Uitspraak
202201862/1/R1.
Datum uitspraak: 17 januari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 18 maart 2022 in zaak nr. 20/3483 in het geding tussen:
Vereniging van eigenaars gebouw De Eik
en
het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk.
Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2019, verzonden op 17 december 2019, heeft het college een verzoek van Vereniging van eigenaars gebouw De Eik (hierna: de vereniging) om handhaving ten aanzien van het gebruik van het parkeerterrein op de hoek van de Eikenstraat en Cypresstraat te Beverwijk afgewezen.
Bij besluit van 28 april 2020 heeft het college het door het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 maart 2022 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 april 2020 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt, met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 22 november 2022 heeft het college het bezwaar van de vereniging gegrond verklaard, het besluit van 10 december 2019 herroepen en aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het door [appellante] tegen het besluit van 22 november 2022 ingestelde beroep ter behandeling doorgezonden aan de Afdeling.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 10 maart 2023 behandeld, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. R.A.M. Schram, advocaat te Haarlem zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 21 augustus 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het college heeft op 12 juni 2017 twee omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) verleend aan [appellante] De eerste omgevingsvergunning ziet op de activiteit ‘bouwen’, namelijk het realiseren van het appartementencomplex De Eik en een parkeerterrein (een a-vergunning). De tweede omgevingsvergunning ziet op de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ (een c-vergunning). [appellante] is ook de eigenaar van het pand aan de [locatie], waarin een Vomar supermarkt is gevestigd (hierna: Vomar). Na de hiervoor vermelde vergunningverlening voor het appartementencomplex De Eik zijn in de achtergevel van het pand aan de [locatie] schuifdeuren, die bedoeld zijn als een tweede ingang voor de Vomar supermarkt, gerealiseerd. Deze deuren geven vanaf het parkeerterrein naast het appartementencomplex toegang tot de Vomar supermarkt. De vereniging heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdig gebruik van het parkeerterrein naast het appartementencomplex door anderen dan de eigenaren van het appartementencomplex en hun bezoekers. Het handhavingsverzoek ziet verder op de gerealiseerde ingang van het pand op het perceel [locatie] en de afwijkingen van het parkeerterrein naast het appartementencomplex ten opzichte van de verleende vergunning. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een overtreding zodat het niet bevoegd is om handhavend op te treden. In bezwaar heeft het college de afwijzing van het handhavingsverzoek gehandhaafd. Na de vernietiging van het besluit van 28 april 2020 door de rechtbank heeft het college het bezwaar van de vereniging gegrond verklaard, het besluit van 17 december 2019 herroepen en aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. Deze last onder dwangsom houdt in dat de twee verwijderde parkeerplaatsen opnieuw worden gerealiseerd conform de bij de omgevingsvergunning behorende tekening. Verder houdt de last onder dwangsom in dat 30 parkeerplaatsen naast het appartementencomplex alleen aan bewoners ter beschikking worden gesteld en 9 parkeerplaatsen aan bezoekers.
3. Tijdens de zitting bij de Afdeling, maar ook uit de ingediende schriftelijke stukken, is gebleken dat [appellante] in overleg was met het college over een minnelijke oplossing. De Afdeling heeft partijen enige tijd de gelegenheid geboden om dat overleg voort te zetten. Omdat het overleg uiteindelijk niet heeft geleid tot een minnelijke regeling tussen partijen, zal de Afdeling uitspraak doen in deze zaak.
De uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de parkeervoorzieningen ten behoeve van de bewoners van de te bouwen woningen in dit geval onlosmakelijk verbonden zijn met de (na de verleende omgevingsvergunningen nieuw vastgestelde) woonbestemming ter plaatse, omdat voor een wijze van bestemmen is gekozen waarbij het gehele perceel een woonbestemming heeft gekregen waarin het appartementencomplex is toegestaan. Hieruit volgt volgens de rechtbank dat het parkeerterrein niet door derden, waaronder supermarktbezoekers, gebruikt mag worden. Het structureel gebruik van het parkeerterrein door bezoekers van de Vomar supermarkt is volgens de rechtbank daarom in strijd met het bestemmingsplan ‘Woongebied West’ (hierna: het bestemmingsplan).
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat 30 parkeerplaatsen bedoeld zijn voor alleen de bewoners van het appartementencomplex De Eik en 9 plaatsen voor bezoekers van dat complex. De overweging in de omgevingsvergunningen dat het parkeerterrein hoofdzakelijk ten dienste van de toekomstige functie wonen is, strookt volgens de rechtbank niet met een structureel gebruik van het parkeerterrein door bezoekers van Vomar. Dat negen parkeerplaatsen voor bezoekers van het complex De Eik publiekelijk toegankelijk moeten zijn, doet volgens de rechtbank daaraan niet af. De rechtbank heeft daarnaast geoordeeld dat aan de voorwaarde in de omgevingsvergunning dat er 39 parkeerplekken moeten worden gerealiseerd ten behoeve van het appartementencomplex niet is voldaan, omdat slechts 37 parkeerplaatsen gerealiseerd zijn.
De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat sprake is van een gebruik in strijd met het bestemmingsplan en de omgevingsvergunningen. Daarnaast is volgens de rechtbank niet voldaan aan de in de omgevingsvergunningen opgenomen voorwaarde voor wat betreft de realisatie van het aantal parkeerplaatsen. Van zeer bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had dienen af te zien, is volgens de rechtbank geen sprake. Hiertegen richt het hoger beroep van [appellante] zich.
Het hoger beroep van [appellante]
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het parkeerterrein naast het appartementencomplex onlosmakelijk is verbonden met de woonbestemming ter plaatse en dat het gebruik van het parkeerterrein door derden, waaronder de bezoekers van Vomar, daarom in strijd is met het bestemmingsplan. [appellante] voert hiertoe aan dat de gronden waarop het parkeerterrein is gesitueerd ingevolge artikel 12.1 van de planregels mede bestemd is voor gebouwde en ongebouwde parkeervoorzieningen. Volgens [appellante] wordt in artikel 12.1, onder e, van de planregels niet bepaald dat de parkeervoorzieningen alleen bedoeld zijn voor de bewoners van het appartementencomplex en is de bestemming ‘parkeervoorziening’ een zelfstandige bestemming. In de planregels staat namelijk niet dat de grond bestemd is voor woondoeleinden en de daarbij behorende parkeervoorzieningen.
5.1. De Afdeling overweegt dat de tekst van artikel 12.1, aanhef en onder e, van de regels van het bestemmingsplan bepalend is voor het antwoord op de vraag of de gerealiseerde parkeerplekken uitsluitend door de bewoners of bezoekers van het appartementencomplex mogen worden gebruikt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2833, overweging 3.1) moet een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd. Uit de tekst van artikel 12.1, aanhef en onder e, van de regels van het bestemmingsplan blijkt dat de voor "Wonen" aangewezen gronden uitdrukkelijk (mede) zijn bestemd voor parkeervoorzieningen. In het artikel staat niet dat parkeervoorzieningen ten dienste moeten staan van de bestemming "Wonen" (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:3008, overweging 5.4). Daarom volgt de Afdeling de rechtbank niet in haar oordeel dat het parkeerterrein naast het appartementencomplex niet door derden, waaronder supermarktbezoekers, gebruikt mag worden. Het structureel gebruik van het parkeerterrein door bezoekers van de Vomar supermarkt is daarom niet in strijd met het bestemmingsplan. Voor het college bestond dan ook in zoverre geen bevoegdheid om handhavend op te treden. Het betoog van [appellante] slaagt.
6. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het parkeerterrein naast het appartementencomplex in strijd met de verleende omgevingsvergunning wordt gebruikt. De rechtbank gaat er ten onrechte vanuit dat de omgevingsvergunning een voorschrift zou bevatten hoe dat parkeerterrein moet worden gebruikt. De vergunning beoogt volgens [appellante] niet voor te schrijven dat parkeerplaatsen uitsluitend door een bewoner of bezoeker mogen worden gebruikt.
6.1. In de door het college aan [appellante] verleende omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen van 12 juni 2017 staat dat het parkeerterrein 39 parkeerplaatsen omvat, waarvan 30 plaatsen zijn bestemd voor de bewoners en de overige 9 plaatsen voor bezoekers van het te bouwen appartementencomplex. Aan de verleende omgevingsvergunning komt wat betreft gebruik geen zelfstandige betekenis toe. In dit verband is het volgende van belang. De gronden waarop het parkeerterrein is gesitueerd, hebben na de verleende omgevingsvergunning een woonbestemming gekregen. Uit wat de Afdeling hiervoor, onder 5.1, heeft overwogen, volgt dat in artikel 12.1, aanhef en onder e, van de planregels niet staat dat de parkeervoorzieningen ten dienste moeten staan van de bestemming ‘Wonen’. Het structureel gebruik van het parkeerterrein naast het appartementencomplex door derden is daarom niet in strijd met het geldende bestemmingsplan ‘Woongebied West’. Met de hierboven vermelde wijziging van het bestemmingsplan is een nieuw planologisch regime in werking getreden, welk planologisch regime, zoals hierboven onder 5 is uitgelegd, geen exclusief gebruiksrecht geeft aan de eigenaren en hun bezoekers van het parkeerterrein naast het appartementencomplex. Het is primair aan de raad van een gemeente om te bepalen welk gebruik op een perceel is toegestaan. (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4439, overweging 3.1). De Afdeling volgt de rechtbank daarom ook niet in haar oordeel dat het gebruik van het parkeerterrein door derden een bevoegdheid tot handhavend optreden oplevert. Het betoog van [appellante] slaagt.
7. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er slechts 37 parkeerplaatsen op het parkeerterrein naast het appartementencomplex gerealiseerd zijn, terwijl dit er 39 moeten zijn. Volgens [appellante] zijn er 39 parkeerplaatsen aangelegd, waarvan er twee later zijn verwijderd. Daarnaast is er een bijdrage in het parkeerfonds gestort voor de aanleg van negen parkeerplaatsen. In totaal zijn er door haar dus feitelijk 46 parkeerplaatsen gerealiseerd, waarvan 37 door haar zelf, en 9 in opdracht door de gemeente, maar wel betaald door haar. [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college redelijkerwijs kan besluiten af te zien van handhavend optreden. Zij voert hiertoe aan dat zij meer parkeerplaatsen heeft aangelegd dan zij zou moeten op grond van de parkeernorm.
7.1. In de door het college aan [appellante] verleende omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen van 12 juni 2017 staat dat het parkeerterrein 39 parkeerplaatsen omvat, waarvan 30 plaatsen zijn bestemd voor de bewoners en de overige 9 plaatsen voor bezoekers van het te bebouwen complex. In de Nota van zienswijzen, die onderdeel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning, is te lezen dat er op eigen terrein 39 parkeerplaatsen gerealiseerd moeten worden. Omdat er nu slechts 37 parkeerplaatsen zijn, zijn er dus twee plekken te weinig gerealiseerd. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat uit de omgevingsvergunningen, bezien in samenhang met de daarvan onderdeel uitmakende zienswijzen, kan worden afgeleid dat naast genoemde 39 plekken ook nog 9 plekken in de openbare ruimte zouden worden aangelegd vanwege de reeds bestaande parkeerdruk. Er staat namelijk dat, naast deze 39 parkeerplaatsen, in de directe omgeving 9 extra parkeerplaatsen in de openbare ruimte zullen worden aangelegd, omdat de bewoners boven het winkelcentrum Plantage structureel moeite hebben om op acceptabele loopafstand een parkeerplaats te vinden. Van uitwisselbaarheid tussen de 39 plekken op het parkeerterrein naast het appartementencomplex en de 9 plekken in de omgeving is niet gebleken. Aan de voorwaarde in de omgevingsvergunning dat er 39 parkeerplekken moeten worden gerealiseerd ten behoeve van het appartementencomplex, is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, daarom niet voldaan. De rechtbank heeft tot slot op goede gronden overwogen dat de enkele omstandigheid dat [appellante] in de omgeving 9 extra parkeerplaatsen heeft doen aanleggen, geen bijzondere omstandigheid is om van handhavend optreden af te zien. Dit doet namelijk geen afbreuk aan de conclusie dat in ieder geval op het terrein van het appartementencomplex 39 parkeerplekken zouden worden gerealiseerd en niet 37 parkeerplekken. Het betoog van [appellante] slaagt niet.
Beroep van rechtswege tegen het besluit van 22 november 2022
8. Het besluit van 22 november 2022 is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
9. Het college heeft in het besluit van 22 november 2022 het bezwaar van de vereniging gegrond verklaard, het besluit van 17 december 2019 herroepen en aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. De last onder dwangsom houdt in dat [appellante] er zorg voor dient te dragen dat zij binnen twaalf weken na de uitspraak in hoger beroep de overtreding beëindigt en beëindigd houdt. Dit doet zij door de twee verwijderde parkeerplaatsen opnieuw te realiseren, conform de tekening behorend bij de omgevingsvergunning. Verder moet zij 30 parkeerplaatsen alleen beschikbaar stellen voor bewoners en 9 parkeerplaatsen beschikbaar stellen voor bezoekers van de woningen. Als zij niet of niet op tijd voldoet aan de opgelegde last, dient zij een dwangsom te betalen van € 10.000,00 ineens voor het gebruiken van de grond in strijd met het bestemmingsplan en de verleende omgevingsvergunningen en € 10.000,00 ineens voor het niet opnieuw realiseren van de twee parkeerplaatsen.
Het college heeft aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat de aanwezige parkeerplaatsen als gevolg van de uitspraak van de rechtbank alleen gebruikt mogen worden door de bewoners en bezoekers van het appartementencomplex. Verder heeft het college aan het besluit ten grondslag gelegd dat er, gelet op de verleende omgevingsvergunningen, twee parkeerplaatsen te weinig (37 in plaats van 39) gerealiseerd zijn. Omdat nog geen concreet zicht op legalisatie bestaat en de belangenafweging in het nadeel van Vastgoed Hoorne B.V. is uitgevallen, heeft het college besloten om niet af te zien van de oplegging van een last onder dwangsom.
10. [appellante] betoogt dat de parkeerplaatsen op het parkeerterrein naast het appartementencomplex niet alleen bestemd zijn voor bewoners en bezoekers van het appartementencomplex en dat daarom geen sprake is van een overtreding.
10.1. Deze beroepsgrond slaagt, gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 5.1 en 6.1 heeft overwogen. Voor de verdere toetsing van het besluit van 22 november 2022 zal dit punt daarom buiten beschouwing worden gelaten.
11. Verder betoogt [appellante] dat het college ten onrechte stelt dat er nu twee parkeerplekken te weinig zijn, omdat er 37 in plaats van 39 parkeerplekken aanwezig zijn.
11.1. Deze beroepsgrond slaagt niet, gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 7.1 heeft overwogen.
12. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het college in beginsel bevoegd handhavend op te treden tegen het met de verleende omgevingsvergunning strijdige gebruik van het parkeerterrein.
12.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
13. [appellante] betoogt verder dat er geen enkel redelijk belang voor het college bij handhaving bestaat. Er zijn meer dan voldoende parkeerplekken aanwezig in de omgeving. Verder zijn de twee parkeerplekken niet verwijderd, maar deze worden niet meer benut.
13.1. Het college heeft toegelicht dat het de belangen van de vereniging en [appellante] heeft afgewogen. Het college heeft zich in dit verband op het standpunt mogen stellen dat het algemeen belang, gelegen in het handhaven van de regels en het voorkomen van precedentwerking, zwaarder weegt dan het financiële belang van [appellante] De enkele stelling van [appellante] dat er in de omgeving voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn en dat zij in werkelijkheid direct dan wel indirect heeft gezorgd voor 46 parkeerplaatsen, leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellante] zelf een aanvraag heeft ingediend die uitging van 39 parkeerplaatsen op eigen terrein. Verder is van belang dat de last slechts inhoudt dat [appellante] de twee parkeerplaatsen opnieuw moet realiseren. De stelling van [appellante] dat de twee parkeerplekken niet verwijderd zijn, maar slechts niet worden benut, is voor het eerst in deze fase naar voren gebracht en voor het overige ook niet onderbouwd. Bovendien neemt dit niet weg dat deze twee plekken kennelijk niet als parkeerplaats kunnen worden gebruikt. Het betoog van [appellante] slaagt niet.
14. [appellante] betoogt tot slot dat de hoogte van de dwangsom buitensporig is. [appellante] heeft echter niet met stukken onderbouwd dat zij een bedrag van € 10.000,00 niet kan dragen voor het geval de dwangsom wordt verbeurd. Mede daarom ziet de Afdeling, gelet op de motivering van het college in het besluit van 22 november 2022, geen grond voor het oordeel dat de vastgestelde bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaan making daarvan te dienen belang. Het betoog van [appellante] slaagt niet.
Conclusie
15. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd, voor zover de rechtbank de vernietiging van het besluit van 28 april 2020 niet heeft beperkt tot de omstandigheid dat er twee parkeerplaatsen te weinig zijn gerealiseerd ter hoogte van het parkeerterrein naast het appartementencomplex, zoals nader aangeduid in de omgevingsvergunning van 12 juni 2017. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 22 november is gegrond. Dat besluit wordt vernietigd, voor zover het college het handhavend optreden niet heeft beperkt tot de twee parkeerplekken die moeten worden gerealiseerd.
16. Het college moet de proceskosten van [appellante] vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 18 maart 2022 in zaak nr. 20/3483, voor zover de rechtbank de vernietiging van het besluit van 28 april 2020 niet heeft beperkt tot de omstandigheid dat twee parkeerplaatsen te weinig zijn gerealiseerd op het parkeerterrein naast het appartementencomplex, zoals nader beschreven in de omgevingsvergunning van 12 juni 2017;
III. verklaart het beroep van rechtswege van [appellante] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk 22 november 2022, kenmerk D-087134/Z-19-64045, gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 22 november 2022, voor zover het handhavend optreden niet is beperkt tot de twee parkeerplaatsen die conform de omgevingsvergunning van 12 juni 2017 moeten worden gerealiseerd;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.625,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
w.g. Minderhoud
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Yildiz
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2024
594