Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/3809 WABOA
uitspraak van 9 mei 2023 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] (eiser),
gemachtigde: mr. R.C. van Wamel,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom(het college), verweerder.
Procesverloop
In een besluit van 1 maart 2022 (primair besluit) heeft het college eisers aanvraag om een omgevingsvergunning voor het legaliseren van een tuinhuis in de voortuin van zijn perceel aan de [adres] 49 te [plaatsnaam] afgewezen.
In een besluit van 1 juli 2022 (bestreden besluit) heeft het college eisers bezwaren tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 12 april 2023. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college werd vertegenwoordigd door [naam vertegenwoordiger 1] , mr. B.A.M. Suijkerbuijk en [naam vertegenwoordiger 2] . Het beroep is gezamenlijk behandeld met het beroep dat is geregistreerd onder procedurenummer 22/3810 GEMWT.
Overwegingen
Relevante feiten en omstandigheden
1. Op 5 maart 2021 is bij het college een melding gedaan over de bouw van een grote blokhut in de voortuin van de [adres] 49 te [plaatsnaam] voor een Bed & Breakfast (B&B).
Toezichthouders van het college hebben op 11 maart 2021 geconstateerd dat op het
voorerfgebied zonder vergunning een grote blokhut is geplaatst. Deze wordt deels gebruikt als overkapping voor auto’s en deels – op het achtergelegen gedeelte – als B&B.
De commissie ruimtelijke kwaliteit heeft op 26 juli 2021 geconstateerd dat het gebouw op zichzelf zorgvuldig is gelokaliseerd en gebouwd, maar dat het bouwplan eerst op stedenbouwkundige aanvaardbaarheid moet worden getoetst, omdat het gebouw de bestaande ordening op de kavel sterk verstoort. Het gebouw is onvoldoende ondergeschikt in afmeting en vormgeving, vooral omdat het in de voortuin is geplaatst.
De intakecommissie woningbouw heeft op 20 juli 2021 negatief geadviseerd over het bouwwerk wegens stedenbouwkundige bezwaren en mogelijke precedentwerking.
Op 1 oktober 2021 heeft een hercontrole plaatsgevonden. Daarbij is vastgesteld dat sprake is van overtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
Op 24 januari 2022 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het legaliseren van een tuinhuis in de voortuin van de [adres] 49 te [plaatsnaam] .
Het college heeft deze aanvraag in het primaire besluit afgewezen. In het bestreden besluit heeft het college eisers bezwaren tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Griffierecht
2. Eiser stelt dat de rechtbank ten onrechte zowel voor dit beroep als voor het beroep tegen het besluit van 28 juli 2022 over het opleggen van een dwangsom – dat centraal staat in de procedure met nummer 22/3810 GEMWT – griffierecht in rekening heeft gebracht omdat de beroepen met elkaar samenhangen.
De rechtbank ziet geen aanleiding om de beslissing van de griffier op dit punt onjuist te achten. De vraag die aan de orde is in deze zaak, of een omgevingsvergunning bouwen en afwijken van het bestemmingsplan kan worden verleend kent een ander toetsingskader dan de vraag die in de andere zaak aan de orde is, namelijk of, als eenmaal zonder vergunning is gebouwd of in afwijking van het bestemmingsplan wordt gebruikt, daartegen handhavend kan worden opgetreden. Ter informatie van eiser wijst de rechtbank op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 12 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4059), in het bijzonder overweging 6.2.
Standpunt van het college
3. Volgens het college mocht hij eisers aanvraag om een omgevingsvergunning afwijzen. Hij stelt zich op het standpunt dat het project in strijd is met het geldende bestemmingsplan en de beleidsregels 'planologische kruimelgevallen' (hierna: de beleidsregels), en dat het plan niet voldoet aan de eisen die vanuit een goede ruimtelijke ordening aan een bouwplan worden gesteld. Daarnaast voorziet het college ongewenste precedentwerking als medewerking zou worden verleend aan het bouwplan. Het college ziet dan ook geen aanleiding om af te wijken van de beleidsregels door op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 van de Wabo alsnog medewerking te verlenen. Volgens het college weegt het algemene belang van een goede ruimtelijke ordening zwaarder dan eisers belang bij het verkrijgen van een omgevingsvergunning.
Eisers standpunt
4. Volgens eiser heeft het college om de omgevingsvergunning voor het betrokken tuinhuis ten onrechte geweigerd. Hij voert daartoe aan dat het college geen deugdelijke belangenafweging heeft gemaakt omdat daarin onvoldoende gewicht is toegekend aan zijn belang en dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Hij stelt dat het tuinhuis alleen niet voldoet aan de voorwaarde in de beleidsregels dat niet voor de voorgevelrooilijn mag worden gebouwd en dat het college meer maatwerk had moeten leveren. Eiser wijst hierbij onder meer op de inherente afwijkingsbevoegdheid in artikel 4:84 van de Awb, en op artikel 16 van de beleidsregels. Hij voert verder aan dat het college zich ten onrechte baseert op een negatief stedenbouwkundig advies. Volgens eiser heeft het college een door hem ingebracht advies van stedenbouwkundige [naam stedebouwkundige] van 20 januari 2020 verkeerd geïnterpreteerd en geciteerd. Eiser voert verder aan dat de landschappelijke waarde van het perceel feitelijk nihil is, en alleen is gebaseerd op de daaraan toegekende dubbelbestemming 'Waarde - Landschap'. Verder werpt het college ten onrechte tegen dat sprake kan zijn van precedentwerking.
Relevante wet- en regelgeving
5. De relevante wet- en regelgeving – zoals opgenomen in de Wabo, het Bor en de beleidsregels planologische kruimelgevallen gemeente [plaatsnaam] – is opgenomen in een bijlage, die is gehecht aan deze uitspraak.
Waar gaat het in deze zaak (niet) over?
6. Niet in geschil is dat het betrokken tuinhuis in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan Warande 2014. Verder staat vast dat dit bouwwerk niet voldoet aan de voorwaarde in artikel 4 van de beleidsregels dat op minimaal 1 meter achter de voorgevelrooilijn van het hoofdgebouw moet worden gebouwd. Dat mogelijk (wel) wordt voldaan aan de voorwaarden in de artikelen 3, 11 en 13 van de beleidsregels doet, daargelaten of deze daadwerkelijk toepasselijk zijn en of hieraan is voldaan, aan het voorgaande niet af. Ter beoordeling ligt met name de vraag voor of het college – ondanks dat niet is voldaan aan genoemde voorwaarde – een omgevingsvergunning had moeten verlenen omdat de weigering om daartoe over te gaan onevenredig is, en of het college overwegend gewicht had moeten toekennen aan eisers belang.
Toetsingskader
7. De rechtbank stelt voorop dat het college in beginsel bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Deze omgevingsvergunning kan slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft beleidsruimte bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan zijn bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Het college moet daarbij de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt conform vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3858) niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Is sprake van een deugdelijke belangenafweging?
8. Anders dan eiser bepleit, komt de rechtbank niet tot het oordeel dat het college geen deugdelijke belangenafweging heeft gemaakt, en dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd.
In het advies wordt namelijk op steekhoudende wijze ingegaan op de belangrijkste argumenten tegen het verlenen van een omgevingsvergunning. Ter zitting zijn die door het college nog nader toegelicht. Het college mocht in redelijkheid groot gewicht toekennen aan de door hem aangehaalde stedenbouwkundige opzet van het bestemmingsplan, de planologische bescherming van de ter plaatse aanwezige of nog te herstellen landschappelijke waarden, de vrees voor precedentwerking, en de belangen van omwonenden.
Het college hoefde geen overwegend gewicht toe te kennen aan eisers financiële belang bij het kunnen verhuren van het betrokken tuinhuis of aan eisers belang om het tuinhuis juist op de beoogde (en zonder vergunning gerealiseerde) plaats te kunnen bouwen of behouden. De rechtbank acht daarbij het volgende van belang.
9. De Intakecommissie Woningbouw heeft het gerealiseerde tuinhuis op 20 juli 2021 beoordeeld. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich, zoals eiser kennelijk betoogt, niet mocht baseren op dit advies. Met name niet nu het advies in lijn is met de ter plaatse geldende planologie én met het kruimelgevallenbeleid. De rechtbank overweegt hierbij dat uit het stedenbouwkundige advies van [naam stedebouwkundige] van 20 januari 2020 ook niet kan worden geconcludeerd dat het betrokken tuinhuis stedenbouwkundig gezien zonder meer aanvaardbaar is.
10. Eisers stelling dat de door het college aangehaalde landschappelijke waarde van het perceel nihil is, en uitsluitend is gebaseerd op de aan het perceel toegekende dubbelbestemming 'Waarde - Landschap' slaagt niet. De omstandigheid dat de landschappelijke waarden ter plaatse deels reeds zijn aangetast maakt namelijk niet dat het college niet mocht vasthouden aan de planologische situatie ter plaatse. De rechtbank merkt hierbij op dat het verlenen van een omgevingsvergunning tot gevolg heeft dat de landschappelijke waarden ter plaatse – voor zover deze verloren zijn gegaan – in ieder geval niet meer kunnen worden hersteld. Dat eiser in overleg met de gemeente bereid zou zijn nieuwe beplanting aan te brengen om de verloren gegane landschappelijke waarden feitelijk te herstellen, hoefde er ook niet toe te leiden dat het college dan maar akkoord zou moeten gaan met een bouwplan dat zij uit stedenbouwkundig oogpunt onaanvaardbaar vindt.
11. Anders dan eiser stelt, mocht het college in zijn belangenafweging betrekken dat het verlenen van een omgevingsvergunning kan leiden tot precedentwerking. De rechtbank verwijst hierbij naar de steekhoudende motivering van de bezwarencommissie, die verwijst naar de door eiser overgelegde verklaringen van omwonenden en die als zodanig ter zitting niet zijn betwist. Deze motivering houdt in dat een van de omwonenden heeft verklaard dat hij op voorhand niet uitsluit dat hij een vergelijkbaar tuinhuis zou willen bouwen en gebruiken. Een andere omwonende heeft verklaard 'momenteel' nog geen plannen te hebben. Deze verklaringen duiden er juist op dat het legaliseren van eisers tuinhuis wel degelijk precedentwerking kan hebben. Verder blijkt uit de overgelegde verklaringen niet dat omwonenden geen bezwaar hebben tegen het tuinhuis. Een van de omwonenden heeft alleen geen bezwaar als de verdieping wordt verwijderd, en een andere omwonende stelt hinder te ondervinden van de hoogte van het dak. Nog een andere omwonende wil dat het tuinhuis alleen wordt gebruikt voor langdurige bewoning. Verder heeft de bezwarencommissie er terecht op gewezen dat niet alle omwonenden een verklaring hebben afgelegd, en er een melding over het tuinhuis is gedaan naar aanleiding waarvan de eerste controle is uitgevoerd.
Is sprake van onevenredigheid?
12. Met betrekking tot eisers beroep op de hardheidsclausule in artikel 16 van de beleidsregels stelt de rechtbank voorop dat deze bepaling een bevoegdheid voor het college bevat. Wat eiser aanvoert geeft geen aanleiding voor de conclusie dat het college hieraan ten onrechte geen toepassing heeft gegeven.
13. Met betrekking tot eisers beroep op artikel 4:84 van de Awb geldt dat het uitgangspunt bij het verlenen van een omgevingsvergunning is dat het college zijn eigen beleidsregels consequent moet toepassen (zie de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2790). De burger mag erop vertrouwen dat een bestuursorgaan zijn eigen beleidsregels respecteert. Afwijking van de beleidsregels is wel mogelijk indien de omstandigheden van het geval op zichzelf, dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregels gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. De rechtbank toetst dit terughoudend. Zij is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregels gevolgen heeft die voor eiser onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.
Conclusie
14. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van mr. M.I.P. Buteijn, griffier, op 9 mei 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
mr. M.I.P. Buteijn, griffier mr. R.P. Broeders, rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage – relevante wet- en regelgeving
Artikel 2.12 van de Wabo
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
[…].
Artikel 4 van bijlage II bij het Bor
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
(…)
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
[…].
Beleidsregels planologische kruimelgevallen gemeente Bergen op Zoom
Artikel 3 Algemene regels voor het afwijken van het bestemmingsplan
Niet wordt afgeweken van het bestemmingsplan:
1. indien het bouwwerk in strijd is met het burenrecht of sprake is van een evidente privaatrechtelijke beperking;
2. indien het bouwwerk niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;
3. indien het bouwwerk wordt gebouwd in een gebied waar blijkens het bestemmingsplan of een advies van de stadsarcheoloog (indien archeologie niet is opgenomen in het bestemmingsplan) archeologische waarden worden verwacht én waar op grond van het bestemmingsplan of het advies van de stadsarcheoloog, gelet op de oppervlakte dan wel de diepte van het bouwwerk, een archeologisch onderzoek vereist is waaruit blijkt dat ter plekke archeologische waarden aanwezig zijn en geen passende maatregelen kunnen worden getroffen om deze waarden veilig te stellen;
4. indien het project in strijd is met enige milieuwetgeving, tenzij op grond van de betreffende milieuwetgeving daarvan ontheffing, vrijstelling of hogere waarden kunnen worden verleend;
5. als er strijdigheid is met provinciale belangen zoals verwoord artikel 4.1 van de Wro.
Artikel 4 Bijbehorende bouwwerken bij woningen binnen de bebouwde kom
Afgeweken kan worden van het bestemmingsplan voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken bij woningen gelegen binnen de bebouwde kom, mits:
1. gebouwd wordt op een afstand van minimaal 1,0 meter achter de voorgevelrooilijn van het hoofdgebouw. Indien sprake is van twee voorgevelrooilijnen, bijvoorbeeld in hoeksituaties, geldt dit niet voor de voorgevelrooilijn die in het verlengde van de zijgevel ligt. In dergelijke gevallen mag er tot in de voorgevelrooilijn worden gebouwd (zie voor dubbele voorgevelrooilijn ook artikel 2 wijze van meten en de toelichting hierop).
2. gebouwd wordt tegen of op een afstand groter dan 1,0 meter uit de perceelsgrens;
3. de gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken mag maximaal 75 m² bedragen, mits niet meer dan 50% van het erf van de woning wordt bebouwd;
4. in afwijking van het bepaalde onder 3 geldt dat de gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken op percelen met een oppervlakte groter dan 300 m² maximaal 75 m² mag bedragen vermeerderd met 5% van de extra perceelsgrootte, tot een maximale oppervlakte van 150 m² en mits niet meer dan 50% van het perceel van de woning wordt bebouwd.
5. ten aanzien van aangebouwde bijbehorende bouwwerken geldt dat:
a. bestaande uit maximaal een bouwlaag;
b. de nokhoogte niet meer mag bedragen dan 5,5 meter;
c. de goothoogte van de uitbreiding niet hoger mag zijn dan 0,3 meter boven de vloer van de eerste verdieping van het hoofdgebouw tot een maximum van 4 meter.
6. ten aanzien van vrijstaande bijbehorende bouwwerken geldt dat:
a. de goothoogte niet meer mag bedragen dan 3,3 meter;
b. de nokhoogte niet meer mag bedragen dan 5,5 meter;
7. ten aanzien van het realiseren van een hekwerk als onderdeel van het bijbehorend bouwwerk geldt:
a. hekwerk levert geen aantasting op van de beeldkwaliteit;
b. hekwerk dient op tenminste 2,0 meter van de zijdelingse perceelsgrens te worden gesitueerd en de eigenaren van het naburige erf schriftelijk verklaren hiertegen geen bezwaar te hebben;
c. hoogte van het hekwerk bedraagt maximaal 1,2 meter, waarbij de bovenzijde van het hekwerk, gemeten vanaf het aansluitende terrein, niet hoger mag zijn gelegen dan 5 meter.
Artikel 11 Afwijken ten behoeve van andere bouwwerken
Voor deze categorie zijn geen beleidsregels vastgesteld. Ieder verzoek zal ruimtelijk worden beoordeeld. Hierbij zijn in ieder geval de uitgangspunten uit artikel 3 van belang
1. er een positief stedenbouwkundig advies is uitgebracht;
2. bij kunstzinnige uitingen geen beoordeling omtrent de redelijke eisen van welstand.
Artikel 13 Afwijken ten behoeve van gebruik in strijd met het bestemmingsplan (Algemeen)
Afgeweken kan worden van het bestemmingsplan voor functiewijzigingen binnen de bebouwde, mits:
1. functiewijziging binnen de bebouwde kom plaatsvindt;
2. er voorzien wordt in voldoende parkeerbehoefte op het perceel;
3. stedenbouwkundig er tegen de functiewijziging geen bezwaar bestaat;
4. de functiewijziging past binnen de overige sectorale beleidsnota’s;
5. de bedrijfsactiviteit – voor zover van toepassing – niet hoger is dan categorie 2 van de VNG brochure Bedrijven en Milieuzonering;
6. er geen milieu- of andere overlast ontstaat;
7. geen activiteiten worden uitgeoefend die bijdragen tot een verhoging van externe veiligheidsrisico’s
Artikel 16 Hardheidsclausule
Er kunnen altijd bijzondere omstandigheden zijn die bij toepassing van het vastgestelde beleid in een concreet geval tot onevenredige gevolgen in verhouding tot de daarmee te dienen belangen kunnen leiden. In het algemeen zal er een beroep op de hardheidsclausule kunnen worden gedaan indien:
1. Er bijzondere omstandigheden kunnen worden aangevoerd die tot medewerking in afwijking van het beleid noodzaken en er geen redelijke alternatieven bestaan om hierin te voorzien, mits de ruimtelijke consequenties beperkt blijven en geen (ongewenste) precedentwerking hoeft te worden gevreesd;
2. Als het verzoek weliswaar niet binnen het geldende beleid past, maar een beleidswijziging als gevolg van het verzoek in de rede ligt;
3. Een verzoek weliswaar past binnen de in dit beleid neergelegde uitgangspunten maar dat, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, er geen medewerking dient te worden verleend. Voorkomen dient te worden dat de in het beleid neergelegde uitgangspunten als een recht worden toegepast. Aan ieder afwijkingsbesluit gaat een belangenafweging vooraf die in een concreet geval, zelfs als het verzoek past binnen de in dit beleid opgenomen randvoorwaarden, tot weigering van het afwijkingsverzoek kan leiden. Onderkend moet worden dat elk beleid onvoorziene neveneffecten kan hebben. Met een beroep op de hardheidsclausule kunnen onvoorziene onaanvaardbare gevolgen van beleidsregels worden voorkomen.
4. Sprake is van een bijbehorend bouwwerk bij een woning ten behoeve van (mantel)zorg, mits uit een indicatie in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning blijkt dat het treffen van een dergelijke voorziening noodzakelijk is en de afwijking van het bestemmingsplan stedenbouwkundig acceptabel is.