Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/1218 AW
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 oktober 2020 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser
gemachtigde: mr. C.C.W.G.M. Janssens,
en
De staatssecretaris van Financiën, verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 26 maart 2018 (primair besluit) heeft de staatssecretaris een bedrag van € 3.226,57 bruto aan mobiliteitstoeslag en een bedrag van € 1.277,75 netto aan declaraties van eiser teruggevorderd. Tevens is een waarschuwing gegeven. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar tegen het primaire besluit.
In het besluit van 28 maart 2019 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris beslist op het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit. Tevens is een dwangsom toegekend wegens het te laat beslissen.
Ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep mede betrekking op het bestreden besluit.
De staatssecretaris heeft verweer gevoerd.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 17 september 2020. Deze zaak is gelijktijdig behandeld met een andere zaak van eiser met zaaknummer 18/8277.
Bij de zitting waren aanwezig eiser en zijn gemachtigde. Namens de staatssecretaris waren aanwezig mr. B.J.M. Oenema en mr. C. Bredius.
Overwegingen
Feiten
1. Eiser is al geruime tijd werkzaam bij de Belastingdienst. Met ingang van 1 januari 2016 is eiser werkzaam in Middelburg als teamleider Handel en Transport.
De staatsecretaris heeft aanleiding gezien om onderzoek te doen naar de door eiser ingediende declaraties en naar de rechtmatigheid van de toegekende mobiliteitstoeslag.
Gelet op de resultaten van het ingestelde onderzoek heeft de staatssecretaris bij brief van 23 februari 2018 het voornemen kenbaar gemaakt om tot terugvordering van uitbetaalde bedragen aan declaraties en mobiliteitstoeslag over te gaan. Tevens is in deze brief opgenomen dat eiser wordt gewaarschuwd. Eiser heeft zijn zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
Vervolgens heeft de staatssecretaris het primaire besluit afgegeven. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Met het bestreden besluit is het bezwaar van eiser ongegrond verklaard voor zover dit betrekking heeft op de terugvordering. Voor zover het bezwaar betrekking heeft op de waarschuwing is dit niet-ontvankelijk verklaard.
Niet tijdig beslissen
2. Nadat beroep is ingediend wegens het niet tijdig beslissen, heeft de staatssecretaris alsnog een beslissing op bezwaar afgegeven. Niet gebleken is dat eiser nog een belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling over het niet tijdig nemen van een besluit. Het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het verzoek zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
Geschilpunten
3. In geschil is of de staatssecretaris het bewaar tegen de waarschuwing op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard. Tevens is in geschil of de staatssecretaris bevoegd was tot terugvordering over te gaan en zo ja, of hij in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
Wettelijk kader
4. Het wettelijk kader zoals dat gold ten tijde in geding is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Overwegingen en oordeel van de rechtbank
Waarschuwing
5. Bij de beoordeling of het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk is verklaard, is van belang of de waarschuwing op rechtsgevolg is gericht. Naar vaste rechtspraak is hiervan alleen sprake als uitdrukkelijk is vastgesteld dat er sprake is van plichtsverzuim Ontbreekt de vaststelling dat er sprake is van plichtsverzuim dan is er sprake van een normaal sturingsmiddel (bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2020:261).
De rechtbank stelt vast dat de staatssecretaris niet heeft gesteld dat er sprake is van plichtsverzuim. De waarschuwing zoals die is opgenomen in het primaire besluit is daarom niet gericht op rechtsgevolg. Dat eiser mogelijk het gevoel heeft dat er sprake is van een verwijt en daarmee van plichtsverzuim is onvoldoende om tot het aannemen van een beoogd rechtsgevolg te komen. Het gaat er immers om of de staatssecretaris met de gegeven waarschuwing de bedoeling heeft gehad plichtsverzuim vast te stellen. Nu daarvan geen sprake is, is het bezwaar van eiser tegen de waarschuwing op goede gronden niet-ontvankelijk verklaard.
Terugvordering
6.1
Eiser heeft aangevoerd dat de procedureregels zijn geschonden. Eiser heeft gewezen op het overleg dat de medewerker bezwaar heeft gehad met mr. C. Bredius, directeur, waarvan geen verslag is overgelegd en op het feit dat het verslag van de hoorzitting niet is aangepast naar aanleiding van eisers opmerkingen daarop. Alleen daarom al is eiser van mening dat het beroep gegrond verklaard moet worden.
6.2
Uit de dossierstukken blijkt dat de medewerker bezwaar na de hoorzitting overleg
heeft gehad met Bredius. Van dit overleg is geen verslag gemaakt en eiser heeft geen reactie kunnen geven op wat besproken is. Hoewel het voor eiser inzichtelijker was geweest als hij op de hoogte was gesteld van de inhoud van het overleg, is de rechtbank van oordeel dat het niet opmaken van een verslag geen strijd oplevert met de goede procesorde. Gelet op artikel 7:9 van de Awb bestond er voor de staatssecretaris geen verplichting om eiser op de hoogte te brengen van de inhoud van dit overleg. Uit de beslissing op bezwaar blijkt immers niet dat het overleg van invloed is geweest op de beslissing op bezwaar. Deze grond van eiser kan daarom niet slagen.
Verder stelt de rechtbank vast dat zowel het verslag van de hoorzitting, als de opmerkingen die eiser heeft geplaatst bij het verslag in het dossier aanwezig zijn. Beide stukken zijn dan ook betrokken bij de besluitvorming. Dat de opmerkingen van eiser niet feitelijk in het verslag zijn overgenomen, is daarbij niet van belang. Ook deze grond kan niet slagen.
6.3
De terugvordering heeft betrekking op een uitbetaald bedrag aan mobiliteitstoeslag en op uitbetaalde bedragen aan declaraties van dienstreizen en parkeerkosten.
Mobiliteitstoeslag
6.4
Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat hij niet wist dat hij geen recht had op de uitbetaalde mobiliteitstoeslag. Voor hem was het onduidelijk of hij in Middelburg was geplaatst in het kader van de reorganisatie of in het kader van een reguliere verplaatsing. Verder heeft hij een beroep gedaan op de zesmaanden-jurisprudentie.
6.5
De rechtbank overweegt dat eerst beoordeeld moet worden of eiser recht had op deze toeslag. Daarbij is van belang of eiser in het kader van de reorganisatie is geplaatst in Middelburg of dat het om een plaatsing op een reguliere vacature ging, omdat eerstgenoemde reden van plaatsing geen recht op een mobiliteitstoeslag geeft en laatstgenoemde wel.
Uit de dossierstukken, met name het besluit van 2 augustus 2017, blijkt duidelijk dat eiser in het kader van de reorganisatie is geplaatst in Middelburg. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit, welk bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard. Eiser wist dan ook dat hij geplaatst was in het kader van de reorganisatie. Eiser heeft weliswaar ter zitting gesteld dat het besluit nadien nog is aangepast, maar de staatssecretaris bestrijdt dit en het blijkt ook niet uit de stukken. Eiser heeft evenmin een gewijzigd besluit ingebracht waaruit blijkt dat teruggekomen zou zijn op het besluit van 2 augustus 2017. Bij de verdere beoordeling zal de rechtbank er daarom van uitgaan dat eiser in het kader van de reorganisatie is geplaatst in Middelburg.
6.6
Ingevolge artikel 22c, tweede lid van het BBRa bestaat bij een reorganisatie geen recht op een mobiliteitstoeslag. Omdat eiser deze toeslag wel heeft ontvangen, staat vast dat er onverschuldigd is betaald. Ingevolge artikel 116a van de AW was de staatssecretaris bevoegd om tot terugvordering over te gaan. Dat eiser (mogelijk) geen (volledige) reistijdcompensatie heeft ontvangen in het kader van de Werk naar Werk-regeling is daarbij niet van belang. Overigens heeft de staatssecretaris in zijn besluit van 2 augustus 2017 wel een reistijdcompensatie aan eiser toegekend. Als eiser van mening is dat deze ontoereikend is, had hij daartegen bezwaar moeten maken.
6.7
De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris van zijn bevoegdheid tot terugvordering in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken. Eiser was, door het besluit van 2 augustus 2017, ervan op de hoogte dat hij in het kader van de reorganisatie was geplaatst in Middelburg. Mede gelet op zijn leidinggevende functie, waarin hij ook reisdeclaraties van zijn ondergeschikten beoordeelt, wist hij, of had hij moeten weten, dat hij niet in aanmerking kwam voor een mobiliteitstoeslag. Ondanks dat hij dit wist, of had moeten weten, heeft hij de toeslag toch aangevraagd. Het had eiser dan ook duidelijk moeten zijn dat de toeslag ten onrechte aan hem was toegekend. De rechtbank is het met eiser eens dat zijn leidinggevende wel erg makkelijk de toeslag heeft toegekend. Dat zijn leidinggevende een fout heeft gemaakt, betekent echter niet dat de staatssecretaris niet meer bevoegd zou zijn tot terugvordering over te gaan.
6.8
Eisers beroep op de zesmaanden-jurisprudentie slaagt niet. De rechtspraak over de zes maanden termijn ziet op betalingen die zijn gedaan nadat een eerste signaal is ontvangen dat onverschuldigd betaald wordt. Het gaat hierbij om signalen die binnen zijn gekomen na een betaling. Het bestuursorgaan heeft na dat eerste signaal nog 6 maanden om actie te ondernemen. Er is in deze zaak geen signaal geweest. Het standpunt van eiser dat de aanvraag van eiser in oktober 2015 gezien moet worden als een signaal dat er teveel betaald werd, is onnavolgbaar, omdat er op dat moment nog geen betaling had plaatsgevonden. Het beroep van eiser op de zesmaanden-jurisprudentie kan dan ook niet slagen.
Declaraties van dienstreizen
6.9
Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat hij op grond van artikel 11 van het Reisbesluit Binnenland de daadwerkelijk gereden route / kilometers mag declareren als eigen vervoer doelmatig is. Dit is volgens eiser het geval als er meerdere adressen bezocht worden. Verder heeft eiser gesteld dat hij al 30 jaar op deze manier declareert en dat zijn collega’s ook op deze manier declareren.
6.1
Vast staat dat eiser een vaste vergoeding krijgt voor woon-werkverkeer gebaseerd op een hoge kilometervergoeding. Ook staat vast dat eiser in een periode van 2 jaar 51 keer een dienstreis heeft gedeclareerd. Het gaat daarbij om declaraties waarbij eiser ook het aantal kilometers heeft gedeclareerd dat tussen zijn woning en de plaats van tewerkstelling is gelegen.
Ingevolge artikel 5 van het Reisbesluit is het uitgangspunt bij de declaratie van dienstreizen dat de plaats van tewerkstelling het beginpunt en het eindpunt van de dienstreis is. De declaraties van eiser zijn dus niet in overeenstemming met dit artikel. Eisers beroep op artikel 11 van het Reisbesluit slaagt niet. Terecht heeft de staatssecretaris erop gewezen dat dit artikel ziet op bijkomende kosten. Eiser krijgt voor zijn woon-werkverkeer al een vaste vergoeding zodat niet ingezien kan worden welke bijkomende kosten hij zou hebben gehad in verband met de dienstreis.
6.11
Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat de vergoeding die hij voor woon-werkverkeer krijgt maar gebaseerd is op 150 dagen reizen. Hij mist hierdoor over ongeveer 80 dagen een vergoeding.
De rechtbank wijst erop dat de vergoeding voor woon-werkverkeer een forfaitaire vergoeding is. Bij een vast reispatroon vanaf 150 dagen per jaar, wordt er een vast bedrag betaald, ongeacht het aantal dagen dat er daadwerkelijk wordt gereisd. Overigens is het forfaitaire bedrag gebaseerd op 214 werkdagen en niet op 150 zoals door eiser is gesteld. Het voordeel van een forfaitair bedrag is dat niet meer getoetst hoeft te worden op hoeveel dagen een werknemer feitelijk per maand naar zijn werk reist. De ene keer zal de werknemer daar voordeel bij hebben en de andere keer nadeel. Bij het werken met een forfaitair bedrag wordt van de fictie uitgegaan dat een dergelijk bedrag over een jaar genomen toereikend zal zijn voor de kosten voor woon-werkverkeer. Dat dit mogelijk niet altijd zo zal zijn, betekent niet dat er dan sprake is van bijkomende kosten zoals eiser lijkt te stellen. Door ook zijn woon-werkkilometers te declareren als eiser een dienstreis maakt, heeft hij feitelijk dubbele reiskosten voor zijn woon-werktraject geclaimd en ontvangen. Dat dit niet de bedoeling van de regeling kan zijn, had eiser zondermeer duidelijk moeten zijn.
6.12
Uit het voorgaande kan geen andere conclusie getrokken worden dan dat eiser ten onrechte zijn woon-werk-kilometers heeft gedeclareerd bij de dienstreizen. Dit betekent dat er onverschuldigd betaald is en de staatssecretaris bevoegd is om terug te vorderen. Bij de beoordeling of de staatssecretaris van zijn bevoegdheid gebruik kan maken, kunnen het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel een rol spelen.
6.13
Met zijn stelling dat zijn collega’s op dezelfde wijze declareren en bij hen niet is teruggevorderd heeft eiser een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Ter onderbouwing van deze stelling heeft hij verwezen naar de diverse verklaringen die zijn afgelegd door zijn collega’s.
De rechtbank stelt vast dat de door eiser overgelegde verklaringen van collega’s uniform opgestelde verklaringen zijn. Zij hebben enkel hun handtekening gezet onder steeds dezelfde – kennelijk hen voorgelegde – verklaring. Verder blijkt uit deze en andere verklaringen niet dat de collega teamleiders exact op dezelfde manier als eiser declareerden. Het enige dat uit deze verklaringen kan worden opgemaakt is dat de collega’s declaraties van hun medewerkers op deze manier beoordeelden. Uit deze verklaringen blijkt niet dat de medewerkers met de auto naar de plaats van tewerkstelling reizen en daarvoor een vaste, hoge kilometervergoeding voor woon-werkverkeer ontvangen. Daarbij komt nog dat de staatssecretaris, mede naar aanleiding van eisers opmerking hierover, met een steekproef onderzoek heeft gedaan naar de declaraties van eisers collega’s en dat daarbij, op één declaratie na, geen onregelmatigheden zijn aangetroffen. Er is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van gelijke gevallen, waardoor een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
6.14
Eisers stelling dat hij altijd zo heeft gedeclareerd zal de rechtbank aanmerken als een beroep op het vertrouwensbeginsel.
Niet gebleken is dat het binnen de Belastingdienst in het algemeen gebruikelijk is om op deze manier te declareren. De rechtbank verwijst naar wat hiervoor bij het beroep op het gelijkheidsbeginsel is overwogen. Ook het feit dat onjuiste declaraties steeds zijn goedgekeurd maakt niet dat eiser met recht een beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Naar vaste rechtspraak laat de goedkeuring van declaraties door de leidinggevende geheel onverlet dat de medewerker een eigen verantwoordelijkheid heeft bij het indienen van declaraties (ECLI:NL:CRVB:2016:3612). Eiser kan hieraan dan ook niet het vertrouwen ontlenen dat zijn declaratiegedrag wel goed zou zijn, ondanks dat het niet volgens de regels was.
6.15
Gelet op wat hiervoor is overwogen en mede in aanmerking genomen dat de onverschuldigde betalingen zijn ontstaan door onterechte verzoeken daartoe van eiser, is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris van zijn bevoegdheid tot terugvordering in redelijkheid gebruikt heeft kunnen maken. Niet kan worden ingezien waarom onder deze omstandigheden het belang van eiser zwaarder zou moeten wegen dan dat van de staatssecretaris.
Declaraties parkeerkosten
6.16
Niet in geschil is dat parkeerkosten bij de hoge kilometervergoeding niet apart worden vergoed als er sprake is van een dienstreis. Hiervan kan in bijzondere gevallen worden afgeweken. De medewerker dient dan vooraf om toestemming te vragen. Eiser heeft erkend van deze regel op de hoogte te zijn.
Niet in geschil is dat eiser voor een dienstreis twee maal parkeerkosten heeft gedeclareerd en dat hij daarvoor geen toestemming heeft gevraagd. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat er sprake was van een bijzondere situatie en dat hij niet vooraf om toestemming heeft kunnen vragen. Wat daar ook van zij, vast staat dat eiser ook niet achteraf om toestemming heeft gevraagd om de parkeerkosten te mogen declareren. Het enkel indienen van een declaratie kan niet gezien worden als het alsnog achteraf om toestemming vragen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiser in strijd met de regels de parkeerkosten heeft gedeclareerd. De staatssecretaris was dan ook bevoegd om deze kosten terug te vorderen van eiser. De staatssecretaris heeft ook in redelijkheid kunnen besluiten om daadwerkelijk terug te vorderen. De rechtbank verwijst naar wat hierover onder punt 6.15 is overwogen.
Conclusie
7. Gelet op alles wat hiervoor is overwogen, zal het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard worden.
Proceskosten
8. Omdat de gemachtigde van eiser terecht beroep heeft ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op eisers bezwaar, ziet de rechtbank aanleiding de staatssecretaris op te dragen het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.
9. Daarnaast zal de rechtbank de staatssecretaris in de door eiser gemaakte proceskosten ten aanzien van het beroep niet tijdig beslissen veroordelen. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. De staatssecretaris wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 262,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 525,00 en een wegingsfactor 0,5). De rechtbank is van oordeel dat deze zaak van licht gewicht is, omdat de zaak alleen gaat over de vraag of de beslistermijn is overschreden.
Beslissing
De rechtbank;
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
- draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 174,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 262,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.E.M. Marsé, voorzitter en mr. drs. E.J. Govaers en
mr. M.Z.B. Sterk, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.M. van Hees, griffier, op 29 oktober 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is buiten staat deze uitspraak mede te ondertekenen.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 7:9
Wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren (BBRa)
artikel 22c
1. De ambtenaar aan wie, anders dan krachtens een loopbaanregeling als bedoeld in artikel 13 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement of in bepalingen van dezelfde strekking in een soortgelijke regeling, op grond van artikel 57, eerste lid of tweede lid, onder b, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement een andere functie wordt opgedragen, waarbij het belang van de dienst is gelegen in het opdragen van juist die andere functie, heeft recht op een eenmalige mobiliteitstoeslag ter grootte van 50% van zijn salaris, tenzij zijn salaris met ingang van de datum waarop die andere functie wordt opgedragen om die reden wordt verhoogd.
2 Het eerste lid is niet van toepassing op de ambtenaar die met toepassing van hoofdstuk VII bis van het Algemeen Rijksambtenarenreglement is geplaatst in een andere functie.
Ambtenarenwet (AW)
Artikel 115 Ambtenarenwet
1. In deze titel wordt verstaan onder bezoldiging:
a. de bedragen - onder de benaming bezoldiging of welke benaming ook - waarop de ambtenaar als zodanig uit hoofde van zijn dienstbetrekking aanspraak heeft:
b. de bedragen - onder de benaming pensioen, wachtgeld, uitkering of welke benaming ook - waarop de gewezen ambtenaar als zodanig uit hoofde van zijn vroegere dienstbetrekking aanspraak heeft of waarop zijn nagelaten betrekkingen uit hoofde van zijn overlijden aanspraak hebben.
Artikel 116a
Door de Staat of de openbare lichamen onverschuldigd betaalde bezoldiging kan worden teruggevorderd.
Reisbesluit Binnenland
Artikel 2, aanhef en onder e
In dit besluit wordt verstaan onder dienstreis: een naar het oordeel van het bevoegde gezag noodzakelijke verplaatsing van een betrokkene tot het verrichten van dienst buiten de plaats van tewerkstelling, alsmede het hiermee verband houdende verblijf buiten deze plaats.
Artikel 5
1. Voor de vergoeding van reis- en verblijfkosten geldt dat de plaats van tewerkstelling het beginpunt en het eindpunt is van de dienstreis.
2 In afwijking van het bepaalde in het eerste lid kan de woning van de betrokkene of een andere plaats als beginpunt respectievelijk eindpunt van de dienstreis worden aangemerkt, tenzij op de heenreis onderscheidenlijk de terugreis de plaats van tewerkstelling wordt bezocht.
Artikel 11
Indien naar het oordeel van het bevoegde gezag het gebruik van een eigen motorvoertuig of bromfiets voor het vervoer tussen de woning en de plaats van tewerkstelling noodzakelijk is voor het op doelmatige wijze uitvoeren van een op die dag voorkomende dienstreis, kan daarvoor per kilometer een vergoeding worden verleend tot ten hoogste de kilometervergoeding die geldt voor de dienstreis met dat vervoermiddel.