ECLI:NL:RBZWB:2022:4956

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: 20/9886 WOB

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 augustus 2022 in de zaak tussen

[naam eiser] , eiser,

gemachtigde: mr. T.D. Rijs,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda(het college), verweerder.

Procesverloop

In het besluit van 26 februari 2020 (primaire besluit) heeft het college eisers verzoek om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van stukken, betrekking hebbend op zijn aanvraag om een omgevingsvergunning voor het perceel [perceel] in [plaatsnaam] , deels toegewezen.

In het besluit van 22 oktober 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard. Het college heeft daarbij alsnog 68 extra documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Daarnaast heeft het college de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Ten aanzien van een deel van de stukken heeft het college verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij beslissingen van 25 maart 2021, 15 april 2022, 6 mei 2022 en 13 mei 2022 heeft de rechtbank bepaald dat beperking van de kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is. Eiser heeft de rechtbank bij brieven van 13 april 2021, 3 mei 2022 en 19 mei 2022 toestemming verleend om de stukken, waarvan de rechtbank de beperkte kennisneming gerechtvaardigd acht, te betrekken in de beoordeling van het beroep.

Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 25 mei 2022. Hierbij waren aanwezig eisers gemachtigde en namens het college mr. M. Buitenhuis en [naam vertegenwoordiger vwr] .

De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.

Overwegingen

1.
Feiten en omstandigheden

Bij brief van 12 september 2019 heeft eiser bij het college verzocht om openbaarmaking van alle informatie die betrekking heeft op zijn aanvraag om een omgevingsvergunning voor de [perceel] in [plaatsnaam] en daarbij aangegeven om welke informatie het in ieder geval gaat. (Wob-verzoek)

Eiser heeft vervolgens tegen het uitblijven van een besluit op zijn Wob-verzoek beroep ingesteld bij deze rechtbank. De rechtbank heeft dat beroep op 14 februari 2020 gegrond verklaard en het college opgedragen binnen twee weken op het Wob-verzoek te beslissen onder verbeurte van dwangsommen.

Met het primaire besluit heeft het college verschillende stukken (deels) openbaar gemaakt. Het betreft onder meer de interne e-mailwisseling met betrekking tot het proces van de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning, verslagen van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK), bestuursvoorstellen met betrekking tot de omgevings-vergunning, objectieve verslagen van monumentendeskundigen en adviezen en verslagen van de adviescommissie bezwaarschriften. Het college maakt geen stukken openbaar welke vallen onder de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) en ook geen stukken die bedoeld zijn voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Het college heeft de stukken die openbaar worden gemaakt geanonimiseerd en persoonlijke beleidsopvattingen onleesbaar gemaakt.

Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.

2.
Bestreden besluit

Met het bestreden besluit heeft het college eisers bezwaar tegen het primaire besluit gegrond verklaard. Het college heeft de motivering aangevuld en alsnog 68 extra documenten openbaar gemaakt.

Per document is een nadere motivering gegeven op welke grond openbaarmaking al dan niet (gedeeltelijk) achterwege is gebleven. Het college heeft dit gedaan middels een inventarislijst en codes.

Omdat het college het primaire besluit niet heeft herroepen is aan eiser geen kostenvergoeding in bezwaar toegekend.

Eerbiediging persoonlijke levenssfeer

Het college volgt eisers stelling dat het belang van openbaarmaking zwaarder dient te wegen dan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen, niet. Het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer is niet beperkt tot particulieren, maar komt ook toe aan bestuurders en ambtenaren.

Voor zover bekendmaking van functies en afdelingen niet leidt tot schending van de persoonlijke levenssfeer heeft het college de betreffende gegevens openbaar gemaakt. Voor namen is dat anders. Het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer verzet zich in beginsel tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden. Als het gaat om het beroepshalve functioneren van betrokkenen hoeven namen van ambtenaren niet openbaar gemaakt te worden. Het zal de betrokken ambtenaren bovendien belemmeren om hun werkzaamheden in de toekomst goed te verrichten. Mocht een bepaalde ambtenaar niet integer hebben gehandeld dan is het politiek verantwoordelijke orgaan daarvoor het aanspreekpunt. Dat eisers belang gelegen zou zijn in de omstandigheid dat vastgesteld kan worden van wie bepaalde mededelingen afkomstig zijn, is derhalve niet relevant.

Persoonlijke beleidsopvattingen

Het college heeft geprobeerd alleen de persoonlijke beleidsopvattingen weg te lakken en zoveel mogelijk andere informatie te laten staan. Voor zover grotere delen van documenten zijn weggelakt wijst het college op rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), waaruit blijkt dat het beoordelen en weglakken op woordniveau niet nodig is bij feiten die samenhangen met persoonlijke beleidsopvattingen. Dit mag per alinea gedaan worden. Het college heeft sommige documenten integraal geweigerd omdat bij het weglakken van passages geen document van betekenis overbleef.

Het gaat om de volgende codes:

Artikel 28 Wet Bibob

Code BIBOB

De Wet Bibob bevat in artikel 28 een bijzondere openbaarmakingsregeling die de Wob opzij zet. Dit betekent dat de documenten die primair zijn geweigerd onder verwijzing naar deze bepaling in principe niet aan de weigeringsgronden in de Wob getoetst dienen te worden. Wellicht ten overvloede heeft het college dit wel gedaan en de weigerings- en uitzonderingsgronden uit de Wob subsidiair aan de weigering van documenten ten grondslag gelegd. Voorts heeft het college het Wob-verzoek tevens aangemerkt als een verzoek tot opheffing van de geheimhouding en dit verzoek beoordeeld.

Artikel 3 Wob

Code BOV

Deze code ziet op informatie die buiten de omvang van het verzoek valt. Het gaat bijvoorbeeld om gegevens die afkomstig zijn van of gericht zijn aan eiser of zijn advocaat/adviseurs, welke correspondentie eiser van het Wob-verzoek heeft uitgezonderd. Ook gaat het om gerechtelijke uitspraken die reeds openbaar zijn of besluiten of processtukken waarvan eiser de definitieve versie reeds in zijn bezit heeft. Desbetreffende

documenten die buiten de omvang van het Wob- verzoek vallen, zijn niet openbaar gemaakt.

Artikel 10, lid 2 en onder e, Wob

Code 2E(1)

Deze code heeft betrekking op persoonlijke gegevens van bij de gemeente Breda werkzame personen. Dit betreft namen, geslacht, directe e-mailadressen, directe telefoonnummers en gegevens over werktijden. Deze persoonsgegevens zijn niet openbaar gemaakt. Het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer verzet zich tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden.

Code 2E(2)

Deze code heeft betrekking op persoonlijke gegevens van anderen die niet bij de gemeente Breda werkzaam zijn. Dit betreft namen, geslacht, directe e-mailadressen, directe telefoonnummers en gegevens over werktijden. Deze persoonsgegevens zijn niet openbaar gemaakt. Het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer prevaleert in deze gevallen boven het belang bij openbaarmaking.

Artikel 10, lid 2 onder g, Wob

Code 2G(a)

Deze code ziet op informatie waarvan openbaarmaking schade toebrengt aan het goed kunnen functioneren van het openbaar bestuur. Openbaarmaking van deze informatie leidt ertoe dat schade wordt toegebracht aan de noodzakelijke vertrouwelijkheid van het beraad binnen de (bestuursorganen van) de gemeente en/of het beraad tussen de (bestuursorganen van de) gemeente en andere instanties en/of dat schade wordt toegebracht aan de reputatie van de gemeente en/of één of meer aldaar werkzame ambtenaren en/of bestuurders. Ook zou openbaarmaking van de namen en standpunten van betrokkenen bij het overleg ertoe leiden dat betrokkenen zich in de toekomst minder vrij zullen uiten of reputatieschade leiden. Dit leidt tot onevenredig nadeel bij de gemeente, haar bestuursorganen en haar bestuurders/ ambtenaren, alsmede tot onevenredig nadeel bij andere instanties die bij het vertrouwelijke beraad betrokken zijn. Het goed functioneren van overlegorganen binnen en tussen overheidsinstanties is namelijk van cruciaal belang voor het goed functioneren van het openbaar bestuur, net als een klimaat waarin ambtenaren vrijelijk standpunten kunnen innemen. Het belang bij het voorkomen van dit onevenredige nadeel weegt zwaarder dan het belang bij openbaarmaking van de desbetreffende informatie. Deze weigeringsgrond wordt vaak gebruikt in combinatie met één van de codes IBPB.

Code 2G(b)

Deze categorie heeft betrekking op informatie die verband houdt met een gerechtelijke procedure die nog aanhangig is. Het openbaar maken van deze informatie voor eenieder kan het verloop van deze procedure nadelig beïnvloeden, voor zowel de gemeente als andere betrokken partijen. Het is in het belang van alle betrokken partijen om deze gerechtelijke procedure op een zorgvuldige wijze af te ronden. Het belemmeren daarvan is onevenredig nadelig. Het voorkomen van dit onevenredige nadeel weegt zwaarder dan het openbaar maken van deze informatie voor eenieder gedurende de procedure.

Code 2G(c)

Deze code heeft betrekking op (bedragen uit) facturen voor bepaalde werkzaamheden die door de leveranciers en dienstverleners aan het college zijn geleverd. Deze facturen bevatten

concurrentiegevoelige gegevens. Aan de (tijds)eenheden en tarieven per (tijds)eenheid die genoemd worden in de facturen valt namelijk informatie af te leiden die betrekking heeft op bedrijfsstrategieën en financiële gegevens van de desbetreffende leveranciers en dienstverleners. Deze bedrijven kunnen in een nadeliger positie komen te verkeren als de bedragen en de urenspecificaties in deze facturen openbaar worden gemaakt. Concurrerende leveranciers en dienstverleners kunnen hiermee inzicht krijgen in de gehanteerde methodieken en bedrijfsstrategieën van deze leveranciers en dienstverleners. Deze benadeling is onevenredig. Het voorkomen van deze onevenredige benadeling weegt zwaarder dan het belang van openbaarmaking van deze gegevens.

Artikel 11 Wob

Code IBPB(1)

Deze code heeft betrekking op persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad. Deze code ziet op documenten die zijn bestemd voor het interne beraad binnen de gemeente Breda. De opsteller van het document ging ervan uit dat dit uitsluitend zou dienen voor gebruik binnen de overheid. Het bevat uitsluitend persoonlijke beleidsopvattingen en feiten die daarmee zo verweven zijn dat zij niet los gezien kunnen worden van de persoonlijke beleidsopvattingen.

Code IBPB(2)

Deze code heeft betrekking op persoonlijke beleidsopvattingen voor beraad. Deze code ziet specifiek op documenten die zijn bestemd voor het interne beraad tussen de gemeente Breda en anderen. De opsteller van het document ging ervan uit dat dit uitsluitend zou dienen voor gebruik binnen de overheid. Het bevat persoonlijke beleidsopvattingen en feiten die daarmee zo verweven zijn dat zij niet los gezien kunnen worden van de persoonlijke beleidsopvattingen.

3.
Beroepsgronden

Eiser stelt dat het beroep zich niet richt tegen de weigering om de geheimhouding van het Bibob-advies op te heffen.

Eiser stelt voorts dat voor de geheel geweigerde stukken met de algemene formulering van de weigeringsgronden en de opsomming van categorieën niet valt af te leiden waar de documenten over gaan, waarom die onder bepaalde categorieën vallen, waarom weigering noodzakelijk is en dat dat niet per documentonderdeel gespecificeerd is. Eiser noemt als voorbeeld Document B6. Op dit stuk zijn vijf weigeringscategorieën van toepassing; waarom is niet onderbouwd of toegelicht. De omschrijving sluit ook niet aan bij de gronden. Correspondentie tussen ambtenaren kan volgens eiser in beginsel niet persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad van derden bevatten.

De omschrijving van de categorieën is daarnaast te algemeen om voor het specifieke document vast te kunnen stellen waarom dat is geweigerd. Zo staat bij categorie 2G(a) een opsomming van diverse zaken die schade zouden kunnen toebrengen. Deze zaken kunnen niet allemaal spelen bij alle documenten waar deze grond is genoemd. Ook is niet concreet gemaakt hoe is gekomen tot de kwalificatie van persoonlijke beleidsopvattingen. De gehanteerde codes zien op niet meer dan de algemene stelling dat deze documenten in zijn geheel zien op persoonlijke beleidsopvattingen en daarmee verweven feiten. Eiser acht dat ongeloofwaardig.

Eerbiediging persoonlijke levenssfeer

Het college heeft niet onderbouwd waarom de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ambtenaren, bestuurders en/of derden zwaarder weegt dan openbaarmaking van de gevraagde informatie.

Gelet op de huidige rechtspraak zijn ten onrechte de zakelijke gegevens van ambtenaren, in openbare dienst, als gegevens betreffende de persoonlijke levenssfeer aangemerkt. Deze ambtenaren treden ook naar buiten in het zakelijke verkeer namens de overheid en beschikken over gemandateerde of gedelegeerde bevoegdheden, zodat publieke controle op het optreden van de individuele ambtenaren ook van groot belang is. Er is niet vast te stellen of bevoegdheden worden misbruikt als niet openbaar wordt gemaakt wie welke bevoegdheden heeft en gebruikt.

Het is vaste lijn in de jurisprudentie dat ambtenaren die vanwege hun functie in de openbaarheid treden, hetgeen het geval is, geen bescherming toekomt op grond van de persoonlijke levenssfeer. Eiser acht niet aannemelijk dat alle genoemde personen niet vanwege hun functie in de openbaarheid treden, althans dit wordt veel te beperkt opgevat.

Bovendien is in deze jurisprudentie geoordeeld dat het belang van een ambtenaar bij het respecteren van zijn persoonlijke levenssfeer zich niet verzet tegen openbaarmaking als de indiener van een Wob-verzoek aannemelijk maakt dat het belang van de openbaarheid zwaarder weegt.

Openbaarmaking van de volledige e-mails, inclusief de namen van de betrokken personen, is van groot belang en dat belang weegt zwaarder dan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen. Kennisname is van belang omdat aan de hand daarvan kan worden vastgesteld van wie bepaalde mededelingen afkomstig zijn en voor de beoordeling of buiten bevoegdheden is getreden en of sprake is van onrechtmatig overheidsoptreden. Het is een algemeen belang om de rechtmatigheid en behoorlijkheid van het overheidsoptreden te kunnen toetsen.

Persoonlijke beleidsopvattingen

Het college heeft niet deugdelijk gemotiveerd dat alle geweigerde documenten of onderdelen daarvan persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Het heeft volstaan met verwijzing naar codes met algemeen geformuleerde teksten. Daarmee is niet inzichtelijk op grond waarvan er sprake is persoonlijke beleidsopvattingen en waarom deze geweigerd zouden moeten worden.

Ook zijn er codes gecombineerd die niet verenigbaar zijn. Codes IBPB 1 en IBPB 2 zijn gecombineerd, maar een persoonlijke beleidsopvatting kan niet zowel van een ambtenaar als van een derde afkomstig zijn.

Met betrekking tot de berichten die extern zijn gecommuniceerd kan een beroep op intern beraad geen opgeld doen. Voor zover in deze berichten al persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen, zijn deze niet bestemd voor intern beraad.

Verder is niet onderbouwd waarom de persoonlijke beleidsopvattingen niet in niet tot persoon herleidbare vorm kunnen worden verstrekt. Daarnaast is niet gebleken dat het college aan betrokkenen heeft gevraagd of zij instemmen met openbaarmaking van hun beleidsopvattingen, zodat deze ook niet-geanonimiseerd verstrekt zouden kunnen worden.

Eiser bestrijdt dat, los van de persoonlijke beleidsopvattingen, er geen enkele informatie openbaar gemaakt kan worden, gelet op de aard en hoeveelheid berichten. Dat er geen relevante informatie over blijft acht eiser onaannemelijk.

Kosten en gegevens advocaat

Eiser stelt dat openbaarmaking van de facturen van de advocaten ten onrechte is geweigerd. Onvoldoende is onderbouwd waarom dat is geweigerd. Uit de totaalbedragen van de facturen kan geen concurrentiegevoelige informatie worden gehaald. Daaruit volgt niet welke uurtarieven zijn gehanteerd noch andere mogelijk concurrentiegevoelige informatie. Ook uit de aard van de verrichte werkzaamheden of de omschrijving daarvan volgt per definitie dat dit bedrijfsgevoelige informatie is.

Ten onrechte zijn de namen en gegevens van advocaten niet openbaar gemaakt. Het gaat om puur zakelijke informatie. Daarbij is door optreden in rechte en in de publiciteit reeds lang duidelijk dat AKD als huisadvocaat van het college optreedt.

Advocatenwet

In de lijst wordt ook artikel 11a van de Advocatenwet aangehaald. Dit artikel ziet niet op geheimhouding door een bestuursorgaan van informatie die door een advocaat is gedeeld, maar op de plicht van een advocaat om bepaalde informatie geheim te houden. Eiser wijst in dit verband op een uitspraak van de AbRS van 19 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS: 2020:1975).

Kostenvergoeding bezwaar

Eiser stelt tot slot dat ten onrechte geen kostenvergoeding in bezwaar is toegekend. Met het bestreden besluit zijn alsnog stukken openbaar gemaakt waarvan openbaarmaking in het primaire besluit impliciet was geweigerd. Daarnaast is openbaarmaking van bepaalde documenten expliciet geweigerd, terwijl dit eerder impliciet was geweigerd, op niet eerder genoemde weigeringsgronden. Ook daarmee is volgens eiser sprake van herroeping van het primaire besluit, zoals bedoeld in artikel 7:15 van de Awb.

4.
Verweer

Het college heeft in reactie op het beroepschrift gesteld dat onderzoek is verricht op de servers met de zoektermen ‘ [perceel] ’ en ‘ [naam eiser] ’. Dit heeft ruim 3.700 documenten opgeleverd en dat betreffen met name e-mails met bijlagen. Niet al deze documenten bleken bij nadere inspectie onder de door eiser omschreven bestuurlijke aangelegenheid te vallen, omdat deze bijvoorbeeld niet zagen op de door hem aangevraagde omgevingsvergunning. Deze documenten vallen dus buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek. Dat geldt ook voor de correspondentie tussen het college en eiser en zijn advocaten, omdat eiser deze uitdrukkelijk van het Wob-verzoek heeft uitgezonderd. Daarom zijn gerechtelijke uitspraken en processtukken van de advocaten van het college buiten de reikwijdte van het verzoek gelaten, omdat eiser dan wel zijn advocaat reeds in het bezit zijn van deze documenten of deze reeds openbaar zijn. Ook documenten waarbij na weglakking geen document van betekenis overbleef zijn niet openbaar gemaakt.

Bij concepten van brieven, aantekeningen, voorstellen en besluiten heeft het college de definitieve versie openbaar gemaakt, tenzij een andere reden aan openbaarmaking in de weg stond. Als er geen definitieve versie was heeft het college beoordeeld of het concept openbaar kon worden gemaakt. Ten aanzien van concepten geldt dat die niet openbaar hoeven te worden gemaakt voor zover de informatie openbaar is gemaakt in een definitief document.

Voor zover eiser in het Wob-verzoek heeft gevraagd om sms- en app-gegevens is gebleken dat die er niet zijn. Aan de betrokken ambtenaren en bestuurders is gevraagd of zij app-gegevens bezitten die onder het Wob-verzoek vallen. De conclusie is dat zij die gegevens niet hebben. Het college kan deze informatie niet zelf op de servers achterhalen omdat deze informatie wordt bewaard op telefoons.

Het college stelt dat het in de praktijk zeer gebruikelijk is en in de rechtspraak geaccepteerd om met een inventarislijst en codes te werken waarin per document het onderwerp en de reden tot weigering bekend te maken.

Het college erkent dat in beginsel per document of onderdeel gemotiveerd moet worden waarom niet openbaar gemaakt kan worden. Dit lijdt uitzondering als dit zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen of als een andere dan kale motivering zicht biedt op de aard of inhoud van de documenten die niet openbaar gemaakt worden. Het college verwijst naar een uitspraak van de AbRS van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1200). Het college heeft voor het grootste deel van de documenten per onderdeel gemotiveerd waarom dat niet verstrekt kan worden. Voor zover slechts openbaarmaking van bepaalde onderdelen geweigerd werd, is de reden daarvoor vermeld in de inventarislijst en het overige document aan eiser ter beschikking gesteld (Documenten A1 tot en met A82). Voor zover na weglakking geen document van betekenis overbleef is openbaarmaking in zijn geheel achterwege gebleven.

Met betrekking tot de door eiser specifiek genoemde Documenten A28, B5 en B6 heeft het college een nadere toelichting gegeven en verder in het verweerschrift nog het volgende toegelicht:

Advocatenwet

In de rechtspraak is bepaald dat de in de Advocatenwet geregelde geheimhouding een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter betreft die voorgaat op de

Wob.

Gelet hierop is het volgens het college niet juist om aan te nemen dat deze weigeringsgrond niet door een bestuursorgaan kan worden toegepast, maar enkel bedoeld is voor advocaten om informatie geheim te houden. De stukken die gelet op deze grond geweigerd zijn, betreffen met name correspondentie tussen cliënt en advocaat. Ook gaat het om de concepten van processtukken. Ook deze documenten hoeven gelet op de jurisprudentie van de AbRS niet openbaar te worden gemaakt. Deze stukken zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Openbaarmaking van die documenten zou de gemeente Breda onevenredig benadelen. De documenten zijn daarom niet openbaar gemaakt op grond van artikel 11 van de Wob, in combinatie met artikel 10, tweede lid onder g, Wob en artikel 11a Advocatenwet, onder verwijzing naar de codes 2G(a), 2G(b), 2G(b), IBPB(2), 2E(1) en 2E(2).

5.
Wettelijk kader

Het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

6.
Oordeel van de rechtbank

Ter beoordeling ligt aan de rechtbank voor of het college op goede gronden heeft geweigerd bepaalde documenten geheel of gedeeltelijk openbaar te maken.

Het gaat om Documenten A1 tot en met A82 en Documenten B1 tot en met B97. De A-Documenten zijn deels openbaar gemaakt. Deze stukken zijn geanonimiseerd en bepaalde delen zijn onleesbaar gemaakt. De B-Documenten zijn in het geheel niet openbaar gemaakt.

Het college heeft de weigering om deze documenten geheel of gedeeltelijk openbaar te maken gemotiveerd door middel van codes die op de inventarislijst bij het bestreden besluit zijn aangegeven.

De rechtbank acht het gebruik van een inventarislijst met een omschrijving van het document en vermelding van codes, waaruit de weigeringsgronden blijken, in dit geval, acceptabel als motivering om gehele of gedeeltelijke openbaarmaking te weigeren. Zij vindt daarvoor steun in de uitspraak van de AbRS van 28 februari 2018^[1].

De rechtbank heeft kennis genomen van de door het college overgelegde vertrouwelijke documenten. Daarbij merkt zij op dat zij alleen de A-Documenten heeft beoordeeld die het college bij het verzoek om toepassing van artikel 8:29 van de Awb van 5 april 2022 heeft ingediend en de B-Documenten zoals bij 8:29-verzoek van 10 mei 2022. Meer of anders heeft de rechtbank niet beoordeeld. Zo missen bij verschillende documenten de bijlagen, die in de inventarislijst wel zijn genoemd. Die bijlagen heeft de rechtbank niet beoordeeld. De door het college in beroep overgelegde gelakte Documenten A1 tot en met A14 heeft de rechtbank evenmin beoordeeld. Van deze stukken – die afwijken van de Documenten A1 tot en met A14 die met het 8:29-verzoek van 5 april 2022 zijn overgelegd en van de Documenten A1 tot en met A14 omschreven in de inventarislijst – heeft het college aangegeven dat de originele, ongelakte versies niet meer te achterhalen zijn. Ook deze stukken heeft de rechtbank daarom niet beoordeeld/kunnen beoordelen.

Documenten A1 tot en met A56

Met betrekking tot de namen die het college in deze documenten onleesbaar heeft gemaakt overweegt de rechtbank dat voor zover het namen betreft van medewerkers die niet vanwege hun functie in de openbaarheid treden het college die namen onleesbaar heeft kunnen maken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat het belang bij openbaarheid zwaarder dient te wegen en dient het belang van die medewerkers bij eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer te prevaleren.^[2]

Dat geldt niet voor de namen van burgemeester en wethouders, de communicatieadviseur/ persvoorlichter, de voorzitters van de bezwarencommissie en de CRK en de advocaten. Die personen worden geacht vanwege hun functie in de openbaarheid te treden en de rechtbank ziet geen rechtvaardiging voor weglakking van deze namen.

Verder stelt de rechtbank vast dat het college ook de naam van eiser in deze stukken onleesbaar heeft gemaakt. Het college heeft echter niet bij eiser nagevraagd of hij openbaarmaking daarvan bezwaarlijk vindt.

Met betrekking tot Documenten A28 en A47 overweegt de rechtbank dat openbaarmaking van de bijlagen bij deze documenten is geweigerd met codes IBPB(1) en IBPB(2). De rechtbank heeft deze bijlagen echter niet aangetroffen bij de vertrouwelijk overgelegde stukken, zodat zij deze niet heeft kunnen beoordelen.

Documenten A57 tot en met A82

Documenten A57 tot en met A82 betreffen facturen van de advocaten van de gemeente. Het college heeft deze deels openbaar gemaakt; namen en uurtarieven zijn onleesbaar gemaakt. De totaalbedragen van de facturen heeft het college wel openbaar gemaakt.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college kunnen volstaan met het openbaar maken van de totaalbedragen van de facturen en heeft het de daarop vermelde uren/ uurtarieven en specificaties niet openbaar hoeven maken. Aan het belang om onevenredige benadeling van AKD te voorkomen heeft het college in redelijkheid meer gewicht kunnen toekennen dan aan het belang bij openbaarmaking van de volledige facturen.^[3]

Met betrekking tot het onleesbaar maken van namen heeft de rechtbank reeds overwegen dat voor zover het namen betreft van medewerkers die niet vanwege hun functie in de openbaarheid treden, het college het belang van de privacy van die personen zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het openbaarheidsbelang en hun namen onleesbaar heeft kunnen maken. Dat geldt niet voor de namen van de advocaten. Zij treden immers vanwege hun functie in het openbaar. Die namen heeft het college ten onrechte weggelakt.

Documenten B1 tot en met B97

De rechtbank overweegt allereerst dat voor zover het college openbaarmaking van deze stukken (mede) heeft geweigerd met verwijzing naar artikel 11a van de Advocatenwet, dat artikel daarvoor geen grondslag kan bieden. De rechtbank wijst op de uitspraak van de AbRS van 19 januari 2022^[4]waarin is geoordeeld: ‘
Artikel 11a, eerste lid, van de Advocatenwet bevat een geheimhoudingsplicht voor advocaten, hun medewerkers en personeel en andere betrokken personen. Artikel 11a, eerste lid, van de Advocatenwet bepaalt niet in welke gevallen onder de geheimhoudingsplicht vallende informatie mag worden verstrekt. Daarom bevat deze bepaling, anders dan het college veronderstelt, geen bijzondere openbaar-makingsregeling met een uitputtend karakter. De geheimhoudingsplicht richt zich voorts niet tot ontvangers van een door een advocaat opgesteld stuk, maar tot, kort gezegd, advocaten. (…) Niet in geschil is dat het college beschikt over de door Avanzo en anderen gevraagde documenten, omdat de advocaat de documenten aan het college heeft verstrekt. Dit betekent dat de documenten bij het college berusten. Gelet op hetgeen is overwogen onder 8.2 kon het college aan de weigering om de documenten openbaar te maken niet artikel 11a, eerste lid, van de Advocatenwet ten grondslag leggen.’

Voorts overweegt de rechtbank dat als het gaat om een concept, zij er van uit gaat dat het college het definitieve stuk openbaar heeft gemaakt. Voor zover het concept afwijkt van de definitieve versie beschouwt de rechtbank dat stuk in zoverre als bedoeld voor intern beraad met persoonlijke beleidsopvattingen. De rechtbank zal voor zover relevant beoordelen of openbaarmaking van die stukken geweigerd mocht worden op die grond. Voor zover het concept overeenkomt met de definitieve versie is dat reeds openbaar gemaakt en is de Wob niet van toepassing.^[5]

Ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen overweegt de rechtbank dat – anders dan eiser heeft aangevoerd – ook berichten die afkomstig zijn van externe derden onder omstandigheden bestemd kunnen zijn voor intern beraad.^[6]

De rechtbank heeft Documenten B4 tot en met B97 beoordeeld. Documenten B1 tot en met B3, B51, B68, B86 en B87 heeft de rechtbank niet beoordeeld. Deze documenten betreffen Bibob-adviezen dan wel bevatten gegevens die in het kader van een Bibob-onderzoek zijn verkregen. Behalve dat eiser in beroep heeft aangegeven dat zijn beroep zich niet richt tegen de weigering om de geheimhouding van het Bibob-advies op te heffen, dienen deze documenten op grond van artikel 28 van de Wet Bibob geheim te blijven. Daarnaast vallen grote delen van Document B87 buiten het Wob-verzoek. Die delen heeft het college ook om die reden niet openbaar hoeven maken.

De rechtbank is verder van oordeel dat het college openbaarmaking van de volgende documenten heeft kunnen weigeren, omdat sprake is van een stuk ten behoeve van intern beraad met persoonlijke beleidsopvattingen dan wel omdat het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling dient te prevaleren: B4, B5, B6, B10, B12 tot en met B21, B23, B24, B26, B27, B29 tot en met B32, B37, B39, B41, B42, B45, B46, B47, B49, B53, B55 tot en met B59, B61, B63 tot en met B67, B70 tot en met B72, B74, B77 tot en met B82, B85, B88 tot en met B90, B94 tot en met B97.

De volgende documenten bevatten naar het oordeel van de rechtbank geen persoonlijke beleidsopvattingen, noch ziet zij in waarom openbaarmaking van deze documenten zal leiden tot onevenredige benadeling. Het gaat om de documenten: B7, B8, B9, B11, B22, B25, B28, B33, B34, B40, B43, B44, B48, B50 en B52, B60, B62, B69, B73, B75, B76, B83, B84 en B91 tot en met B93. De andere door het college in de inventarislijst genoemde weigeringsgronden rechtvaardigen naar het oordeel van de rechtbank evenmin dat deze documenten in het geheel niet openbaar worden gemaakt. Het college zal deze documenten daarom alsnog openbaar moeten maken. Dat geldt echter niet voor delen van deze documenten die geen betrekking hebben op het Wob-verzoek of als het gaat om namen van medewerkers die niet vanwege hun functie in de openbaarheid treden. Die informatie mag het college onleesbaar maken.

Met betrekking tot Documenten B35, B38 en B54 overweegt de rechtbank dat deze documenten nauwelijks tekst bevatten en dat er na weglakking van de persoonsgegevens geen document van betekenis overblijft. Het college heeft openbaarmaking van deze documenten daarom om die reden kunnen weigeren.

Ten aanzien van Document B36 heeft het college aangegeven dat dit document geen betrekking heeft op de omgevingsvergunningprocedure en daarom buiten de omvang van het geding valt. De rechtbank heeft geconstateerd dat dit document inderdaad geen betrekking heeft op die procedure. Het college heeft daarom openbaarmaking kunnen weigeren.

Kostenvergoeding in bezwaar

Op grond van artikel 7:1, tweede lid, van de Awb worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.

In het bestreden besluit heeft het college eisers bezwaar gegrond verklaard, de motivering aangevuld en alsnog 68 documenten extra openbaar gemaakt. Het college heeft daarbij het primaire besluit niet herroepen maar naar het oordeel van de rechtbank had het college dat wel moeten doen dan wel is er sprake van gelijkstelling met herroeping. Het primaire besluit is immers niet in stand gebleven. Het college had dan ook aan eiser een kostenvergoeding in bezwaar dienen toe te kennen. Dat heeft het ten onrechte nagelaten. De rechtbank zal daartoe alsnog overgaan.

7.
Conclusie

De rechtbank komt tot de slotsom dat het college ten onrechte heeft geweigerd om bepaalde documenten geheel of gedeeltelijk openbaar te maken. Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit houdt geen stand. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit in zoverre. Het college zal een nieuw besluit moeten nemen, rekening houdend met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.

De rechtbank merkt daarbij ten overvloede op dat de Wob inmiddels is vervangen door de Wet open overheid (Woo), zonder dat overgangsrecht is bepaald. Het nieuw te nemen besluit zal het college dan ook op de Woo dienen te baseren.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden.

De rechtbank veroordeelt het college in de door eiser gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand in deze procedure te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift,

1. punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,-).

De rechtbank ziet voorts aanleiding om het college te veroordelen in de kosten die eiser in bezwaar heeft gemaakt. De rechtbank stelt deze kosten vast op € 1.082,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 541,-).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak op grond van de Woo een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.600,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van

mr. H.D. Sebel, griffier, op 25 augustus 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak mede te ondertekenen.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage: Wettelijk kader

WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR

Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;

b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;

c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;

f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;

Artikel 3

1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.

5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

Artikel 10

1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:

d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.

2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

3. Het tweede lid, aanhef en onder e, is niet van toepassing voorzover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking.

Artikel 11

1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

WET BEVORDERING INTEGRITEITSBEOORDELINGEN DOOR HET OPENBAAR BESTUUR

Artikel 28

1. Een ieder die krachtens deze wet de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde, is verplicht tot geheimhouding daarvan, behoudens voorzover een bij deze wet gegeven voorschrift mededelingen toelaat.

2. Het bestuursorgaan dat of de rechtspersoon met een overheidstaak die een advies ontvangt, geeft de daarin opgenomen gegevens niet door, behoudens aan:

a. de betrokkene, uitsluitend voorzover dit noodzakelijk is ter motivering van de naar aanleiding van het advies te nemen beslissing;

b. de derde die in de motivering, bedoeld in de onderdeel a, wordt vermeld, uitsluitend voorzover de in die motivering opgenomen gegevens hem betreffen;