Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
Locatie Middelburg
zaaknummer: BRE 20/8276 WABOA
uitspraak van 7 februari 2022 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser,
gemachtigde: [naam gemachtigde eiser] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde partij], te [plaatsnaam 2] ,
gemachtigde: mr. M.G. Hop.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 24 juli 2020 (bestreden besluit) van het college over de weigering van een aangevraagde omgevingsvergunning voor het vervangen van een schuur aan de [adres] te [plaatsnaam 2] .
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 21 oktober 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en zijn echtgenote. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger verweerder] . De derde partij heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting aangehouden om partijen gedurende zes weken na de mondelinge behandeling in de gelegenheid te stellen een minnelijke regeling te treffen. Uit de op 23 december 2021 ontvangen reactie van eiser leidt de rechtbank af dat het partijen niet is gelukt om een minnelijke regeling te treffen. De rechtbank heeft vervolgens, in overeenstemming met wat ter zitting is besproken, het onderzoek gesloten en aangegeven dat er binnen zes weken schriftelijk uitspraak wordt gedaan.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Eiser heeft op 28 oktober 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vervangen van een schuur aan de [adres] te [plaatsnaam 2] . Deze aanvraag strekt ter legalisering van de schuur die eiser al heeft gebouwd.
Met het besluit van 28 januari 2020 (primair besluit) heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
Eiser heeft op 18 februari 2020 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij het bestreden besluit zijn de bezwaren van eiser – onder verwijzing naar het advies van de Commissie bezwaarschriften (verder: commissie) – ongegrond verklaard.
Beroepsgronden en verweer
2.1
Eiser voert aan dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld. Het college heeft in de beoordeling geen rekening gehouden met de zogenaamde kruimelgevallenregeling [1] en het gegeven dat de betreffende schuur er al lang staat. Het college heeft verzuimd het bestemmingsplan aan te passen aan de feitelijke situatie. Ten onrechte is geoordeeld dat eiser een nieuwe schuur heeft geplaatst; eiser heeft de schuur gerepareerd. Het college had het overgangsrecht uit het bestemmingsplan moeten toepassen. Daarnaast heeft het college de derde partij ten onrechte als belanghebbende aangemerkt.
2.2
Het college stelt zich op het standpunt dat in 1966 een vergunning is verleend voor acht kamphuisjes voor een periode van vijf jaar. Deze kamphuisjes zijn later verbouwd en ook daar is een vergunning voor verleend. Niet in geschil is dat de schuur van eiser er al vele jaren staat, dat dit gebouw in strijd is met het bestemmingsplan en dat er nimmer een vergunning voor het gebouw is verleend. Ook destijds gold hiervoor al een vergunningplicht. Als er geen vergunning is verleend, wordt ook niet met het betreffende gebouw rekening gehouden bij een nieuw bestemmingsplan. Het college beschouwt de aanpassing aan de schuur als een vernieuwing van het gebouw. De aanvraag wordt dan ook op basis van de bij de aanvraag geldende regels beoordeeld, waarbij het huidige gebruik doorslaggevend is. Er mag voor maximaal 13 m2 bebouwd worden. Het overgangsrecht kan niet op de aanvraag worden toegepast.
2.3
De derde partij stelt zich op het standpunt dat eiser de schuur heeft herbouwd en vergroot en dat de schuur thans deels op zijn erf staat. Bovendien zijn er slaapplaatsen in het gebouw gemaakt; het gebruik is in strijd met het bestemmingsplan. De derde partij is, als eigenaar van het naastgelegen perceel, belanghebbende. Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning terecht afgewezen.
Wettelijk kader
3.1
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit a) het bouwen van een bouwwerk en c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo bepaalt – kort gezegd – dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien de aangevraagde activiteit niet voldoet aan het bestemmingsplan.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de Wabo geldt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
De hiervoor bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Op grond van artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II. Artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komt: een bijbehorend bouwwerk, mits het bouwwerk niet hoger is dan vijf meter en de oppervlakte minder dan 150 m2 bedraagt. 3.2 De locatie waarop de aanvraag betrekking heeft, valt onder het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” en heeft als bestemming “Recreatie-Recreatiewoning”.
Op grond van artikel 16.1 van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan zijn de op de plankaart voor “Recreatie-Recreatiewoning” aangewezen gronden bestemd voor onder meer verblijfsrecreatie in gebouwen welke zijn bestemd of opgericht voor (voor zover hier van belang) recreatief nachtverblijf door personen die hun hoofdverblijf elders hebben.
Op grond van artikel 16.2.1, onder b in samenhang met 16.2.3, onder a, van de planvoorschriften dienen gebouwen in het aangeduide bouwvlak te worden opgericht en is per recreatiewoning ten hoogste een bijgebouw van maximaal 13 m2 toegestaan.
Het college heeft de schuur als bijgebouw gekwalificeerd.
Op grond van artikel 43.1, onder a, van de planvoorschriften mag een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd.
In artikel 43.3 van de planvoorschriften is bepaald dat lid 43.1 niet van toepassing is op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder omgevingsvergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
Inhoudelijke beoordeling door de rechtbank
Derde partij belanghebbende
4.1
Eiser stelt dat de derde partij ten onrechte als belanghebbende is aangemerkt. Niet in geschil is dat de derde partij eigenaar is van het perceel dat grenst aan het perceel van eiser. De rechtbank volgt eiser om deze reden niet in zijn beroepsgrond. Naar vaste jurisprudentie is voor ruimtelijke besluiten de enkele omstandigheid dat iemand eigenaar of bewoner is van het naastgelegen perceel namelijk voldoende om diegene als belanghebbende aan te merken [2] .
Overgangsrecht
4.2
Uit de door eiser bij de aanvraag overgelegde bouwtekeningen volgt dat het project een oppervlakte heeft die ruimschoots de in het bestemmingsplan toegestane oppervlakte van 13 m2 overschrijdt. Reeds hierom staat vast dat het realiseren van het bijgebouw in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] .
Uit het overgangsrecht bij het bestemmingsplan [3] volgt dat een bouwwerk – dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan – gedeeltelijk mag worden vernieuwd of veranderd, mits deze afwijking naar aard en omvang hierdoor niet groter wordt. Dit overgangsrecht is echter niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder omgevingsvergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan [4] . Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht het beroep op het overgangsrecht afgewezen, omdat dit bouwwerk ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ook in strijd was met het daarvoor geldende bestemmingsplan en niet is gebleken dat eiser over een relevante vergunning beschikte. Volgens vaste rechtspraak [5] rust op eiser de bewijslast om aannemelijk te maken dat het overgangsrecht van toepassing is. Eiser is hier niet in geslaagd. Ter zitting is besproken dat het college in het archief ook geen verleende vergunning heeft kunnen terugvinden. Dat de schuur er voor de wijzigingen al stond, baat eiser dus niet.
Overigens zou eiser, ook al was er wel een vergunning voor de oude schuur verleend, ook geen beroep op het overgangsrecht toekomen. Eiser heeft in de aanvraag voor de omgevingsvergunning aangegeven dat de schuur vervangen is, omdat deze bouwvallig is geworden. Uit de foto’s in het dossier volgt dat de nieuwe schuur geen plat dak meer heeft, maar een hellend dak met een overstek. Daarbij is ook de vormgeving van de buitenkant nagenoeg volledig gewijzigd. Tijdens de hoorzitting heeft eiser aangegeven dat hij de schuur tot aan de fundering heeft afgebroken en ook de fundering deels vernieuwd heeft. Het college heeft terecht gesteld dat onder deze omstandigheden geen sprake is van het gedeeltelijk veranderen of vernieuwen zoals bedoeld in artikel 43.1, onder a, van de planregels [6] .
De beroepsgrond dat het college het bestemmingsplan in overeenstemming met de feitelijke situatie had moeten brengen, wijst de rechtbank ook af. Het is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van eiser om de feitelijke situatie in overeenstemming met het bestemmingsplan te houden/brengen. Als die feitelijke situatie afwijkt, zou de raad er voor kunnen kiezen het bestemmingsplan te wijzigen, maar de rechtbank kan in deze procedure daar niet toe verplichten, ook niet uit oogpunt van zorgvuldigheid.
Afwijken van het bestemmingsplan
4.3
Tussen partijen is niet in geschil dat het bestemmingsplan geen ruimte biedt om af te wijken van artikel 16.2.1, onder b en 16.2.3, onder a, van de planvoorschriften.
Gelet op de aard van de activiteit is het college bevoegd om, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor, een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan. Deze regeling staat ook wel bekend als de zogenaamde kruimelgevallenregeling.
Het college hanteert ter zake van de toepassing van de bevoegdheid om een dergelijke omgevingsvergunning te verlenen het beleid, dat is neergelegd in de op 3 januari 2016 vastgestelde (en 22 december 2015 bekendgemaakte) “Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden 2016” (verder: Beleidsregels).
Uit artikel 6, onderdeel B, van de Beleidsregels volgt (voor zover hier relevant) dat er bij een recreatiewoning maximaal een vrijstaand bijbehorend bouwwerk van maximaal 13 m2 gebouwd mag worden. Het bijbehorend bouwwerk moet bovendien minimaal een meter achter (het verlengde van) de voorgevel worden gebouwd.
De rechtbank stelt bij de toetsing aan deze regels voorop dat de bevoegdheid van het college om op grond van de kruimelgevallenregeling een omgevingsvergunning te verlenen een discretionaire bevoegdheid betreft. Gelet hierop moet het gebruik van deze bevoegdheid door de rechtbank terughoudend worden getoetst.
Anders dan eiser stelt, is in het bestreden besluit aan deze regeling getoetst. De Commissie bezwaarschriften overweegt immers dat het college heeft gekeken naar buitenplanse afwijkingsmogelijkheden (de kruimelgevallenregeling) en de daarbij behorende beleidsregels. Tussen partijen is niet in geschil dat de schuur niet aan de in artikel 6, onderdeel B, van de Beleidsregels vermelde voorwaarden voldoet. Het college heeft dan ook in redelijkheid kunnen besluiten om, overeenkomstig de Beleidsregels, geen medewerking te verlenen aan het verlenen van omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan.
4.4
De door eiser aangevoerde omstandigheden leiden de rechtbank niet tot een ander oordeel. Van onzorgvuldig handelen is de rechtbank niet gebleken. Ook heeft het college in dit geval een groter gewicht kunnen hechten aan het algemeen belang dan aan het belang van eiser om de reeds gebouwde schuur niet af te hoeven breken. De aanvraag van eiser ziet op een oppervlakte van bijna het dubbele van de maximaal in acht te nemen oppervlakte. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het – gezien het gebied waarin de schuur is gelegen en het gevaar voor precedentwerking – strikt wil vasthouden aan het beleid ten aanzien van de oppervlakte van een bijgebouw bij een recreatiewoning. Dat het college daarmee gehandeld heeft in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft eiser niet aannemelijk gemaakt. De enkele stelling dat de gebouwde schuur kleiner is dan enkele schuurtjes gelegen in de directe omgeving is daartoe onvoldoende. De omstandigheid dat er al heel lang een bouwwerk op het perceel stond, behoefde evenmin aanleiding te vormen om van de beleidslijn af te wijken. Deze omstandigheid is beoordeeld in het kader van het beroep op het overgangsrecht.
Conclusie
5. De weigering van het college om een omgevingsvergunning te verlenen blijft dus in stand. Het beroep is ongegrond. De rechtbank komt niet toe aan een beoordeling van de stellingen van de derde partij.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, op 7 februari 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.