Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/3115
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 juli 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats 1] , eiser,
(gemachtigde: mr. dr. T.N. Sanders),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hulst ,
verweerder,
(gemachtigde: mr. B.F.Th. de Moor).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) uit Amersfoort
en Erfgoedvereniging Heemschut uit Amsterdam.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een aan hem opgelegde last onder dwangsom onder meer wegens overtreding van de instandhoudingsplicht van een rijksmonument.
1.1.
Het college heeft de last onder dwangsom opgelegd met een besluit van 8 november 2022 (primaire besluit). Met het bestreden besluit van 25 april 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De RCE heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 8 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
- eiser, eisers gemachtigde en ing. [deskundige 1] en ir. [deskundige 2] als vooraf aangekondigde deskundigen;
- [vertegenwoordiger college 1] , [vertegenwoordiger college 2] namens het college, de gemachtigde van het college en mr. L.R. Kortland, kantoorgenoot van gemachtigde;
- [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] namens RCE;
- [naam 4] namens Erfgoedvereniging Heemschut.
Totstandkoming van het besluit
2. Op 29 april 2016 heeft eiser het pand aan de [adres] in [plaats 2] voor € 300.000,- gekocht van [voormalig eigenaar] . Het pand is sinds 1973 een rijkmonument. Op 12 mei 2016 heeft het college [voormalig eigenaar] gelast tijdelijke constructieve maatregelen te treffen ter ondersteuning van de voorgevel van het pand om het als gevolg van de staat van de voorgevel acuut dreigend gevaar voor voorbijgangers en gebruikers van het pand te beëindigen. Eiser heeft het pand op 13 mei 2016 in eigendom verkregen en heeft de tijdelijke maatregelen uitgevoerd.
2.1.
Naar aanleiding van handhavingsverzoeken van onder meer RCE en de Erfgoedvereniging Heemschut heeft het college eiser met het primaire besluit een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van:
- artikel 9.1 van de Erfgoedwet gelezen in samenhang met artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 en artikel 10.18 van de Erfgoedwet
- artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en
- artikel 1b van de Woningwet gelezen in samenhang met artikel 7.22, aanhef en onder d, van het Bouwbesluit 2012.
Het college heeft eiser gelast om de overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft daarbij 32 maatregelen geformuleerd, waarmee de overtredingen volgens het college kunnen worden opgeheven. Het betreffen maatregelen in de vorm van werkzaamheden, zoals opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Het college heeft eiser gelast de onder 1 tot en met 14 genoemde werkzaamheden uit te voeren uiterlijk binnen drie maanden na de verzenddatum van het besluit op straffe van een dwangsom van € 400.000,- ineens en de onder 15 tot en met 32 genoemde werkzaamheden uit te voeren uiterlijk binnen acht maanden na de verzenddatum van het besluit op straffe van een dwangsom van € 200.000,- ineens.
2.2.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
2.3.
Eiser heeft het college daarnaast verzocht om de beide begunstigingstermijnen te verlengen met minimaal zes maanden na 16 februari 2023. In reactie daarop heeft het college de begunstigingstermijn van de maatregelen 1 tot en met 14 verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
2.4.
Eiser heeft vervolgens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Met de uitspraak van 23 maart 2023 [1] heeft de voorzieningenrechter dat verzoek toegewezen in die zin dat de begunstigingstermijn voor de eerste 14 maatregelen is verlengd tot zes maanden na de beslissing op bezwaar en voor de overige maatregelen tot twaalf maanden na de beslissing op bezwaar.
2.5.
Met het bestreden besluit heeft het college eisers bezwaar gegrond verklaard, en de begunstigingstermijn voor de eerste 14 maatregelen verlengd tot zes maanden na de verzenddatum van het bestreden besluit en voor de overige maatregelen tot twaalf maanden na de verzenddatum van het bestreden besluit. Voor het overige is de last onder dwangsom ongewijzigd in stand gebleven. Het bestreden besluit is op 1 mei 2023 verzonden.
2.6.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.7.
Op 17 oktober 2023 heeft eiser het college verzocht de begunstigingstermijn voor alle maatregelen te verlengen tot 1 juni 2024.
2.8.
Op 30 oktober 2023 heeft eiser de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
2.9.
Met de uitspraak van 1 november 2023 heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit en daarmee de aan de last onder dwangsom gekoppelde begunstigingstermijn bij wijze van ordemaatregel geschorst tot uiterlijk twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
2.10.
Met het besluit van 15 november 2023 heeft het college het verzoek om de begunstigingstermijn te verlengen afgewezen.
2.11.
Met de uitspraak van 20 december 2023 [2] heeft de voorzieningenrechter het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen wegens het ontbreken van een spoedeisend belang. De voorzieningenrechter heeft de eerder getroffen ordemaatregel met toepassing van artikel 8:87, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ambtshalve opgeheven met ingang van 1 januari 2024.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de aan eiser opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat mede aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wabo is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
Is er sprake van een instandhoudingsplicht op grond van de Erfgoedwet?
4. Eiser heeft aangevoerd dat er geen instandhoudingsplicht geldt, zodat er ook geen sprake kan zijn van een overtreding daarvan. In het overgangsrecht van de Erfgoedwet (artikel 9.1) is weliswaar bepaald dat delen van de Monumentenwet, zoals die luidden tot de inwerkingtreding van de Erfgoedwet op 1 juli 2016, van toepassing blijven, maar artikel 11 van de Monumentenwet, zoals die bepaling op 30 juni 2016 luidde, bevatte geen instandhoudingsplicht. Hoewel artikel 10.18 van de Erfgoedwet, samengevat, bepaalt dat aan artikel 11 van de Monumentenwet 1998 een zinsnede wordt toegevoegd over het onthouden van onderhoud dat noodzakelijk is voor de instandhouding van het monument, heeft dat niet geleid tot het daadwerkelijke wijzigen van artikel 11 van de Monumentenwet. Op het moment dat artikel 10.18 van de Erfgoedwet in werking trad, 1 juli 2016, was de Monumentenwet immers al vervallen. Omdat de letterlijke tekst van de wetgeving duidelijk is, kan aan de bedoeling van de wetgever niet worden toegekomen.
4.1.
Dit betoog slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. Hoewel de artikelen 9.1 van de Erfgoedwet en 10.18 van de Erfgoedwet op zichzelf gelezen duidelijk zijn, zijn deze bepalingen in onderlinge samenhang gelezen volgens van eiser met elkaar in tegenspraak, zodat geen sprake is van tekstueel volledig duidelijke bepalingen. Er is in dat geval ruimte om de bepalingen zó uit te leggen dat de bepalingen aansluiten bij de bedoeling van de wetgever. Naar het oordeel van de rechtbank dient artikel 9.1 van de Erfgoedwet daarom in samenhang met artikel 10.18 van de Erfgoedwet te worden gelezen, waarbij moet worden uitgegaan van de tekst in artikel 11, eerste lid, Monumentenwet 1988 zoals deze gold voor de inwerkingtreding van de Erfgoedwet, met daaraan toegevoegd de zinsnede uit artikel 10.18 van de Erfgoedwet, zodat deze tekst komt te luiden: “Het is verboden een beschermd monument te beschadigen of te vernielen, of daaraan onderhoud te onthouden dat voor de instandhouding daarvan noodzakelijk is.” De rechtbank overweegt daarbij dat het duidelijk de bedoeling van de wetgever is geweest om het op deze manier vast te leggen. De rechtbank vindt voor deze lezing steun in de tekst van het amendement waarbij artikel 10.18 Erfgoedwet tot stand kwam. Het amendement beoogt de norm vast te stellen dat de eigenaar de plicht heeft om het monument zodanig te onderhouden dat instandhouding gewaarborgd is. [3]
Overtreding van artikel 10.18 Erfgoedwet en artikel 2.1, eerste lid, onder f, Wabo?
5. Eiser heeft gesteld dat geen sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder f van de Wabo. Omdat uit de totstandkomingsgeschiedenis volgt dat artikel 10.18 van de Erfgoedwet dezelfde strekking heeft [4] , is er volgens eiser ook geen sprake van een overtreding van artikel 10.18 van de Erfgoedwet. Uit de rechtspraak volgt dat de reikwijdte van het in artikel 2.1, eerste lid, onder f van de Wabo opgenomen verbod beperkt is tot het nalaten waardoor het voortbestaan van een beschermd monument gevaar loopt. [5] Daarvan is in dit geval geen sprake. Het pand is voldoende wind- en waterdicht om erin te wonen, en vanwege de eerder getroffen constructieve maatregelen staat het pand ook niet op instorten. Er is dan ook geen sprake van een situatie van nalaten, waardoor het voortbestaan van een beschermd monument gevaar loopt.
5.1.
Het college heeft in het bestreden besluit gesteld dat eiser, door het rijksmonument in de staat te laten waarin het zich bevindt, het rijksmonument gebruikt op een wijze waardoor het in gevaar wordt gebracht. Dat het rijksmonument wordt ontsierd en in gevaar wordt gebracht is volgens het college feitelijk vast te stellen. Het college heeft daarbij in het primaire besluit gewezen op een brief van 29 juli 2022, waarin het college constateringen met betrekking tot het pand heeft opgesomd. Vermeld is onder meer dat het pand niet meer water- en winddicht is door lekkende dakramen, daklichten en goten.
5.2.
Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de opsomming van constateringen dat het pand niet water- en winddicht is. Gelet daarop is er naar het oordeel van de rechtbank voldoende gebleken van een overtreding van artikel 10.18 van de Erfgoedwet en artikel 2.1, eerste lid, onder f van de Erfgoedwet, los van de vraag naar de reikwijdte van artikel 10.18 van de Erfgoedwet in vergelijking tot artikel 11 van de Monumentenwet 1988 en artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo.
Overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit?
6. Eiser heeft aangevoerd dat de overtreding van artikel 7.22 aanhef en onder d van het Bouwbesluit niet op de juiste wijze is vastgesteld. Het standpunt dat sprake is van een overtreding is niet gebaseerd op de bevindingen van een terzake deskundig persoon. De Monumentenwacht is geen deskundige op het gebied van constructieve veiligheid en bovendien is het rapport niet gedagtekend en ondertekend, zodat het rapport niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet. Dat, zoals het college stelt, het pand meermaals door toezichthouders zou zijn bezocht, is niet onderbouwd en er zijn geen rapportages opgemaakt. Ook de stelling van het college dat er ten aanzien van de voorgevel sprake is van instortingsgevaar is niet met een rapportage onderbouwd. Sinds eiser in 2016 constructieve voorzieningen heeft getroffen om de veiligheid van het pand te verbeteren, is er geen sprake meer van gevaar. Het college heeft onvoldoende toegelicht waarom de destijds getroffen maatregelen nu niet langer voldoende zouden zijn, aldus eiser.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt.
6.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het standpunt dat sprake is van een concreet instortings-, omval- of ander gevaar onvoldoende onderbouwd. Het rapport van de Monumentenwacht biedt onvoldoende aanknopingspunten, los van de vraag of de constateringen zijn gedaan door een terzake deskundig persoon. Voor zover toezichthouders zouden hebben geconstateerd dat sprake is van instortings-, omval- of ander gevaar, ontbreekt verslaglegging van die constateringen. De omstandigheid dat de staat van de voorgevel in 2016 leidde tot acuut dreigend gevaar voor voorbijgangers of gebruikers, rechtvaardigt tot slot niet de conclusie dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom sprake was van instortings-, omval of ander gevaar. Er zijn in 2016 immers tijdelijke constructieve maatregelen gelast en getroffen, waarmee het gevaar geacht werd afdoende te zijn afgewend.
6.3.
Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank zal met het oog op finale geschilbeslechting onderzoeken of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het college zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat alle herstelmaatregelen (ook) strekken tot het ongedaan maken van de overtreding van de instandhoudingsplicht en artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo.
Strekt de last verder dan de overtreding?
7. Eiser heeft aangevoerd dat de last verder strekt dan het opheffen van de overtreding. De door het college gestelde overtreding bestaat uit het onthouden van onderhoud dat voor de instandhouding van het pand noodzakelijk is. Uit de rechtspraak volgt dat de last daarbij niet verder mag strekken dan het wind- en waterdicht maken van bijvoorbeeld de buitenschil van het pand met de minst bezwarende maatregelen. [6] Het college kan niet het herstel van het pand en de restauratie daarvan gelasten. De opgelegde maatregelen behelzen restauratie. Het college heeft daarnaast nagelaten per maatregel te motiveren waarom de maatregel noodzakelijk en proportioneel is voor het beëindigen van de overtreding. De maatregelen zijn niet proportioneel en gaan niet uit van de minst bezwarende mogelijkheid.
7.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
7.2.
Het college heeft, voor zover thans nog van belang, eiser gelast overtreding van de instandhoudingsplicht en overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo ongedaan te maken. De last strekt naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet verder dan de overtreding. Er is evenmin sprake van een situatie waarin de herstelmaatregelen verder zouden strekken dan opheffing van de overtreding. Daarbij overweegt de rechtbank dat
de instandhoudingsplicht wordt overtreden als langdurig geen of gebrekkig onderhoud is uitgevoerd en deze situatie tot gevolg heeft dat de instandhouding van het monument gevaar loopt. Om aan de instandhoudingsplicht te voldoen, is het wind- en waterdicht houden van het rijksmonument noodzakelijk. Noodzakelijk onderhoud betekent daarnaast ook het herstellen, repareren of gedeeltelijk vervangen van delen van het monument die zijn versleten of onbruikbaar zijn geworden. Verder kan het ook gaan om maatregelen die erop zijn gericht geleidelijke achteruitgang en natuurlijk verval van materialen tegen te gaan. Voor zover de herstelmaatregelen in dit geval verder gaan dan het wind en waterdicht maken van het monument, rechtvaardigt dat dan ook niet de conclusie dat de maatregelen verder strekken dan het opheffen van overtreding van de instandhoudingsplicht.
7.3.
Hoewel eiser terecht heeft opgemerkt dat het college niet voor iedere afzonderlijke herstelmaatregel de noodzaak van het treffen daarvan heeft toegelicht, vormt dat naar het oordeel van de rechtbank geen gebrek in de besluitvorming. Niet in geschil is dat de herstelmaatregelen onderling samenhangen, in die zin dat maatregelen die op zichzelf beschouwd wellicht niet noodzakelijk zijn voor het opheffen van de overtreding van de instandhoudingsplicht, wel noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van verdere maatregelen. In dat licht heeft het college ter onderbouwing mogen volstaan met de algemene motivering dat de herstelmaatregelen in onderlinge samenhang beschouwd leiden tot het ongedaan maken van de overtreding van de instandhoudingsplicht.
7.4.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de herstelmaatregelen niet proportioneel zouden zijn, omdat het niet de minst bezwarende maatregelen zouden zijn. Als de overtredingen volgens eiser met minder ingrijpende maatregelen ongedaan gemaakt hadden kunnen worden, had het op zijn weg gelegen dat toe te lichten. Eiser heeft dat niet gedaan. Daar komt bij dat het eiser vrij staat om met alternatieve herstelmaatregelen uitvoering te geven aan de last om overtreding van de instandhoudingsplicht en overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo ongedaan te maken.
Zijn de herstelmaatregelen uitvoerbaar en heeft het college voldoende onderzoek gedaan?
8. Eiser heeft aangevoerd dat het college voorafgaand aan het opleggen van de last onder dwangsom nader onderzoek had moeten doen naar de fundering en de constructieve staat van het pand. Volgens eiser is gebleken dat de constructieve staat van het pand heel anders is dan waar het college ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom vanuit ging. Zoals uit een notitie van ABT van 23 november 2023 volgt, zijn de achtergevel en de fundering van de achtergevel los gekomen van elkaar. De fundering moet eerst worden hersteld, voordat kan worden toegekomen aan de door het college geformuleerde herstelmaatregelen. Als de fundering niet eerst wordt hersteld, zullen er opnieuw scheuren ontstaan. Daarnaast volgt uit een notitie van ABT van 17 april 2024 dat de constructieve staat van de voorgevel zodanig zorgelijk is dat zonder constructieve maatregelen geen werkzaamheden aan de voorgevel kunnen plaatsvinden en dat ter plaatse sprake is van veengrond, zodat het aanbrengen van een diepe fundering met heipalen noodzakelijk is. De huidige constructieve staat maakt het uitvoeren van de herstelmaatregelen zinloos. Dat betekent dat de last onder dwangsom niet uitvoerbaar is en dus onrechtmatig is, aldus eiser.
8.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
8.2.
Voorafgaand aan het opleggen van de last onder dwangsom heeft het college onderzoek laten doen naar de constructieve staat van het pand door [ingenieursbureau]. De onderzoeksbevindingen zijn neergelegd in een rapport van 23 november 2018. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee voldoende onderzoek gedaan naar de constructieve staat van het pand voorafgaand aan het opleggen van de last onder dwangsom. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de constructieve staat van het pand zoals door [ingenieursbureau] is omschreven, niet wezenlijk anders is dan de constructieve staat zoals omschreven in de latere notities van ABT. (Ook) [ingenieursbureau] omschrijft de constructieve staat van het pand als zeer slecht. Zowel [ingenieursbureau] als ABT maken een onderscheid tussen het voorste (onderkelderde) deel en het achterste (niet onderkelderde) deel van het pand. Zowel [ingenieursbureau], als ABT merken op dat in het achterste deel forse verzakkingen zijn (met name vanwege het ontwerp en de uitvoering van de fundering) en dat er in het voorste deel weliswaar sprake is van zettingen in de kelder, maar het realiseren van een nieuwe fundering voor het voorste deel niet noodzakelijk is. In zoverre ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college in nieuw gebleken feiten en omstandigheden aanleiding had moeten zien nader onderzoek te (laten) doen. Dat, zoals eiser stelt, de constructieve staat van de voorgevel kwetsbaar is maakt dat niet anders. Dat de voorgevel kwetsbaar is was immers in 2016 bekend en vormde (mede) aanleiding voor het gelasten van tijdelijke constructieve maatregelen.
8.3.
De rechtbank ziet tot slot geen aanleiding voor het oordeel dat de herstelmaatregelen niet uitvoerbaar zouden zijn. Nog los van het feit dat tussen partijen geenszins vast staat dat het wenselijk is dat de fundering wordt hersteld, voordat de herstelmaatregelen worden getroffen, betekent de omstandigheid dat het wenselijk is dat de fundering eerst wordt hersteld niet dat de maatregelen in de praktijk zonder dat herstel niet uitvoerbaar zijn.
Last onder bestuursdwang in plaats van last onder dwangsom?
9. Eiser heeft gesteld dat de keuze voor het opleggen van een last onder dwangsom in is strijd met artikel 5:32, tweede lid, van de Awb, aangezien het belang dat de betrokken voorschriften beogen te beschermen zich verzet tegen de keuze voor een last onder dwangsom. Gelet op de duur van de begunstigingstermijnen noopt het belang dat door handhaving wordt gediend tot snel handelen. Het college had daarom een last onder bestuursdwang moeten opleggen, zodat het college na afloop van de begunstigingstermijn zelf de gestelde overtreding zou kunnen opheffen. Eiser stelt daarnaast dat het college heeft gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel doordat het heeft gekozen voor een last onder dwangsom en niet voor een last onder bestuursdwang. Door een last onder dwangsom op te leggen, loopt eiser het risico dat hij naast de kosten van uitvoering van de maatregelen, óók de dwangsommen verbeurt. Gelet op de korte begunstigingstermijnen is dat risico reëel. Het college motiveert de keuze voor de last onder dwangsom met het argument dat het opleggen van een last onder bestuursdwang meer risico’s met zich brengt. Daaruit volgt dat het college herstel niet belangrijk genoeg vindt om er gemeenschapsgeld voor vrij te maken. Dit wringt met de feit dat het college eiser wél gelast de maatregelen te treffen.
9.1.
De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan een last onder dwangsom op kan leggen. Er kan niet voor een last onder dwangsom worden gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich daartegen verzet. Het college heeft dus discretionaire ruimte bij het maken van een keuze van een handhavingsmiddel. Bij de keuze kan van belang zijn of sprake is van een urgente situatie of onomkeerbare gevolgen die tot toepassing van bestuursdwang nopen, maar dat de financiële middelen van appellanten geen rol spelen bij de keuze tussen een last onder dwangsom en last onder bestuursdwang [7] . Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende toegelicht dat het pand weliswaar in slechte staat van onderhoud verkeert en dringend reparatie en onderhoud nodig heeft, maar dat (nog) geen sprake is van een dermate urgente situatie of onomkeerbare gevolgen dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor het opleggen van een last onder dwangsom in plaats van een last onder bestuursdwang.
Zijn de begunstigingstermijnen voldoende lang?
10. Eiser heeft erop gewezen dat een begunstigingstermijn voldoende lang moet zijn om een einde te kunnen maken aan de overtreding. In dit geval zijn de begunstigingstermijnen te kort. Het uitvoeren van de maatregelen binnen deze termijnen is niet haalbaar.
10.1.
Nadat de begunstigingstermijnen zijn verlengd en tijdelijk geschorst, bedroeg de termijn voor uitvoering van de eerste 14 maatregelen ruim 13 maanden vanaf het primaire besluit. De termijn voor uitvoering van de overige maatregelen bedroeg ruim 17 maanden vanaf het primaire besluit. Het merendeel van de herstelmaatregelen is niet binnen deze termijnen uitgevoerd. Van alle maatregelen waren blijkens het rapport van de Monumentenwacht van 30 oktober 2023 alleen de maatregelen 8, 9, 10, 13 en 14 (min of meer) uitgevoerd. Dat het merendeel van de maatregelen niet voor het verstrijken van de begunstigingstermijnen is uitgevoerd, betekent niet dat de termijnen te kort waren om de overtredingen ongedaan te maken. Dat de overtredingen niet binnen de termijn ongedaan zijn gemaakt is naar het oordeel van de rechtbank mede te wijten aan het feit dat eiser uitvoering van de maatregelen heeft uitgesteld, totdat het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch op 28 maart 2023 uitspraak deed in de procedure die hij tegen de [voormalig eigenaar] had aangespannen in een poging de aanschaf van het pand terug te draaien. Daarna is ondanks het feit dat eiser heeft verklaard dat hij contact had gelegd met verschillende aannemers, niet gebleken dat eiser op enig moment daadwerkelijk een opdracht heeft gegeven aan een derde partij voor het uitvoeren van (tenminste een aanzienlijk deel van) de herstelmaatregelen. Eiser heeft tot slot niet, bijvoorbeeld door middel van een onderbouwde verklaring of planning van een aannemer of bouwbegeleider, onderbouwd dat de begunstigingstermijnen te kort zijn om de herstelmaatregelen uit te voeren en de overtredingen op te heffen. Onder die omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de begunstigingstermijnen te kort waren om de overtredingen op te heffen.
Is de dwangsom te hoog?
11. Eiser heeft gesteld dat de dwangsommen hoger zijn dan nodig is voor de werking, niet in verhouding staan tot het beoogde doel en het geschonden belang en dat het daarnaast niet redelijk is om één dwangsom te verbinden aan het niet uitvoeren van meerdere maatregelen. Dit kan ertoe leiden dat eiser de volledige dwangsom verbeurt, als een deel van één van de maatregelen niet of onvoldoende is uitgevoerd. Dat is onevenredig. Ook los daarvan zijn de dwangsommen onevenredig hoog. Daarbij wijst eiser erop dat hij een goedwillende particulier is, die ongewild is opgescheept met dit rijksmonument en die welwillend is de maatregelen uit te voeren. Het college had moeten aansluiten bij zijn beleid, te weten de Nota Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving beleid Zeeland 2021 (VTH-Beleid).
11.1.
De rechtbank overweegt dat grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb het bedrag van een dwangsom in redelijke verhouding dient te staan in verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. De bestuursrechter toetst de evenredigheid van de hoogte van de dwangsommen bij de lastgeving terughoudend, waarbij het bestuursorgaan een ruime beoordelingsmarge heeft. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
11.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid kunnen afwijken van het VTH-Beleid en de hoogte van de dwangsommen kunnen vaststellen op € 600.000,- in totaal. Eiser heeft gesteld dat het uitvoeren van alle maatregelen in totaal € 1.800.000,- zal kosten. Hoewel volgens de specificatie in dat bedrag ook de kosten van werkzaamheden zijn begrepen die niet voortvloeien uit de last onder dwangsom, staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat het financiële voordeel dat eiser kan verwachten door de maatregelen niet uit te voeren aanzienlijk is. Dwangsommen van in totaal € 600.000,- zijn daarmee naar het oordeel van de rechtbank in verhouding. Omdat alleen de herstelmaatregelen in onderlinge samenhang beschouwd leiden tot het volledig ongedaan maken van de overtredingen, heeft het college er bovendien voor mogen kiezen één dwangsom te verbinden aan het niet uitvoeren van meerdere maatregelen.
Is handhavend optreden onevenredig?
12. Eiser heeft aangevoerd dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is, omdat hij in 2016 tegen zijn wil is opgescheept met het op dat moment al in slechte staat verkerende rijksmonument. [voormalig eigenaar] heeft het pand onder valse voorwendselen aan eiser verkocht. [voormalig eigenaar] deed het voorkomen alsof hij in onderhandeling was over de aanschaf van het pand door de gemeente en daarom om belangenverstrengeling te voorkomen het pand tijdelijk van de hand wilde doen. In werkelijkheid wilde [voormalig eigenaar] van het pand af geraken, vanwege de kosten van de restauratieverplichting. Uit onderzoek volgt dat de constructieve staat van het pand zo slecht is dat het niet meer te redden is en herstel zal naar verwachting € 1.600.000,- méér kosten dan de uiteindelijke waarde van het pand als woning na herstel. Die waarde is getaxeerd op € 500.000,-. Eiser heeft desondanks steeds gezocht naar oplossingen en voorstellen gedaan aan het college. In deze situatie is het opleggen van een last onder dwangsom in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Daarbij moet ook in aanmerking worden genomen dat het college al jaren op de hoogte is van de staat van het pand, maar daar nu pas tegen optreedt. Dat wringt met het gestelde belang bij instandhouding van het monument.
12.1.
Het pand was ten tijde van de aankoop daarvan door eiser aangewezen als rijksmonument en het pand verkeerde ten tijde van de aankoop al in slechte staat. Eiser heeft het pand desondanks gekocht. Dat eiser niet bekend was met de implicaties van het feit dat het pand als rijksmonument was aangewezen, maakt niet dat handhavend optreden niet evenwichtig zou zijn. Het had op de weg van eiser gelegen zich voorafgaand aan de aanschaf van het pand te (laten) informeren over de gevolgen van een dergelijke aanwijzing. De rechtbank volgt eiser daarbij niet in zijn stelling dat hem dat niet kan worden verweten, omdat hij het pand maar tijdelijk overnam van [voormalig eigenaar] . Hoewel de rechtbank niet gebonden is aan de oordelen van het Gerechtshof in de civiele procedure, zijn er naast eisers eigen verklaring geen andere aanknopingspunten om aan te nemen dat [voormalig eigenaar] de eigendomsoverdracht van het pand heeft voorgespiegeld als een tijdelijke situatie. Ook het tijdsverloop maakt handhavend optreden niet onevenwichtig. Het was eiser vanaf het moment dat hij het pand in eigendom verkreeg verboden daaraan onderhoud te onthouden dat voor de instandhouding daarvan noodzakelijk is. Tijdsverloop doet niets af aan dat verbod en maakt evenmin dat het college niet meer handhavend zou kunnen optreden bij een overtreding. Eiser heeft de financiële gevolgen van het handhavend optreden tot slot onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Hoewel eiser heeft gesteld dat het uitvoeren van alle maatregelen in totaal € 1.800.000,- zal kosten, zijn volgens de specificatie in dat bedrag ook de kosten van werkzaamheden begrepen die niet voortvloeien uit de last onder dwangsom. Voor de waarde van het pand na herstel is eiser daarnaast uitgegaan van het gebruik als woning. De waarde van het pand na herstel is echter niet alleen afhankelijk van de huidige gebruiksmogelijkheden, maar ook van de mogelijkheden tot herontwikkeling en de mate waarin eiser die mogelijkheden benut. Naar het oordeel van de rechtbank is niet onaannemelijk dat eiser het pand zal herontwikkelen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat eiser naar eigen zeggen in het verleden de mogelijkheden van herontwikkeling tot hotel heeft onderzocht en dat eiser recent een principeverzoek bij het college heeft gedaan voor herbestemming van het pand om ter plaatse zes appartementen te kunnen realiseren. De financiële gevolgen van het handhavend optreden zijn dan ook op zichzelf, maar ook in samenhang met eisers naar eigen zeggen beperkte rol in het ontstaan van de overtredingen en het tijdsverloop niet zodanig nadelig dat het optreden als onevenwichtig moet worden beoordeeld.
Strijd met artikel 1 Eerste protocol EVRM
13. Eiser heeft gesteld dat de last onder dwangsom hem beperkt in het volledig en ongestoord genot van zijn eigendom. Een dergelijke beperking moet voldoen aan de “fair balance” toets. Daar voldoet de last onder dwangsom niet aan. Tegenover het algemeen belang bij behoud van het pand staat een zeer ingrijpende inperking van eisers eigendomsrecht, aangezien kosten van restauratie vele malen hoger zijn dan de uiteindelijke waarde van het pand na herstel. De last onder dwangsom grijpt daarmee verdergaand in op het eigendomsrecht dan onteigening.
13.1
Artikel 1 van het Eerste protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EP) bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. In de tweede alinea is bepaald dat de voorgaande bepalingen op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
13.2.
Artikel 1 van het EP laat de toepassing van wetten onverlet die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van het eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. De Erfgoedwet reguleert het gebruik van de eigendom van monumenten, hetgeen op zichzelf een redelijk doel dient. Met deze regulering wordt het algemeen belang gediend dat is gemoeid met de bescherming van het cultureel erfgoed. Naar het oordeel van de rechtbank is er geen strijd met artikel 1 van het EP. Zoals hiervoor is overwogen heeft het handhavend optreden geen gevolgen die onevenredig zijn ten opzichte van het met handhaving te dienen doel. [8]
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten.
14.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 25 april 2023;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. dr. E.J. Govaers, voorzitter, en mr. A.G.J.M. de Weert en mr. M.G.J. Maas-Cooymans, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 18 juli 2024 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: maatregelen
1. de voorgevel, de wanden, de balklagen en het dak constructief herstellen op basis van een daartoe uitgevoerd constructief onderzoek;
2. de stabiliteit van de sporen/gordingkap herstellen (waaronder houtrot en zwam verwijderen en verwijderd te houden);
3. de krachtenafdracht van de sporen/gordingkap naar de overige constructie garanderen (waaronder de ingerotte muurplaat herstellen);
4. de binnenmuren in constructieve samenhang met de buitengevels herstellen;
5. de staanders, opleggingen en ingerotte balken herstellen;
6. de vloerbalken en voorgevel verankeren door het aanbrengen van muurankers;
7. de tijdelijke studmaatregelen verwijderen nadat de onder 1 tot en met 6 genoemde maatregelen zijn uitgevoerd;
8. de dakkapel wind- en waterdicht maken en houden door het aanbrengen van een afdekzeil/bouwzeil totdat de maatregel genoemd onder 22 is uitgevoerd;
9. de lichtstraat wind- en waterdicht maken en houden door het aanbrengen van een afdekzeil/bouwzeil totdat de maatregel genoemd onder 26 is uitgevoerd;
10. de goten waterdicht maken en houden door vervangen/afdekken met een nieuwe zinkbekleding;
11. de onderliggende (aangetaste) gootopbouw en de boeiboorden herstellen;
12. het afschot van de goten herstellen;
13. de hemelwaterafvoer herstellen;
14. alle plantengroei tegen de gevel(s) verwijderen;
15. het externe metselwerk van de gevels en de schoorstenen herstellen (scheuren en loszittend metselwerk uithalen, scheuren inboeten);
16. de voegen in overeenstemming brengen met bestaande voegwerk qua samenstelling, hardheid, kleur en uitvoering;
17. de loszittende pleisterlaag afhakken en achterliggende metselwerk herstellen en daarna nieuwe pleisterlaag in oorspronkelijke uitstraling aanbrengen;
18. de natuursteenonderdelen herstellen, de roestende doken ontroesten en behandelen in combinatie met de achterliggende ophanging;
19. de gevelplicht verwijderen, repareren en terugplaatsen;
20. de beschadigde dakpannen en vorsten verwijderen en opnieuw in de specie aanbrengen;
21. de panlatten en panaansluiting met kilgoten herstellen;
22. de zinkbekledingen en loodaansluitingen van de kozijnen en het houtwerk van de dakkappelen herstellen;
23. de ijzeren liggers troggewelven ontroesten en roestwerend behandelen;
24. de schoorsteen afschoren en muurankers ontroeren en roestwerend behandelen;
25. de ramen, kozijnen en dakroede van de lichtstraat herstellen;
26. het houtwerk van de ramen, deuren en kozijnen in de gebouwschil herstellen;
27. de beglazing van ramen en deuren in de gebouwschil herstellen;
28. het schilderwerk van alle houten onderdelen aan de buitenkant herstellen;
29. het schilderwerk van de gevels en buitenwanden herstellen;
30. de vloerdelen herstellen (de schildering in de linker voorkamer (blote voetjesvloer) tijdens werkzaamheden beschermen door deze af te dekken);
31. de muurafdekking bekleden met lood/zink, en;
32. de loodaansluitingen herstellen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 5:1
In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Artikel 5:4
2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
Artikel 5:31d
Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
Artikel 5:32a
1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Artikel 5:32b
1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Erfgoedwet
Artikel 9.1.
Tot het tijdstip waarop het bij koninklijke boodschap van 16 juni 2014 ingediende voorstel van wet houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet) (Kamerstukken 33 962) tot wet is verheven en in werking is getreden:
a. blijven de hoofdstukken II, paragrafen 2 en 3, IV, V, paragrafen 1 en 9, en VI van de Monumentenwet 1988, zoals die luidden voor inwerkingtreding van deze wet, van toepassing; (…)
Artikel 10.18
Aan artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 wordt voor de punt aan het slot van de zin een zinsnede toegevoegd, luidende:
, of daaraan onderhoud te onthouden dat voor de instandhouding daarvan noodzakelijk is.
Artikel 11 van de Monumentenwet 1998 staat in hoofdstuk II paragraaf 2, van de Monumentenwet 1998. Dit artikel luidde vóór de inwerkingtreding van de Erfgoedwet als volgt:
Artikel 11
1. Het is verboden een beschermd monument te beschadigen of te vernielen.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht, (…)
Bouwbesluit 2012
Artikel 7.22
Onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde is het verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:
a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid;
b. overlast wordt of kan worden veroorzaakt voor de gebruikers van het bouwwerk, het open erf of terrein;
c. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid of overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling, elektrische trilling daaronder begrepen, of door schadelijk of hinderlijk gedierte, dan wel door verontreiniging van het bouwwerk, open erf of terrein, of
d. instortings-, omval- of ander gevaar wordt veroorzaakt.