Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/9993
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juli 2024 in de zaak tussen
[eisers], uit [plaats 1], eisers,
gemachtigde: mr. B.J. van de Wijnckel,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sluis, verweerder.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-belanghebbende], uit [plaats 2] (derde-belanghebbende),
gemachtigde: mr. R.R.E. Nobus.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen de bouw van het bouwwerk op (of naast) het adres [adres 1] en [adres 2] in [plaats 1].
In het besluit van 3 september 2021 (primair besluit) heeft het college het handhavingsverzoek van eisers afgewezen, omdat er een concreet zicht op legalisatie bestaat. Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
In het besluit van 29 maart 2022 heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
Bij uitspraak van 31 mei 2023 (zaaknummer BRE 22/2243 GEMWT) heeft de rechtbank het beroep van eisers gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen om binnen twaalf weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen. [1]
In het besluit van 21 september 2023 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit, onder aanvulling van een gewijzigde motivering, in stand gelaten.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Ook de derde-belanghebbende heeft schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 14 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college, [naam] en de gemachtigde van de derde-belanghebbende.
Beoordeling door de rechtbank
De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het handhavingsverzoek onder meer aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Feiten
1.1.
De derde-belanghebbende is eigenaar van het perceel aan de [adres 1] en [adres 2] in [plaats 1]. Eisers bewonen de woning aan het adres [adres 3] in [plaats 1]. Het perceel van eisers grenst aan het perceel van de derde-belanghebbende.
1.2.
Bij besluit van 12 maart 2021 heeft het college aan de derde-belanghebbende een omgevingsvergunning verleend voor het samenvoegen van de panden op het adres [adres 1] en [adres 2] in [plaats 1].
1.3.
Eisers hebben bij brief van 13 mei 2021 het college verzocht om handhavend op te treden door de derde-belanghebbende te gelasten per ommegaande het tussen [adres 3] en [adres 2] opgerichte gebouw af te breken, de gestorte funderingsplaat te verwijderen en het perceel in oude toestand terug te brengen.
1.4.
Naar aanleiding van het handhavingsverzoek heeft het college op 1 juni 2021 een bouwstop opgelegd.
1.5.
Bij brief van 14 juli 2021 heeft het college het voornemen kenbaar gemaakt om het handhavingsverzoek van eisers af te wijzen. Eisers zijn in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen en hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.
1.6.
Bij besluit van 12 juli 2021 heeft het college aan de derde-belanghebbende een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van een raam door een voordeur en het plaatsen van een poort in de heg aan de voorgevelzijde op het [adres 4] in [plaats 1]. Dit betreft hetzelfde perceel als het perceel waarop het handhavingsverzoek ziet. Het perceel is vernummerd en ligt nu aan de [straat 1] in plaats van aan de [straat 2] in [plaats 1].
1.7.
In het primaire besluit is het handhavingsverzoek van eisers afgewezen, omdat er sprake zou zijn van een concreet zicht op legalisering. Daartegen hebben eisers bezwaar gemaakt. Met het besluit van 29 maart 2022 heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
1.8.
Bij uitspraak van 31 mei 2023 heeft de rechtbank geoordeeld dat het bijbehorend bouwwerk niet op het achtererfgebied is gerealiseerd. Daarom kon het bijbehorend bouwwerk niet vergunningvrij worden gerealiseerd als bedoeld in artikel 2, derde lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bijlage II van het Bor). Naar oordeel van de rechtbank was er sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Het besluit van 29 maart 2022 is door de rechtbank vernietigd en het college is opgedragen om binnen twaalf weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen. [2] Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld, zodat deze uitspraak onherroepelijk is.
1.9.
In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eisers opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit, onder aanvulling van een gewijzigde motivering, in stand gelaten.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordelingskader handhavingsverzoek.
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wabo is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 13 mei 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft. [3]
Is er sprake van een overtreding?
4. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen vast staat dat er sprake is van een overtreding. Alleen al dit bijgebouw overschrijdt de in het bestemmingsplan opgenomen maximale totale bouwoppervlakte voor alle bijgebouwen op een perceel. Daarnaast heeft het college ter zitting nog naar voren gebracht dat er sprake is van een overtreding, nu voor het bouwwerk een vergunning is vereist. Dit is door geen van de partijen weersproken, zodat dit tussen partijen vast staat. De rechtbank gaat er bij de beoordeling dan ook van uit dat er sprake is van een overtreding.
Beginselplicht tot handhaving
5. In de jurisprudentie wordt een beginselplicht tot handhaving aangenomen. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan het bestuursorgaan van deze plicht afwijken. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Als concreet zicht op legalisatie bestaat van de begane overtreding, krijgen de belangen van de overtreder (of andere belanghebbenden) bij voortzetting van de bestaande toestand zozeer de overhand dat geen plaats is voor handhavend optreden. De legalisatie moet wel voldoende zeker zijn. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Is er een concreet zicht op legalisatie?
5. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen vast staat dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. In een concreet zicht op legalisatie valt dus geen grond te vinden voor het afzien van handhavend optreden.
Zijn er bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien?
6.1.
Eisers stellen dat het college een onbegrijpelijke en onaanvaardbare belangenafweging maakt om te komen tot het oordeel dat handhavend optreden niet mogelijk is, althans onevenredig is. Het college overweegt dat eisers in een nadeliger positie dan de huidige komen te verkeren omdat op het perceel ook een vrijstaande woning met grotere afmetingen dan het huidige bouwwerk mag worden gebouwd. Het college maakt daarbij volgens eisers de gedachtenkronkel dat toewijzing van het handhavingsverzoek zal leiden tot een reformatio in peius. Dat is volgens het college een bijzondere omstandigheid op grond waarvan handhavend optreden onevenredig zal zijn. Die redenering kan niet worden gevolgd.
Op het perceel is geen bouwvlak ingetekend. Gezien de gebiedsaanduiding ‘wetgevingszone – wijzigingsgebied 1’ kan het college met inachtneming van het bepaalde in de Wro de bestemming ‘wonen zonder bouwvlak’ wijzigen in de bestemming ‘wonen met bouwvlak’. Die bestemmingswijziging heeft niet plaatsgevonden. Het college heeft met de bestreden beslissing ook niet gesteld dat er een verzoek tot wijziging van de bestemming is ingediend. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat er ten behoeve van de bouw van een woning een verzoek tot wijziging van de bestemming zal worden ingediend, zodat met de gevolgen voor eisers van dat hypothetische verzoek geen rekening gehouden dient te worden door het college. Indien er wel een verzoek of voornemen tot wijziging van de bestemming zou komen, dan zou dat niet de nadelige gevolgen voor eisers impliceren die nu in de bestreden beslissing genoemd worden. Als de daarnaast nog aan te vragen vergunning voor het bouwen van een woning voldoet aan de wet- en regelgeving en indien het ontwerp van die woning binnen de maatstaven van welstand past binnen de plaatselijk omgeving, kunnen eisers misschien ook best leven met de bouw van een vrijstaande woning. Dat is dan echter, gezien de uit het bestemmingsplan volgende potentiële locatie van het bouwvlak, op een heel andere plaats dan het huidige gerealiseerde bouwwerk.
Het is dus niet gezegd en het staat dus zeker niet vast, in tegenstelling tot wat het college stelt, dat eisers in een nadeliger positie dan de huidige komen te verkeren bij de maximale invulling van het bestemmingsplan.
6.2.
Het college en de derde belanghebbende stellen dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvs) heeft bepaald dat het college bij het beoordelen van de ruimtelijke gevolgen van een bestemmingsplan moet uitgaan van een representatieve invulling van de maximale bouw- en gebruiksmogelijkheden die dat plan biedt. [4] Het bestemmingsplan stelt in artikel 23.1 dat op nagenoeg de huidige locatie van het bijgebouw een woning gebouwd mag worden. Deze kan een grotere ruimtelijke uitstraling hebben dan het huidige bijgebouw. Met andere woorden, er zal dus meer verlies van uitzicht ontstaan, als uitgegaan wordt van de maximale invulling van het bestemmingsplan. Eisers kunnen daardoor niet bereiken wat zij met hun verzoek om handhaving beogen, namelijk verbetering van hun uitzicht.
Of bij de derde-belanghebbende de wens bestaat of zal bestaan om een woning te bouwen, is naar de mening van het college niet relevant. Het college gaat immers uit van de maximale invulling van het bestemmingsplan en blijft van mening dat op basis daarvan eisers in een nadeliger positie kunnen komen te verkeren in vergelijking met de huidige situatie.
6.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college een onbegrijpelijke en onnavolgbare redenering aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. De rechtbank kan het college op geen enkele manier volgen in dit besluit. Tussen partijen staat vast dat het op grond van het bestemmingsplan mogelijk is om de bestemming te wijzigen waardoor er een bouwvlak en een woning op het perceel kunnen worden gerealiseerd. Dit maakt echter niet dat er sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor het college van handhavend optreden af mocht zien. Bij de derde-belanghebbende bestaat niet de wens of het voornemen om een vrijstaande woning te realiseren op het perceel. Het gaat dus om een hypothetische situatie die op dit moment nog helemaal niet aan de orde is of zal worden. De stelling dat het college uit moet gaan van de maximale invulling van het bestemmingsplan, gaat naar oordeel van de rechtbank ook niet op, nu die rechtspraak ziet op de situatie dat er een vergunning wordt verleend en dus niet ziet op de situatie waarbij er handhavend moet worden opgetreden tegen een illegaal opgericht bouwwerk. Daar komt ook nog bij dat eisers bij de wijziging van de bestemming mogelijk helemaal niet slechter af zijn. Zoals eisers terecht stellen kan het zo zijn dat dat bouwplan wel past binnen het geldende bestemmingsplan en eisers zich dan kunnen vinden in het bouwplan. Daarbij geldt dat het bouwvlak voor een op te richten woning volgens het bestemmingsplan elders op het perceel moet komen dan waar het illegaal opgerichte bouwwerk staat. Op dit moment bestaat er echter een feitelijke situatie waarbij er door de derde-belanghebbende een bouwwerk is opgericht zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning en waartegen het college, om onbegrijpelijke redenen, weigert handhavend op te treden. Als het college handhavend zou optreden, dan zouden eisers daar juist bij gebaat zijn omdat een illegale situatie dan ongedaan gemaakt zal worden. Het is naar oordeel van de rechtbank niet gebleken dat er sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor er van handhavend optreden kan worden afgezien.
Kan de rechtbank volstaan met een vernietiging van het bestreden besluit?
6.4.
Het college heeft zowel na het advies van de bezwaarschriftencommissie als na de eerdere uitspraak van de rechtbank weinig voortvarend gehandeld bij de afhandeling van het handhavingsverzoek van eisers. Het verzoek dateert van 12 mei 2021 en het college lijkt niet genegen tot handhavend optreden. Het college heeft ter zitting gesteld dat er, bij gegrondverklaring van het beroep, niets anders op zit dan handhavend optreden. De rechtbank heeft er echter onvoldoende vertrouwen in dat het college dat ook daadwerkelijk voortvarend gaat doen. Hoewel de rechtbank van oordeel is dat de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom en de daarbij behorende belangenafweging bij het college rust [5] , ziet de rechtbank zich genoodzaakt – zoals eisers hebben verzocht – om het college op te dragen handhavend op te treden. Hiertoe overweegt de rechtbank dat de handhavingsprocedure loopt sinds 2021 en eisers de rechtbank al eerder hebben verzocht om een oordeel over de situatie te geven. Bij uitspraak van 31 mei 2023 heeft deze rechtbank al onherroepelijk geoordeeld dat sprake is van een overtreding en is het college al in de gelegenheid gesteld nogmaals te beoordelen of er handhavend opgetreden moet worden en zo niet, om goed te motiveren waarom niet. Het college heeft deze motivering echter niet gegeven. In plaats daarvan heeft het college de in deze uitspraak beoordeelde totaal onbegrijpelijke beslissing genomen om van handhavend optreden af te zien. Dit heeft het handhavingsverzoek van eisers opnieuw vertraagd en het heeft er de schijn van dat het college eisers handhavingsverzoek niet serieus wil nemen.
6.5.
De rechtbank is van oordeel dat het tijd wordt dat dit geschil tot een einde komt. Daarom zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien en bepalen dat het college handhavend moet optreden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. Het college moet dit doen binnen acht weken na verzending van deze uitspraak. De rechtbank kiest voor de termijn van acht weken, omdat ter zitting is gebleken dat partijen nog wel de mogelijkheid zien om met elkaar in gesprek te treden en te zoeken naar een gezamenlijke oplossing. Deze ruimte wil de rechtbank partijen ook geven en daarom geeft zij een iets langere termijn dan de gebruikelijke termijn van zes weken.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep zal gegrond worden verklaard. Het bestreden besluit zal worden vernietigd.
8. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en beslissen dat het college handhavend moet optreden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. Het college moet dit doen binnen acht weken na verzending van deze uitspraak. Daarnaast zal de rechtbank het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit gegrond verklaren. Ook zal de rechtbank het primaire besluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
9. Nu de rechtbank het beroep gegrond verklaard, moet het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
10. Daarnaast veroordeelt de rechtbank het college in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.750,- in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1) en € 1.248,- in bezwaar (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting met een waarde per punt van € 624,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het door eisers tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar gegrond;
- herroept het bestreden besluit;
- voorziet zelf in de zaak door het college op te dragen binnen acht weken na verzending van deze uitspraak handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang;
- bepaalt dat deze uitspraak in plaats treedt van het bestreden besluit;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,00 aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 19 juli 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage
Wettelijk kader
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht:
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het bouwen van een bouwwerk.