratie hebben overgelegd. Indien een arbeidsinspecteur daartoe een verzoek doet moet een administratie kunnen worden overgelegd op grond waarvan kan worden gecontroleerd of werknemers op de juiste wijze worden uitbetaald en het loon en de vakantiebijslag ontvangen waarop zij recht hebben. [4] Daartoe dienden in dit geval (onder meer) bescheiden te worden overgelegd waaruit het aantal gewerkte uren van een tiental werknemers van eiseres blijkt.
6.5.
Tussen partijen staat vast dat in de in de bestreden besluiten genoemde vier ex-werknemers in de periode van 31 januari 2022 tot en met 17 juli 2022 (deels) in dienst waren bij eiseres. De minister legt aan de oplegging van de boete ten grondslag dat de gewerkte uren van de voornoemde werknemers niet kunnen worden afgeleid uit de overgelegde bescheiden. Van deze werknemers is niet komen vast te staan of alle gewerkte uren aan deze werknemers zijn uitbetaald.
6.6.
De bewijslast voor de vraag of een overtreding zich heeft voorgedaan ligt volgens vaste jurisprudentie bij de minister.
6.7.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) [5] mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
6.8.
De minister gaat uit van de juistheid van de verklaringen van de in het bestreden besluit en in het boeterapport genoemde ex-werknemers, omdat ze uitgebreid, gedetailleerd, duidelijk en op hoofdlijnen eensluidend zijn. Uit de verklaringen uit het boeterapport volgt dat de werknemers een bedrag aan huur betaalden, maar daarnaast werden ook maandelijks tussen de elf en vijftien uren van de gewerkte uren afgetrokken als vergoeding voor de huisvestingskosten. De gewerkte uren van de werknemers werden geteld via het in- en uitklokken met gezichtsherkenning waarna de uren via een app werden geaccordeerd. Op deze geaccordeerde uren werden de hiervoor genoemde uren ingehouden. De ingehouden uren waren altijd de uren van de eerste maandag van de betaalperiode, terwijl op deze maandagen wel door de werknemers is gewerkt. Dat op de eerste maandag van de maand van de betaalperiode geen uren werden geregistreerd blijkt ook uit de administratie. Hierdoor kloppen de geregistreerde gewerkte uren niet met de daadwerkelijk gewerkte (en uitbetaalde) uren. De minister vindt het niet geloofwaardig dat deze werknemers op die maandagen echt vrij waren.
6.9.
De rechtbank is van oordeel dat de afgelegde verklaringen op basis van het duidelijke patroon waarover consistent is verklaard en het feit dat deze zijn opgenomen in een op ambtseed opgemaakt boeterapport, betrouwbaar zijn, en daarnaast ondersteund worden door de administratieve bescheiden die zijn overgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister voldaan aan de bewijslast die op hem rust. Verder heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank niet middels objectieve en verifieerbare gegevens - bijvoorbeeld door het overleggen van verlofregistraties - onderbouwd dat de (ex-)werknemers op de betreffende (maan)dagen daadwerkelijk verlof hadden. De minister heeft daarom terecht geconcludeerd dat eiseres niet alle bescheiden heeft overgelegd.
6.10.
Ter zitting heeft eiseres nog aangevoerd dat het vertrek van de (ex-)werknemers mogelijk op een vervelende manier is gegaan en dat sprake kan zijn van enige rancune. Daarnaast heeft eiseres nog aangevoerd dat indien en voor zover er inderdaad uren zouden zijn ingehouden op het loon voor huisvesting, de werknemers zeker een loonvordering zouden hebben ingesteld. Wat er ook van zij van deze stellingen, nu eiseres deze niet middels objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd, kunnen deze niet tot het oordeel leiden dat eiseres wel heeft voldaan aan de verplichting om alle in artikel 18b, tweede lid, van de Wml.
6.11.
De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot het oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de inspecteurs op basis van de overgelegde bescheiden niet hebben kunnen vaststellen hoeveel uren de vier werknemers in de onderzoeksperiode hebben gewerkt. Eiseres heeft in het geval van de vier werknemers daarmee artikel 18b, tweede lid, van de Wml overtreden. De minister was dus bevoegd een boete op te leggen.
6.12.
De rechtbank stelt vast dat eiseres geen beroepsgronden heeft aangevoerd tegen de openbaarmaking van de inspectiegegevens en ook niet tegen de mate van verwijtbaarheid en tegen de hoogte van de boete. De rechtbank komt daarom ook niet tot een inhoudelijke beoordeling van deze onderwerpen.
Waarschuwing (zaaknummer: 25/2090 WET)
7. Tegen het besluit tot het geven van een waarschuwing preventieve stillegging van werk zijn geen specifieke beroepsgronden aangevoerd. Ter zitting is namens eiseres verklaard dat zij de bestuurlijke boete in combinatie met de waarschuwing disproportioneel vindt. Wat daar ook van zij, gelet op artikel 3, tweede en derde lid, onder c, van de Beleidsregel preventieve stillegging is de minister gehouden deze waarschuwing te geven. De enkele stelling dat deze combinatie disproportioneel is, zonder nadere onderbouwing, kan niet tot een ander oordeel leiden.
Conclusie en gevolgen
8. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van
mr. S.C.J.J. van Roij, griffier op 28 april 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:4
1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
Artikel 5:40
1. Onder bestuurlijke boete wordt verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.
2. Deze titel is niet van toepassing op de intrekking of wijziging van een aanspraak op financiële middelen.
Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
Artikel 18b, tweede lid
Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van:
een opgave als bedoeld in artikel 626 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken;
bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan;
bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt;
bescheiden waaruit de betalingsverplichtingen of voorschotten blijken welke met in achtneming van artikel 13 zijn Pro ingehouden op of verrekend met het minimumloon;
bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 12b de volgende gegevens blijken:
1°. de schriftelijke overeenkomst, bedoeld in dat artikel;
2°. de omvang van de productie van de werknemer, waar nodig uitgesplitst naar de verschillende onderdelen per stukloonnorm op grond van artikel 12a, derde lid, die hierop van toepassing is, in een uitbetalingstermijn;
bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 13a de volgende gegevens blijken:
1°.de periode waarin de langere feitelijke arbeidsduur is ontstaan;
2°.de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur;
3°.het tijdstip waarop de langere feitelijke arbeidsduur is gecompenseerd in betaalde vrije tijd of giraal is uitbetaald;
4°.de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur in gecompenseerde tijd en de hoogte van de giraal uitbetaalde langere feitelijke arbeidsduur.
Artikel 18i, eerste lid
Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld, aan de werkgever een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. Artikel 18a, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.
Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten
Artikel 3, tweede en derde lid onder c
2. Indien een ernstige overtreding is geconstateerd, wordt in afwijking van het eerste lid, een waarschuwing als bedoeld in artikel 18i, eerste lid, van de wet gegeven bij de eerste overtreding en wordt, indien opnieuw dezelfde of een soortgelijke overtreding is geconstateerd die eveneens ernstig is, een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.
3. Als een ernstige overtreding als bedoeld in het tweede lid wordt aangemerkt de overtreding waarbij:
c. artikel 18b, tweede lid, van de wet niet is nageleefd.
Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018
Artikel 8
1. Indien een werkgever niet of niet tijdig de bescheiden verstrekt als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de wet wordt hem voor iedere werknemer die het betreft een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000.
2. De boete voor een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de wet wordt gematigd, indien de werkgever kan aantonen dat sprake is geweest van een arbeidsduur die korter was dan zes maanden. In dat geval wordt de boetehoogte bepaald aan de hand van onderstaande tabel.
Boetebedragen overtreding artikel 18b, tweede lid, bij arbeidsduur korter dan zes maanden
Duur tewerkstelling
≤ 1 maand
€ 5.000
>1 – < 3 maanden
€ 7.000
3 – < 6 maanden
€ 9.000