Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/1652
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 maart 2026 in de zaak tussen
[eisers] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. J. Geelhoed),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sluis, het college
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een aan eisers opgelegde last onder dwangsom en de invordering van die dwangsom. Eisers zijn het daar niet mee eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de opgelegde dwangsom en de invordering daarvan.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college op goede gronden is overgegaan tot het opleggen van de dwangsom en de invordering daarvan. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eisers zijn eigenaar van het perceel aan de [adres] in [woonplaats] (het perceel).
2.1.
Op 21 december 2022 heeft het college van een natuurbeschermingsvereniging een verzoek ontvangen om handhavend op te treden tegen het bouwen op het perceel in strijd met het bestemmingsplan.
2.2.
Bij een controle is vastgesteld dat op het perceel drie bijgebouwen zijn geplaatst zonder omgevingsvergunning op de bestemming ‘Natuur’.
2.3.
Op 28 maart 2023 heeft het college aan eisers het voornemen kenbaar gemaakt om aan hen een last onder dwangsom op te leggen vanwege overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
2.4.
Eisers hebben hun zienswijze naar voren gebracht.
2.5.
Met het besluit van 27 juni 2023 (primair besluit I) heeft het college aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Eisers moeten de drie illegale bouwwerken op het perceel binnen één maand verwijderen en verwijderd houden. Het college verbindt hieraan een dwangsom van € 6.250,- ineens per bouwwerk.
2.6.
Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
2.7.
Op 9 augustus 2023 heeft een toezichthouder van de gemeente op het perceel een controle uitgevoerd. De drie bouwwerken waren niet verwijderd.
2.8.
Met het besluit van 3 november 2023 (primair besluit II) heeft het college aan eisers medegedeeld dat bij de controle is geconstateerd dat zij de last niet zijn nagekomen, waardoor de dwangsom van € 18.750,- is verbeurd. Deze wordt door het college ingevorderd. Het bezwaar van eisers tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op dit invorderingsbesluit. [1]
2.9.
Met het besluit van 28 december 2023 op de bezwaren van eisers (bestreden besluit) heeft de burgemeester [2] de bezwaren ongegrond verklaard en de last onder dwangsom en de invordering daarvan in stand gelaten.
2.10.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.11.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.12.
De rechtbank heeft het beroep op 16 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college.
2.13.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om partijen te laten onderzoeken of een alternatieve oplossing voor het geschil mogelijk is.
2.14.
Partijen hebben de rechtbank laten weten dat geen alternatieve oplossing voor hun geschil is bereikt, waarna de rechtbank het onderzoek met toestemming van partijen heeft gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
3. Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) die als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is vervallen. Uit artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijkt dat het oude recht van toepassing blijft op een bestuurlijke sanctie die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is opgelegd voor een overtreding die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft plaatsgevonden.
3.1.
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Is het college bevoegd tot het opleggen van de last onder dwangsom?
4. Door eisers wordt niet betwist dat de drie bouwwerken op het perceel zijn opgericht zonder omgevingsvergunning. Dit is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Ook wordt door eisers niet betwist dat de bouwwerken staan op gronden die op grond van het ter plaatse en destijds geldende bestemmingsplan ‘Kom [woonplaats] ’ de bestemming ‘Natuur’ hebben en dat daarop geen gebouwen mogen worden gebouwd. Dit is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Gelet op het voorgaande is het college bevoegd om handhavend op te treden tegen de drie bouwwerken.
Kon het college gebruik maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden?
5. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak [3] . Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig, als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [4]
5.1.
Eisers hebben aangevoerd dat er sprake is van een concreet zicht op legalisatie voor deze bouwwerken op grond van een civielrechtelijke overeenkomst, waarvan een bevoegdhedenovereenkomst onderdeel is. Eisers zijn namelijk eigenaar geworden van de percelen op basis van een koopovereenkomst met de gemeente Sluis.
In die civielrechtelijke overeenkomst is een afspraak tussen partijen vastgelegd dat, bij de eerstvolgende herziening van het bestemmingsplan, de bestemming van de betreffende percelen wordt gewijzigd in ‘Wonen’. Dit staat in artikel 6, zevende lid, van de koopovereenkomst. Deze percelen hebben op dit moment de bestemming ‘Natuur’, terwijl in de koopovereenkomst is afgesproken dat de bestemming van deze percelen wordt gewijzigd. Onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling [5] stellen eisers zich op het standpunt dat een met de overheid gesloten overeenkomst in weg kan staan aan handhavend optreden en dat eisers in deze bestuursrechtelijke procedure een beroep kunnen doen op de overeenkomst.
Daarbij komt dat de bestemming die de percelen hebben niet logisch is en niet passend is. De gronden hebben altijd de functie van tuin en verharding gehad en er heeft voorheen ook een garage gestaan, die ten gevolge van het vallen van stukken hout uit de gemeentelijke bomen tijdens een storm is verwoest. Eisers hebben daarvoor een vervangend bouwwerk geplaatst.
Eisers zijn van mening dat de bedoeling van partijen is geweest in de koopovereenkomst vast te leggen dat de percelen de bestemming zouden krijgen die passend is bij de bestaande woning en het daaruit voortvloeiende normale gebruik van de direct rondom liggende grond.
5.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat er voor het aannemen van concreet zicht op legalisatie op grond van de jurisprudentie [6] een ontwerpbestemmingsplan ter inzage moet zijn gelegd, waarin het illegale gebruik legaal wordt. Aangezien er ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage was gelegd, was er geen sprake van concreet zicht op legalisatie.
Verder stelt het college dat de koopovereenkomst met de gemeente Sluis niet maakt dat sprake is van concreet zicht op legalisatie of dat die overeenkomst in de weg staat aan handhavend optreden. Wel kan de overeenkomst gezien worden als zicht op legalisatie, aldus het college. Maar dat maakt volgens het college niet dat eisers een ‘voorschot’ op legalisatie kunnen nemen door nu al bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan te realiseren.
Het college stelt dat zodra het bestemmingsplan herzien wordt de bestemming aangepast zal worden. Daarbij merkt het college wel op, dat een wijziging van de bestemming naar ‘Wonen’ (met de functieaanduiding ‘tuin’ of ‘erf’) nog niet betekent dat er een bouwwerk geplaatst mag worden. Dit is afhankelijk van de dan geldende en toe te passen regels. Daarin wordt opgenomen waar en hoeveel vierkante meters aan bouwwerken/bijgebouwen gerealiseerd mogen worden. Het college blijft dus van mening dat terecht is overgegaan tot het opleggen van de last onder dwangsom.
5.3.
De rechtbank is met het college van oordeel dat de door eisers aangedragen omstandigheden niet maken dat het college in dit geval van handhaving af had moeten zien.
In de door eisers genoemde koopovereenkomst staat weliswaar dat de gronden bij de eerstvolgende herziening van het bestemmingsplan de bestemming ‘Wonen’ zullen krijgen, maar dat betekent niet dat eisers, vooruitlopend op een herbestemming, bouwwerken zonder omgevingsvergunning mochten oprichten op gronden met de bestemming ‘Natuur’. [7] Dat klemt temeer omdat er nog geen bouwregels zijn over waar welk bouwwerk van welke omvang en met welke afmetingen (bouwhoogte, nokhoogte) en welke functie mag komen. Dat de gronden feitelijk niet in gebruik zouden zijn conform de vigerende bestemming, maakt het ter plaatse geldende planologische regime niet anders.
Hoewel eisers kan worden nagegeven dat herziening van het bestemmingplan lang op zich laat wachten en zij wel stallingsruimte nodig hebben, ziet de rechtbank formeel juridisch geen ruimte voor het oordeel dat vanwege de combinatie van omstandigheden sprake is van een bijzondere situatie op grond waarvan handhaving op dit moment onevenredig is.
Het college was dus bevoegd om handhavend op te treden en heeft ook op goede gronden van die bevoegdheid gebruik gemaakt. Tegen de hoogte van de dwangsom en de begunstigingstermijn zijn geen beroepsgronden aangevoerd en deze acht de rechtbank ook overigens niet onredelijk.
Heeft het college het invorderingsbesluit op goede gronden genomen?
6. Niet in geschil is dat eisers de last met betrekking tot het verwijderen en verwijderd houden van de drie bouwwerken niet heeft uitgevoerd vóór het verstrijken van de begunstigingstermijn van één maand na het primaire besluit I van 27 juni 2023. Dat is vastgesteld tijdens de controle op 9 augustus 2023. De dwangsommen zijn dus van rechtswege verbeurd.
6.1.
Volgens de wetsgeschiedenis vergt een adequate handhaving dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen ook worden ingevorderd. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. [8] Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. De bestuursrechter beoordeelt of hetgeen is aangevoerd bijzondere omstandigheden betreft op grond waarvan het bestuursorgaan niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot invordering van de verbeurde dwangsom. [9]
6.2.
De rechtbank overweegt dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op basis waarvan het college van invordering had moeten afzien. Het invorderingsbesluit is naar het oordeel van de rechtbank dus op goede gronden genomen.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom en de invordering in stand blijven. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 26 maart 2026 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:21
Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Artikel 5:37
1. Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
Artikel 5:39
Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(..)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (..)