Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/4681 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 oktober 2023 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres,
( [gemachtigde 1] ),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borsele, college,
( [gemachtigde 2] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door het college, bij besluit van 31 januari 2022, opgelegde last onder dwangsom (LOD) wegens het overschrijden van de in de vergunning opgenomen lozingsvoorwaarden. Met het bestreden besluit I van 9 september 2022 op het bezwaar van eiseres heeft het college het besluit van 31 januari 2022 bekrachtigd en de opgelegde LOD – onder verlenging van de begunstigingstermijn naar een maand – in stand gelaten. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.1
Gedurende de beroepsprocedure heeft het college bij besluit van 16 juni 2023 (bestreden besluit II) drie dwangsommen van elk € 2.000,00 ingevorderd. In het bestreden besluit III van 24 juli 2023 heeft het college het bestreden besluit II herzien door één van ingevorderde dwangsommen in te trekken.
1.2
De rechtbank heeft het beroep op 5 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en [naam 1] en [naam 2] als gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geding
2. De rechtbank beoordeelt of het college in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid tot het opleggen van de last onder dwangsom vanwege het overschrijden van de lozingsvoorwaarden uit de omgevingsvergunning van 12 januari 2016. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Daarnaast heeft het beroep, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede betrekking op het door het college genomen invorderingsbesluit en de herziening hiervan.
2.1.
Eiseres heeft geen gronden aangevoerd tegen de vaststelling dat er sprake is van een overschrijding van de in de vergunning vastgestelde maximale lozingswaarden. De rechtbank beoordeelt daarom niet of de lozingen de vergunde waarden uit de in overweging 2 genoemde omgevingsvergunning overschrijden.
Het beroep
3. Het beroep tegen het bestreden besluit I is naar het oordeel van de rechtbank ongegrond en het beroep tegen de bestreden besluiten II en III is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Het college heeft eiseres bij besluit van 12 januari 2016 een omgevingsvergunning verleend voor het verhandelen en verwerken van uien, sjalotten, plantuitjes, zilveruitjes en de productie van uienolie en uienconcentraat. Aan deze omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden, waaronder het voorschrift dat in het te lozen afvalwater de grenswaarden van de in voorschrift 3.1.4 opgenomen parameters niet overschreden mogen worden. Bij de controles op 16 april 2020 en 16 april 2021 is geconstateerd dat eiseres dit voorschrift heeft overtreden. Het college heeft eiseres op 28 juni 2021 een voornemen tot het opleggen van een LOD toegezonden vanwege de op 16 april 2020 en 16 april 2021 respectievelijk geconstateerde en nog niet beëindigde overtredingen. Bij de controle op 11 november 2021 is geconstateerd dat de overtreding van voorschrift 3.1.4 nog steeds voortduurt. Bij besluit van 31 januari 2022 is eiseres een LOD opgelegd wegens het voortduren van de overschrijding van het lozingsvoorschrift van 3.1.4. De hoogte van de dwangsom bedraagt € 2.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 10.000,00. De begunstigingstermijn loopt tot 1 februari 2022. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. In het bestreden besluit I heeft het college – overeenkomstig het advies van de adviescommissie bezwaarschriften (commissie) het besluit van 31 januari 2022 bekrachtigd, omdat dit besluit door een onbevoegd persoon was genomen. De begunstigingstermijn is in bezwaar verlengd tot een maand na het nemen van het bestreden besluit I en de opgelegde LOD is voor het overige in stand gelaten.
Na het nemen van het bestreden besluit I is op 4 mei 2023 een controle uitgevoerd. Hierbij is geconstateerd dat eiseres bij meerdere lozingen (na het opleggen van de LOD) vergunningsvoorschrift 3.1.4 heeft overtreden. Het college heeft in het bestreden besluit II drie dwangsommen van € 2.000,00 ingevorderd. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit II bezwaar gemaakt en de dwangsom voor de overtreding in het eerste kwartaal van 2023 betaald. In het bestreden besluit III heeft het college het bestreden besluit II herzien, namelijk door de ingevorderde dwangsom voor de overtreding op 8 juli 2022 in te trekken.
Heeft het college in redelijkheid gebruik gemaakt van de bevoegdheid om een LOD op te leggen vanwege de overschrijding van de lozingsvoorwaarden uit de op 12 januari 2016 verleende omgevingsvergunning?
5. Eiseres voert aan dat het primaire besluit tot het opleggen van een LOD onbevoegd is genomen en voorts dat het college de door het Waterschap Scheldestromen (waterschap) ingediende adviezen niet heeft overgelegd en dat de opgelegde LOD ten onrechte in stand is gelaten door deze te bekrachtigen. Eiseres voert verder aan dat de begunstigingstermijn niet achteraf aangepast kan worden en dat de LOD onvoldoende duidelijk is geformuleerd, omdat onvoldoende duidelijk is of ‘een week of een gedeelte van een week’ als een tijdseenheid beschouwd kan worden.
5.1
Het college stelt dat voor het opleggen van een LOD geen advies van het waterschap vereist is. Er heeft bovendien alleen ambtelijk contact tussen de Regionale Uitvoeringsdienst Zeeland (RUD) en het waterschap plaatsgevonden. Het college erkent dat het besluit van 31 januari 2022 is ondertekend door een onbevoegd persoon, maar dat gebrek is met het bestreden besluit I hersteld. Bij het opleggen van de LOD zijn verder alle proceduregels in acht genomen en eiseres is door de bekrachtiging niet benadeeld. De LOD is volgens het college voldoende duidelijk geformuleerd en de begunstigingstermijn is aangepast naar een maand.
Onbevoegd genomen besluit
5.2
Partijen zijn het erover eens dat het besluit van 31 januari 2022 is ondertekend door een daartoe onbevoegde persoon. Het besluit van 31 januari 2022 had dan ook een gebrek. Het college heeft in het bestreden besluit I de opgelegde LOD bekrachtigd. Daarmee is het hiervoor aangehaalde gebrek hersteld. De rechtbank is niet gebleken dat eiseres hierdoor benadeeld is. De beroepsgrond slaagt dan ook niet.
Overtreding vergunningsvoorschriften en oplegging LOD
5.3
Uit hetgeen eiseres in het beroepschrift en ter zitting heeft aangevoerd, leidt de rechtbank af dat eiseres niet bestrijdt dat zij vergunningsvoorschrift 3.1.4 heeft overtreden. Voor zover eiseres met haar beroep ter zitting op de verhouding van haar investeringen in relatie tot de volgens haar geringe overschrijding van de lozingswaarden en de verwijzing naar de mogelijkheden van het waterschap om de vervuiling met veel geringere kosten uit het water te halen, wenst op te komen tegen de in de vergunning opgenomen voorwaarden, merkt de rechtbank op dat die vergunning onherroepelijk is. Voorts geldt dat de geldigheid van eenmaal vaststaande voorwaarden niet via een handhavingsprocedure als deze kunnen worden betwist. .
Het college is, anders dan door eiseres wordt aangevoerd, ook niet verplicht om, voordat tot handhaving van de geldende voorschriften wordt besloten, advies in te winnen van het Waterschap.
5.4
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien [1] . Een concreet zicht op legalisering of bijzondere omstandigheden zijn niet gesteld of gebleken. Het beroep van eiseres op de onduidelijke formulering van de maximale dwangsom per week – namelijk of het bestanddeel ‘per week , of een gedeelte van een week’ als een tijdseenheid in de zin van artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb beschouwd kan worden – wijst de rechtbank af. De rechtbank vat dit onderdeel uit de LOD zo op dat eiseres bij overtreding van het voorschrift voor die week maximaal één dwangsom verbeurt [2] .
5.5
Op eiseres rust als vergunninghoudster de plicht om de vergunningsvoorwaarden na te leven. De rechtbank gaat er van uit dat naleving van de voorschriften mogelijk is. Eiseres heeft niet gesteld en ook is niet gebleken dat dat niet zo is. Zij moet daartoe wel haar bedrijfsvoering aanpassen en eiseres betoogt blijkens haar beroep en de toelichting ter zitting dat dat haar veel kost.
Eiseres heeft niet gesteld dat de LOD geen geschikt middel is om naleving van de voorschriften te bewerkstelligen. Dat de maatregel noodzakelijk is volgt uit het feit dat bij meerdere controles voorafgaand aan de beslissing tot opleggen van de LOD een overtreding van voorschrift 3.1.4 werd geconstateerd. Het naleven van de vergunningsvoorschriften is daarnaast in het algemeen belang [3] .
Voor zover eiseres met de verwijzing naar de omvang van de investeringen in relatie tot de omvang van de overtreding van de vergunningsvoorschriften een beroep heeft willen doen op het evenredigheidsbeginsel slaagt dit beroep niet. Eiseres is na iedere controle op de hoogte gebracht van de meetresultaten en dat zij de vergunningsvoorschriften dient na te leven, maar zij heeft daarin kennelijk onvoldoende aansporing gezien om de bedrijfsvoering aan te passen. Dat heeft uiteindelijk geleid tot het opleggen van de LOD. De rechtbank acht de oplegging van de LOD niet onevenredig.
Wijziging begunstigingstermijn
Een begunstigingstermijn [4] dient zo kort mogelijk te zijn, maar wel lang genoeg om de last te kunnen uitvoeren [5] . De rechtbank leidt uit de toelichting op de wettekst van artikel 5:32a van de Awb af dat – als het gaat om een last gericht op het voorkomen van een herhaling van een overtreding – er geen termijn hoeft te worden gegund [6] . In de beslissing op bezwaar kan de termijn gewijzigd worden.
Anders dan eiseres blijkens haar gronden meent, kan de begunstigingstermijn bij de beslissing op bezwaar wel worden gewijzigd, zeker wanneer dit in voor de bezwaarmaker gunstige zin is. In dit geval is de in bezwaar verlengde begunstigingstermijn afgestemd op de toelichting van eiseres tijdens de gehouden hoorzitting, namelijk dat eiseres bijna klaar was met het bouwen van een bassin dat na realisering nog enkele weken ingeregeld moest worden. Het college kwam op dit punt dus geheel tegemoet aan hetgeen eiseres had aangevoerd. Dat de resultaten van de maatregelen die eiseres inmiddels nam om verdere overtredingen te voorkomen ook haar zijn tegengevallen, is jammer. Het maakt echter niet dat de verlenging van de termijn onjuist of onredelijk was.
Heeft het college in redelijkheid gebruik gemaakt van de bevoegdheid om de last onder dwangsom in te vorderen en gedeeltelijk te herzien?
6. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit II onrechtmatig is omdat het college dat besluit in het bestreden besluit III gedeeltelijk heeft herzien.
6.1
Het college stelt dat de intrekking van een van de ingevorderde dwangsommen het bestreden besluit II niet onrechtmatig maakt.
6.2
Uit artikel 5:39, eerste lid, van de Awb volgt dat het beroep tegen de LOD mede betrekking heeft op de invorderingsbeschikking.
Na het nemen van het bestreden besluit I is namens het college op 4 mei 2023 een controle van de lozingen vanaf het eerste kwartaal van 2022 uitgevoerd. Het college heeft aan de hand van de geanalyseerde monsters geconstateerd dat eiseres bij de lozingen op 8 juli 2022, 2 november 2022 en 16 februari 2023 vergunningsvoorschrift 3.1.4 heeft overtreden. Het college heeft in het bestreden besluit II per overtreding een dwangsom van € 2.000,00 ingevorderd. Gesteld noch gebleken is dat aan het bestreden besluit II geen deugdelijke vaststelling van de relevante feiten of omstandigheden ten grondslag ligt. In het bestreden besluit III heeft het college de voor de overtreding van 8 juli 2022 opgelegde dwangsom ingetrokken, omdat de overtreding viel binnen de in bezwaar verlengde begunstigingstermijn. De rechtbank moet dan ook nog slechts oordelen over de volgens het college op 2 november 2022 en 16 februari 2023 verbeurde dwangsommen.
6.3
Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend belang worden toegekend [7] , omdat anders afbreuk wordt gedaan aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een LOD [8] . Slechts in uitzonderingsgevallen kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het is dan aan eiseres om die bijzondere omstandigheden aan te voeren [9] , bijvoorbeeld als evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of dat eiseres niet als overtreder aangemerkt kan worden [10] dan wel dat de opgelegde last technisch of juridisch evident niet uitvoerbaar is [11] . In deze zaak spelen de hiervoor aangehaalde voorbeelden uit de rechtspraak niet. Wel is tijdens de mondelinge behandeling duidelijk geworden dat het college voor de data van de overtredingen de data van de analyserapporten heeft gebruikt en niet de (daarvoor gelegen) data waarop de monsters zijn genomen.
De volgens het college op 2 november 2022 verbeurde dwangsom heeft betrekking op een lozing van 6 oktober 2022. Omdat ook die datum nog binnen de in bezwaar verlengde begunstigingstermijn ligt, kon het college niet tot de conclusie komen dat deze dwangsom is verbeurd. De op 16 februari 2023 verbeurde dwangsom is wel verschuldigd omdat de datum waarop het monster is genomen ligt na het einde van de begunstigingstermijn.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep tegen het bestreden besluit I is ongegrond en het beroep tegen de bestreden besluiten II en III is gedeeltelijk gegrond. Dat betekent dat de opgelegde LOD in stand blijft en dat alleen de op 16 februari 2023 verbeurde dwangsom ingevorderd kan worden.
7.1
Omdat het beroep tegen het bestreden besluit II en III gedeeltelijk slaagt, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen recht op een proceskostenvergoeding, niet is gesteld of gebleken dat de gemachtigde van eiseres is aan te merken als een professionele rechtsbijstandverlener.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I ongegrond,
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II en III gegrond en vernietigt de bestreden besluiten II en III, behalve voor zover betrekking hebbend op de overtreding van 16 februari 2023,
- bepaalt dat de rechtsgevolgen voor de ingevorderde dwangsom voor de overtreding op 16 februari 2022 in stand blijven,
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,00 aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan op 17 oktober 2023 door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4, tweede lid: De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 5:1, eerste en tweede lid: 1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. 2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Artikel 5:21: Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Artikel 5:32, eerste lid: Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Artikel 5:32a, tweede lid:
2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Artikel 5:32b, eerste lid:
1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
Artikel 5:33: Een verbeurde dwangsom wordt betaald binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd. Artikel 5:37, eerste lid: Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
Artikel 5:39, eerste lid: Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Artikel 6:22:
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbende daardoor niet is benadeeld.
Gemeentewet (Gmw)
Artikel 125, eerste en tweede lid:
1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, sub e, onder 3̊:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
e. 3̊. het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk,
Artikel 2.22, tweede lid:
2. Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. (…)
Artikel 5.2, eerste lid, sub a:
1. Het bevoegd gezag heeft tot taak:
a. zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften;
Mandaatbesluit RUD Zeeland 2013 gemeente Borsele (mandaatbesluit)
Artikel 1, sub c:
In dit besluit en daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
c. directeur: de directeur van de Regionale uitvoeringsdienst Zeeland, (…);
Artikel 2, eerste en tweede lid:
1. Aan de directeur wordt mandaat verleend overeenkomstig de bij dit besluit behorende mandaatlijst.
2. De directeur kan de bevoegdheden genoemd in lid 1, in ondermandaat opdragen aan personen die onder zijn verantwoordelijkheid werkzaam zijn, tenzij dat ten aanzien van een concreet mandaat in de mandaatlijst uitdrukkelijk is uitgesloten.
Mandaatlijst
Bevoegdheden/besluiten
Voorwaarden en reikwijdte
opmerking
(…)
(…)
(…)
(…)
Ho1
Het aanwijzen van ambtenaren belast met het houden van toezicht:
Betreft toezicht op naleving op grond van:
- Wabo
(….)
(…)
(…)
(…)
(…)
H05
Besluiten op grond van Titel 5.3 en Titel 5.4,
Awb, (herstelsancties en bestuurlijke boet) met uitzondering van:
Awb, (herstelsancties en bestuurlijke boet) met uitzondering van:
a. het invorderen van dwangsommen;
b. het vaststellen van de hoogte van de verschuldigde kosten in verband met het toepassen van bestuursdwang
Betreft de onder H01 genoemde wetten.
Omvat tevens besluiten en (feitelijke) handeling ter voorbereiding en uitvoering van deze besluiten.
NB. De besluiten die in dit mandaat expliciet zijn uitgezonder, vallen onder H07.
(…)
(…)
(…)
(…)
H07
Besluit tot:
(…)
c. invordering dwangsom, restitutie van te veel betaalde dwangsombedragen, vermindering of het afzien van invordering van de dwangsom;
(…)
Betreft de onder H01 genoemde wetten.