Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 22/1621 WABOA VV en BRE 22/1757 WABOA VV
uitspraak van 26 april 2022 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
gemachtigde: mr. M. van Geilswijk,
tezamen, verzoekers,
tezamen, verzoekers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
Als vergunninghouder heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghouder], te [woonplaats vergunninghouder].
Procesverloop
Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 15 maart 2022 (bestreden besluit) van het college over het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van twee recreatiewoningen aan [adres woningen] (hierna: de percelen). Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
De verzoeken zijn behandeld op zitting in Breda op 21 april 2022. Namens verzoekster 1 was [naam vertegenwoordiger verzoekers 1] daarbij aanwezig. [naam verzoekers 2] was samen met haar gemachtigde aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.L.M. Tijhof, [namen betrokkenen] (tekenaar bestemmingsplan). Vergunninghouder was samen met [naam belanghebbende] aanwezig.
Overwegingen
1. Feiten
Verzoekers 2 wonen aan [adres verzoekers 2] te [woonplaats verzoekers 2].
Vergunninghouder is eigenaar van de kadastrale percelen [nummers percelen]kort gezegd: de onverharde weg met daarop het recht van overpad voor verzoekers 2).
Op 5 augustus 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van twee recreatiewoningen op de percelen. De vergunning zag op de activiteiten bouwen en het afwijken van het bestemmingsplan. Verweerder heeft de omgevingsvergunning op een later moment ingetrokken.
Bij besluit van 3 december 2021 heeft het college opnieuw een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van de recreatiewoningen. Die vergunning zag alleen op het bouwen van een bouwwerk. Verzoekers hebben daar afzonderlijk van elkaar bezwaar tegen gemaakt en hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening. In een uitspraak van 19 januari 2022 heeft de voorzieningenrechter die verzoeken toegewezen en heeft zij de omgevingsvergunning geschorst tot twee weken na de beslissing op bezwaar.
Op 8 februari 2022 heeft vergunninghouder een nieuwe aanvraag ingediend bij het college voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van de recreatiewoningen. Het aangevraagde bouwplan wijkt af van het bouwplan dat is vergund bij besluit van 3 december 2021. Bij bestreden besluit heeft het college die aangevraagde vergunning verleend.
Verzoekers hebben daar afzonderlijk van elkaar bezwaar tegen gemaakt en hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
2. Gronden
Verzoekers hebben – kort samengevat – aangevoerd dat het college de omgevings-vergunning ten onrechte heeft verleend. Zij hebben vooropgesteld dat het college gelet op de rechtszekerheid niet bevoegd was om twee aparte omgevingsvergunningen te verlenen voor het bouwen van de recreatiewoningen op dezelfde locatie. Verzoekster 1 heeft daar ter zitting aan toegevoegd dat sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard. Daarnaast hebben zij aangevoerd dat nieuwbouw van de recreatiewoningen op grond van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] niet is toegestaan, omdat de percelen bestemd zijn voor bestaande recreatiewoningen. Dat betekent volgens verzoekers dat alleen de ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan aanwezige recreatiewoningen zijn toegestaan en die zijn afgebroken. Daarnaast heeft het college onvoldoende onderzocht en onderbouwd dat het bouwen en gebruiken van de recreatiewoningen en het parkeren binnen de bestemmingsvlakken past en dat kan worden voldaan aan het parapluplan Parkeren. Verzoekster 1 heeft daar aan toegevoegd dat het college voor het initiatief geen omgevingsvergunning mocht verlenen, maar dat het college het bestemmingsplan had moeten wijzigen. Daarnaast heeft zij aangevoerd dat voor het initiatief waarschijnlijk een ontheffing is vereist op grond van de Wet natuurbescherming.
3. Voorlopige voorziening
3.1
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoekers een spoedeisend belang bij de verzoeken om een voorlopige voorziening, omdat vergunninghouder voor en tijdens de zitting kenbaar heeft gemaakt dat hij zo snel mogelijk wil beginnen met het bouwen van de recreatiewoningen. Gelet daarop is sprake van een situatie waarin de beslissing op bezwaar niet afgewacht kan worden.
3.2
De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoeker een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
3.3
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
4. Wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
5. Beoordeling
Omvang van het geding
5.1
Ter zitting heeft de voorzieningenrechter van verzoekers begrepen dat de afgelopen jaren verschillende toezeggingen zijn gedaan door de gemeente dan wel de rechtsvoorganger(s) van vergunninghouder richting verzoekers over bijvoorbeeld het compenseren van natuuraantastingen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter valt dit buiten de omvang van het geding, omdat verzoekers een verzoek om voorlopige voorziening hebben ingediend ten aanzien van een omgevingsvergunning die aan de huidige eigenaar van de percelen is verleend voor het bouwen van de twee recreatiewoningen.
Uitspraak van 19 januari 2022
5.2
In de uitspraak van 19 januari 2022 [1] heeft de voorzieningenrechter een uitvoerig oordeel gegeven over de gronden die verzoekers hebben aangevoerd over de mogelijkheid om recreatiewoningen te bouwen op de percelen (r.o. 8.8) en de Wet natuurbescherming (r.o. 10). De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoekers hebben aangevoerd in deze procedure geen aanleiding om ten aanzien van deze punten anders te oordelen en verwijst naar die rechtsoverwegingen.
Twee omgevingsvergunningen
5.3
Het college heeft zowel bij besluit van 3 december 2021 als bij bestreden besluit een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van twee recreatiewoningen op de percelen. Het bouwplan dat is vergund door middel van het bestreden besluit, wijkt af van het bouwplan dat is vergund bij besluit van 3 december 2021.
5.4
De voorzieningenrechter stelt voorop dat niet is gebleken van wet- of regelgeving waarin staat dat het college niet bevoegd zou zijn om ten aanzien van dezelfde percelen meerdere omgevingsvergunningen te verlenen voor verschillende bouwplannen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was voor het nieuwe bouwplan ook terecht een nieuwe aanvraag en omgevingsvergunning vereist, omdat het gewijzigde bouwplan niet ziet op wijzigingen van ondergeschikte aard. In het nieuwe bouwplan is de recreatiewoning op [huisnummer perceel] smaller uitgevoerd en is de recreatiewoning op [huisnummer perceel] negentig graden gedraaid. Daarnaast zijn de terrassen niet meer uitgevoerd in beton en zijn de parkeerplaatsen op een andere plek ingetekend. Ter zitting heeft vergunninghouder verklaard dat hij heeft getracht door middel van dit nieuwe bouwplan tegemoet te komen aan de bezwaren van verzoekers. De voorzieningenrechter acht die wijzigingen van het bouwplan op deze locatie in onbebouwd gebied, in bouwtechnisch en bouwkundig opzicht en bezien in relatie tot het totale bouwplan, niet van ondergeschikte aard. [2]
Aanhoudingsplicht
5.5
Daarnaast is de voorzieningenrechter van oordeel dat voor het college geen verplichting bestond om het initiatief te beoordelen binnen een bestemmingsplanprocedure, zoals verzoekster 1 stelt.
5.6
In artikel 3.3, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) staat dat een beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo wordt aangehouden, wanneer een bestemmingsplan in ontwerp ter inzage is gelegd. De aanhouding duurt volgens het tweede lid, onder b, tot de termijn voor de vaststelling van het bestemmingsplan is overschreden. Op 10 december 2021 is ontwerpbestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ ter inzage gelegd. Op 8 februari 2022 was de aanhoudingstermijn nog niet verstreken. [3]
Op grond van het derde lid is het college in afwijking van die aanhoudingsplicht bevoegd om te beslissen op de aanvraag, indien het bouwplan niet in strijd is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan. Ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat de recreatiewoningen in het aangevraagde bouwplan worden gerealiseerd op gronden die in dat ontwerpbestemmingsplan zijn aangewezen voor de bestemming ‘Recreatie’ en de functieaanduiding ‘recreatiewoning’ hebben gekregen. [4] Verder is aan een deel van de percelen de bestemming ‘Verkeer’ toegekend en blijkt uit de planregels dat de grond binnen die bestemming onder andere is bedoeld voor parkeren. [5] Het bouwplan past dus in het nieuwe bestemmingsplan en het college is bevoegd om de aanhoudingsplicht te doorbreken.
Strijd met het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]
5.7
Tussen partijen bestaat geschil over de vraag of het bouwplan in strijd is met het planologisch regime.
5.8
In artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo staat dat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen wordt geweigerd, wanneer het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Het tweede lid voegt daar aan toe dat de aanvraag in dat geval mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor die strijdigheid en dat de vergunning dan alleen wordt geweigerd als die laatstgenoemde vergunning niet kan worden verleend. [6]
5.9
In het vigerende bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ is aan de percelen de bestemming ‘Bosgebied’ toegekend. De voorzieningenrechter stelt vast dat de bebouwing die op het moment van het vaststellen van het bestemmingsplan op de percelen aanwezig was en enige ruimte daaromheen, staat ingetekend op de plankaart als een L-vormig zwart vlakje op perceel [huisnummer perceel] en een vierkant zwart vlakje op perceel [huisnummer perceel]. In het verweerschrift van 19 april 2022 en op de zitting van 21 april 2022 heeft het college namelijk toegelicht dat de toen bestaande bebouwing met enige ruimte daaromheen positief is bestemd in het bestemmingsplan en dat die vlakjes de bestemming ‘Recreatie woningen’ hebben gekregen. Dat is op de plankaart aangegeven met ‘Rv(w)’. Verder is op de kaart naast de percelen een weg ingetekend met het verkeersdoeleinde: ‘onverharde weg’. Dat is op de plankaart aangeduid met ‘Vw(o)’.
5.1
Tussen partijen bestaat verschil van mening over de vraag of de te bouwen recreatiewoningen binnen de bestemmingsvlakken zullen worden gebouwd. Gelet op het voorgaande stelt de voorzieningenrechter vast dat nieuwe recreatiewoningen mogen worden gebouwd, maar dat die recreatiewoningen niet groter mogen zijn dan de zwarte bestemmingsvlakken. Ook het gebruik van die recreatiewoningen (tuin, fietsenstalling) mag niet buiten die bestemmingsvlakken plaatsvinden. Buiten die bestemmingsvlakken geldt immers de bestemming ‘Bosgebied’.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college ter zitting inmiddels voldoende gemotiveerd en onderbouwd dat de recreatiewoningen in het nieuwe bouwplan binnen die bestemmingsvlakken zullen worden gebouwd en dat het gebruik van die recreatiewoningen ook binnen die vlakken plaats zal vinden.
Het college heeft opnieuw een kaart overgelegd waarop de digitale versie van de kaart bij het vigerende bestemmingsplan is geprojecteerd op het bouwplan. Daar blijkt volgens het college afdoende uit dat de recreatiewoningen binnen de contouren van de bestemmingsvlakken zullen worden gerealiseerd.
De voorzieningenrechter blijft van oordeel dat niet de digitale bestemmingsplankaart, maar de papieren bestemmingsplankaart leidend is voor het antwoord op de vraag die tussen partijen in geschil is. De digitale kaart is immers alleen bekend bij de gemeente en de papieren versie is als kaart bij het bestemmingsplan bekend gemaakt.
De voorzieningenrechter stelt opnieuw vast dat de leidende bestemmingsplankaart onvoldoende gedetailleerd en duidelijk is om daaruit af te kunnen leiden wat de precieze omvang is van de bestemmingsplanvlakken met de bestemming recreatie woningen.
Ter zitting is door de tekenaar van het bestemmingsplan toegelicht dat de bestemmingsplankaart destijds digitaal is getekend, maar dat het toen technisch niet mogelijk was om dat originele digitale plan (file: RO-TETBG-BES-44 en tekeningnummer: 142570) te uploaden op ruimtelijkeplannen.nl. Gelet daarop is ervoor gekozen om een kopie van de originele digitale plankaart als Pdf-bestand op ruimtelijkeplannen.nl te zetten. Als gevolg van de omzetting van de digitale plankaart naar een Pdf-bestand en de daardoor veranderende schaalgrootte, zijn de fijne lijnen van de bestemmingsvlakken uit het originele digitale bestand in het PDF veranderd in dikke en onduidelijke lijnen. Bij de toetsing van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, wordt het bouwplan daarom volgens de tekenaar getoetst aan de originele digitale plankaart. Op die kaart kan worden ingezoomd om precies vast te kunnen stellen welke omvang bestemmingsvlakken hebben.
Gelet op voornoemde onduidelijkheid en de toelichting van de tekenaar over de beperkingen van ruimtelijkeplannen.nl, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college voor de uitleg en interpretatie van de onduidelijke papieren bestemmingsplankaart redelijkerwijs heeft kunnen aansluiten bij de digitale bestemmingsplankaart. Door middel van de door het college overgelegde afdruk van die digitale plankaart – waarop het bouwplan staat ingetekend – heeft het college alsnog voldoende onderbouwd dat de recreatiewoningen binnen de bestemmingsvlakken zullen worden gerealiseerd en dat ook het gebruik van die recreatiewoningen binnen die vlakken plaats kan vinden.
5.11
Daarnaast voorziet het bouwplan in het realiseren van twee parkeerplaatsen en bestaat tussen partijen geschil over de vraag of die op grond van het planologisch regime zijn toegestaan. De parkeerplaatsen zijn in de nieuwe aanvraag ingetekend op de onverharde weg. De voor verkeersdoeleinden aangewezen gronden zijn volgens bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] bestemd voor wegen, fiets- en voetpaden, parkeervoorzieningen, bermen alsmede bij wegen behorende groenvoorzieningen. [7] Daarnaast staat in Parapluplan parkeren 2017 dat een omgevingsvergunning voor het bouwen, veranderen of uitbreiden van gebouwen wordt verleend, indien wordt aangetoond dat in voldoende mate wordt voorzien in ruimte voor het parkeren of stallen van auto's. Het parkeren of stallen van auto’s dient plaats te vinden in, op of onder het gebouw, danwel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. [8]
De voorzieningenrechter stelt ook ten aanzien van de parkeerplaatsen opnieuw vast dat de leidende papieren bestemmingsplankaart onvoldoende gedetailleerd en duidelijk is om daaruit af te kunnen leiden wat de precieze omvang is van de onverharde weg. Ook voor vaststelling van die omvang heeft het college daarom in redelijkheid kunnen aansluiten bij de digitale bestemmingsplankaart. Door middel van de door het college overgelegde afdruk van die digitale plankaart, heeft het college alsnog voldoende onderbouwd dat de parkeerplaatsen binnen de bestemming verkeersdoeleinden worden gerealiseerd en dat die parkeerplaatsen zijn gelegen op onbebouwd terrein dat bij de recreatiewoningen hoort.
6. Conclusie
6.1
Naar verwachting zal de omgevingsvergunning in bezwaar in stand blijven. Gelet hierop zal de voorzieningenrechter de verzoeken om een voorlopige voorziening van verzoekers afwijzen.
6.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 26 april 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Wettelijk kader
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12.