Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/9874 GEMWT
uitspraak van 2 juni 2022 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres,
gemachtigde: mr. W.M.J. Saes,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 21 oktober 2020 (bestreden besluit) van het college over het geven van een aanwijzing aan [naam eiseres] op de locatie aan de [adres 1] 88 te [plaatsnaam] , vanwege het niet voldoen aan kwaliteitseisen die in de Wet kinderopvang (Wko) worden gesteld aan een verantwoorde kinderopvang. Volgens het college worden de persoonlijke en sociale competentie op het kinderdagverblijf onvoldoende gewaarborgd.
Het beroep is – samen met de beroepen met zaaknummers BRE 20/9875 GEMWT, BRE 20/9876 GEMWT, BRE 20/9877 GEMWT en BRE 21/2729 GEMWT – behandeld op zitting in Breda op 27 januari 2022. Namens eiseres waren haar gemachtigde, [naam vertegenwoordiger 1] en [naam vertegenwoordiger 2] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B. Wouters.
Overwegingen
1. Feiten
Eiseres exploiteert een kindcentrum als bedoeld in de Wko, omdat zij een voorziening exploiteert waar kinderopvang plaatsvindt, anders dan gastouderopvang. [1] Zij exploiteert op drie locaties in [plaatsnaam] een kinderdagverblijf: aan de [adres 1] 88, [adres 2] 1 en [adres 2] 3.
Op 15 oktober 2019 heeft de GGD West-Brabant een jaarlijks inspectieonderzoek uitgevoerd op de locatie [adres 1] 88. Naar aanleiding van die inspectie is een inspectierapport opgesteld op 28 januari 2020, waarin staat dat tijdens de inspectie overtredingen zijn geconstateerd van kwaliteitseisen uit de Wko. Eiseres heeft een zienswijze gegeven op het rapport.
Bij besluit van 7 mei 2020 (primair besluit) heeft het college een aanwijzing gegeven aan eiseres. De aanwijzing hield in dat eiseres de overtredingen moest beëindigen en beëindigd moest houden. [2]
Bij besluit van 7 mei 2020 (primair besluit) heeft het college een aanwijzing gegeven aan eiseres. De aanwijzing hield in dat eiseres de overtredingen moest beëindigen en beëindigd moest houden. [2]
Eiseres heeft daar bij brief van 15 juni 2020 bezwaar tegen gemaakt.
Bij bestreden besluit heeft het college dat bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daar op 30 november 2020 beroep tegen ingesteld.
Op 14 december 2020 heeft de GGD West-Brabant opnieuw een jaarlijks onderzoek uitgevoerd op de locatie [adres 1] 88. Naar aanleiding van die inspectie is een inspectierapport opgesteld op 15 februari 2021, waarin staat dat voornoemde overtredingen zijn beëindigd. Dit gaf het college aanleiding om de aanwijzing bij besluit van 4 mei 2021 in te trekken.
2. De gronden
Eiseres heeft – kort samengevat – aangevoerd dat het college de aanwijzing ten onrechte heeft gegeven. Zij betwist dat sprake is van een overtreding en heeft aangevoerd dat het college de overtreding niet aannemelijk heeft gemaakt. Het inspectierapport had het college niet aan de aanwijzing ten grondslag mogen leggen, omdat de inspectie op onzorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. [3] Gelet daarop vertoont het inspectierapport naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken dat het college dit niet aan hun besluitvorming ten grondslag hadden mogen leggen. Ten tijde van de inspectie stond geen spelaanbod geprogrammeerd, omdat sprake was van een fruitmoment dat samenging met een wisseling van slapende kinderen en kinderen die naar bed werden gebracht. Daar heeft eiseres aan toegevoegd dat als gevolg van de inspectie een ongebruikelijke situatie was ontstaan op de groep, waardoor de inspecteurs geen valide beeld hebben kunnen vormen. De inspecteurs zaten dicht bij de kinderen, waardoor de aanwezigheid van de inspecteurs veel invloed had op de kinderen. De onrustige sfeer en beperkte speelruimte die in het inspectierapport worden omschreven waren daar het gevolg van. De medewerkers hebben de kinderen daarom hun eigen spel laten spelen. Dat één kind zich onttrok aan de groep is bekend gedrag. Omdat bekend is dat het kindje na enige tijd zelf weer terugkomt, laten medewerkers dit kind dan met rust. De inspecteurs hebben zich tijdens de inspectie niet op de hoogte gesteld van de doelen en beoogde werkwijzen en ook is aan de medewerkers niet gevraagd waarom de medewerkers handelden zoals zij deden.
3. Procesbelang
3.1
De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of eiseres procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep, omdat de door het college verweten overtreding is beëindigd en het college de aanwijzing inmiddels heeft ingetrokken.
3.2
Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) blijkt dat de bestuursrechter alleen dan tot het beantwoorden van rechtsvragen geroepen is als het doel dat de indiener voor ogen staat met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor die persoon feitelijk van betekenis is. [4] De bestuursrechter dient het beroep niet-ontvankelijk te verklaren indien het procesbelang ontbreekt.
3.3
De rechtbank is van oordeel dat eiseres procesbelang heeft bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de aanwijzing – ondanks dat deze is ingetrokken – gevolgen kan hebben voor eiseres in de toekomst. Wanneer opnieuw een overtreding wordt geconstateerd, wordt door het college gekeken of die overtreding al eerder heeft plaatsgevonden. De aanwijzing kan dan meewegen in de beoordeling op welke wijze daar handhavend tegen opgetreden zal worden en kan reden vormen om de handhaving in dat geval anders in te steken dan het geval zou zijn bij een eerste constatering.
4. De aanwijzing
4.1
Het college heeft aan eiseres een aanwijzing gegeven, vanwege het niet voldoen aan kwaliteitseisen die in de Wko worden gesteld aan een verantwoorde kinderopvang. Volgens het college worden de persoonlijke en sociale competentie op het kinderdagverblijf onvoldoende gewaarborgd. Het college stelt te hebben vastgesteld dat de beroepskrachten de ontwikkeling van de kinderen onvoldoende ondersteunen en stimuleren (persoonlijke competentie) en dat de beroepskrachten de kinderen in hun onderlinge interactie onvoldoende ondersteunen (sociale competentie).
4.2
Het college baseert de aanwijzing op het inspectierapport van de GGD, dat is opgesteld naar aanleiding van de inspectie die heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2019. In dat rapport wordt geconcludeerd dat eiseres niet voldoet aan de kwaliteitseisen op basis van een observatie van 09:30 uur tot 11:00 uur, waarbij 14 kinderen en 4 beroepskrachten aanwezig waren.
4.3
Dat betekent volgens het college dat is vastgesteld dat eiseres in strijd met de volgende artikelen heeft gehandeld: artikel 1.49, eerste en tweede lid, en artikel 1.50, eerste en tweede lid, van de Wko in samenhang met artikel 2 van het Besluit kwaliteit kinderopvang (Bkk).
5. Juridisch kader
5.1
Een houder van een kindercentrum biedt op grond van de Wko verantwoorde kinderopvang, waaronder wordt verstaan het in een veilige en gezonde omgeving bieden van emotionele veiligheid aan kinderen, het bevorderen van de persoonlijke en sociale competentie van kinderen en de socialisatie van kinderen door overdracht van algemeen aanvaarde waarden en normen. [5] Het Nederlands Jeugd Instituut heeft voor de GGD het Veldinstrument observatie pedagogische praktijk – kindercentra en peuterspeelzalen – opgesteld, dat wordt gebruikt door inspecteurs bij observatie en rapportage.
5.2
In het veldinstrument staat dat met het begrip ‘persoonlijke competentie’ wordt gedoeld op brede persoonskenmerken van een kind, zoals veerkracht, zelfstandigheid en zelfvertrouwen, flexibiliteit en creativiteit. Dit stelt een kind in staat om allerlei typen problemen adequaat aan te pakken en zich goed aan te passen aan veranderende omstandigheden. Bij jonge kinderen zijn exploratie en spel de belangrijkste middelen om greep te krijgen op hun omgeving. Door exploratie ontdekt het kind nieuwe handelings-mogelijkheden die vervolgens in spel worden geoefend, uitgebouwd, gevarieerd en geperfectioneerd. Exploratie en spel zijn intrinsiek gemotiveerd; de kwaliteit van exploratie en spel is een voorspeller van hun latere creativiteit, onafhankelijkheid en veerkracht.
5.3
Het begrip ‘sociale competentie’ omvat volgens het veldinstrument een scala aan sociale kennis en vaardigheden, bijvoorbeeld zich in een ander kunnen verplaatsen, kunnen communiceren, samenwerken, anderen helpen, conflicten voorkomen en oplossen, het ontwikkelen van sociale verantwoordelijkheid. De interactie met leeftijdsgenoten, het deel zijn van een groep en het deelnemen aan groepsgebeurtenissen biedt kinderen een leeromgeving voor het opdoen van sociale competenties. Het geeft kinderen kansen om zich te ontwikkelen tot personen die goed functioneren in de samenleving. Kinderen in de kinderopvang krijgen al jong en gedurende een substantieel deel van de dag/week te maken met interactie met leeftijdsgenoten en aanwezigheid van een groep. Hoewel dit kansen biedt voor het verwerven van sociale kennis en vaardigheden, heeft het ook een risico. Kinderen die al jong veel negatieve ervaringen opdoen in de omgang met andere kinderen lopen een verhoogd risico agressiviteit en sociale teruggetrokkenheid te ontwikkelen. De beroeps-kracht speelt hierin een cruciale rol; die persoon moet beschikken over de vaardigheid om de interacties tussen kinderen in goede banen te leiden.
5.4
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
6. Beoordeling
6.1
Op grond van de Wko [6] is het college alleen bevoegd om een schriftelijke aanwijzing te geven, indien is geconstateerd dat voornoemde voorschriften worden geschonden.
6.2
De rechtbank is van oordeel dat het college – op basis van het inspectierapport – redelijkerwijs niet heeft kunnen vaststellen dat de persoonlijke en sociale competentie op het kinderdagverblijf onvoldoende worden gewaarborgd. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS blijkt dat het onderzoek door de GGD op zorgvuldige wijze plaats moet vinden en dat eventuele overtredingen op basis van het inspectierapport moeten kunnen worden vastgesteld. Het college – dat toeziet op de naleving [7] – is daarvoor verantwoordelijk. [8]
6.3
De rechtbank leest in het inspectierapport dat de inspecteurs op 15 oktober 2019 op basis van een anderhalf uur durende observatie concluderen dat voornoemde competenties niet voldoende werden gewaarborgd door eiseres. Volgens de inspecteur werd de persoonlijke competentie onvoldoende gewaarborgd, omdat de beroepskrachten weinig of geen richting aan het spel van de kinderen gaven. Ze organiseerden weinig activiteiten met een specifiek ontwikkelingsdoel en het programma werd volgens de inspecteurs afgedraaid, zonder activerende of stimulerende uitdaging voor kinderen. Het ging op routine en er was weinig overleg en afstemming om dat aanbod te verrijken. De sociale competentie werd volgens de inspecteurs onvoldoende gewaarborgd, omdat het activiteitenaanbod samenspel tussen kinderen weinig of niet stimuleerde. Spelmateriaal was (hoofdzakelijk) gericht op individueel spel. De beroepskrachten hielpen niet (actief) om kinderen met elkaar in contact te brengen voor spelverrijking. Zij benutten de activiteit niet om interacties tussen kinderen te bevorderen. Dit werd gebaseerd op de constateringen dat door de meeste kinderen gespeeld werd met een ton duplo-blokken en dat enkele andere kinderen door de ruimte liepen en slechts voor korte momenten tot spel kwamen. De beroepskrachten boden weinig stimulans of uitdaging voor verrijking van het spel. Dit werd mede veroorzaakt doordat veel kinderen in een beperkte binnenspeelruimte moeilijk tot activiteit kunnen komen en de kinderen veel vielen en botsten. De beroepskrachten overlegden nauwelijks met elkaar hoe de situatie voor de kinderen uitdagender gemaakt kon worden. Volgens de inspecteurs was ook weinig sprake van samenspel en liep één meisje door de ruimte, pakte af en toe een blokje uit de bak, en liet die daarna weer vallen.
6.4
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college op basis van die inspectie in redelijkheid niet kunnen vaststellen dat de competenties onvoldoende worden gewaarborgd op het kinderdagverblijf, omdat getwijfeld kan worden of het onderzoek van de GGD op voldoende zorgvuldige wijze plaats heeft gevonden. De rechtbank sluit niet uit dat op het kinderdagverblijf – als gevolg van de aanwezigheid van de inspecteurs – een ongebruikelijke situatie en onrust bij de kinderen was ontstaan. Ter zitting is door eiseres namelijk onbetwist toegelicht dat de inspecteurs hadden plaatsgenomen op zitplaatsen die waren bestemd voor de kinderen en dat de inspecteurs daarom dicht op de kinderen zaten en de kinderen ook in hun speelruimte werden beperkt. De inspecteurs hebben ook niet gevraagd aan de beroepskrachten waarom zij handelden zoals zij deden en hebben niet geïnformeerd naar het dagprogramma. Door eiseres is uitgelegd dat op het moment van de inspectie sprake was van een fruitmoment en een wisseling van slapende en wakende kinderen en dat gelet op de gehele situatie door de beroepskrachten is gekozen om de kinderen even met rust te laten. De rechtbank acht dit niet onnavolgbaar. De observatie heeft ook slechts anderhalf uur plaatsgevonden, waardoor de inspecteurs niet hebben kunnen vaststellen hoe de rest van de dag eruit heeft gezien op het kinderdagverblijf. De inspectie was daarom slechts een momentopname. Gelet op deze omstandigheden en de competenties die werden getoetst, had het op de weg van het college gelegen om de GGD een nadere inspectie uit te laten voeren alvorens over werd gegaan tot het geven een aanwijzing. De rechtbank heeft daar ook bij in aanmerking genomen dat eiseres ter zitting heeft toegelicht dat zij haar feitelijke handelswijze na de aanwijzing en ten tijde van de inspectie van 14 december 2020 niet heeft gewijzigd, maar dat zij de beroepskrachten enkel heeft geïnstrueerd om tijdens een inspectie hardop te laten zeggen waarom zij handelen zoals zij handelen. Als gevolg daarvan hebben het college en de GGD op basis van de inspectie van 14 december 2020 vastgesteld dat de overtredingen zijn beëindigd en is de aanwijzing door het college ingetrokken.
7. Conclusie
7.1
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en de – inmiddels ingetrokken – aanwijzing herroepen.
7.2
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
7.3
De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,00.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.C. Vriends, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 2 juni 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Wettelijk kader
Wet kinderopvang (Wko)
Artikel 1.49, eerste en tweede lid, van de Wko
Een houder van een kindercentrum biedt verantwoorde kinderopvang, waaronder wordt verstaan het in een veilige en gezonde omgeving bieden van emotionele veiligheid aan kinderen, het bevorderen van de persoonlijke en sociale competentie van kinderen en de socialisatie van kinderen door overdracht van algemeen aanvaarde waarden en normen.
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de in het eerste lid genoemde aspecten van verantwoorde kinderopvang.
Artikel 1.50, eerste en tweede lid, van de Wko
De houder van een kindercentrum organiseert de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en voert een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste zin besteedt de houder van het kindercentrum in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, het dagritme en de herkenbaarheid van ruimtes en personen, de opleidingseisen waaraan beroepskrachten voldoen, de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding en stagiairs kunnen worden belast met de verzorging, opvoeding en bijdrage aan de ontwikkeling van kinderen, de inzet van pedagogisch beleidsmedewerkers en de opleidingseisen waaraan pedagogisch beleidsmedewerkers voldoen.
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de voorwaarden voor verantwoorde kinderopvang bij een kindercentrum. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
de veiligheid en de gezondheid;
de opleidingseisen waaraan de beroepskrachten voldoen;
de inzet van beroepskrachten in opleiding en stagiairs;
het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie;
de groepsgrootte, het dagritme en de herkenbaarheid van ruimtes;
de herkenbaarheid van personen;
het pedagogisch beleid en de pedagogische praktijk;
de accommodatie en de inrichting van de ruimte die bestemd is voor kinderopvang;
de beschikbare ruimte voor kinderen;
de opleidingseisen waaraan een beroepskracht meertalige buitenschoolse opvang voldoet;
de inzet van pedagogisch beleidsmedewerkers;
de opleidingseisen waaraan pedagogisch beleidsmedewerkers voldoen.
Artikel 1.65, eerste lid, van de Wko
Het college van de gemeente waarin zich een kindercentrum, een voorziening voor gastouderopvang of een gastouderbureau bevindt dat de bij of krachtens de artikelen 1.47, eerste lid, 1.48d, tweede en derde lid, 1.49 tot en met 1.59, 1.60a en 1.60c gestelde regels niet of in onvoldoende mate naleeft, kan de houder een schriftelijke aanwijzing geven.
Besluit kwaliteit kinderopvang (Bkk)
Artikel 2 van het Bkk
In het kader van het bieden van verantwoorde dagopvang, draagt de houder er in ieder geval zorg voor dat, rekening houdend met de ontwikkelingsfase waarin kinderen zich bevinden:
op een sensitieve en responsieve manier met kinderen wordt omgegaan, respect voor de autonomie van kinderen wordt getoond en grenzen worden gesteld aan en structuur wordt geboden voor het gedrag van kinderen, zodat kinderen zich emotioneel veilig en geborgen kunnen voelen;
kinderen spelenderwijs worden uitgedaagd in de ontwikkeling van hun motorische vaardigheden, cognitieve vaardigheden, taalvaardigheden en creatieve vaardigheden, teneinde kinderen in staat te stellen steeds zelfstandiger te functioneren in een veranderende omgeving;
kinderen worden begeleid in hun interacties, waarbij hen spelenderwijs sociale kennis en vaardigheden worden bijgebracht, teneinde kinderen in staat te stellen steeds zelfstandiger relaties met anderen op te bouwen en te onderhouden, en
kinderen worden gestimuleerd om op een open manier kennis te maken met de algemeen aanvaarde waarden en normen in de samenleving met het oog op een respectvolle omgang met anderen en een actieve participatie in de maatschappij.