Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 19/2444 AWBZ
uitspraak van 27 november 2019 van de rechtbank in de zaken tussen
[naam eiseres], te [woonplaats eiseres], eiseres,gemachtigde: mr. D. Marcus
en
VGZ Zorgkantoor (het Zorgkantoor), verweerder.
Procesverloop
Eiseres, moeder van mevrouw [naam budgethoudster], heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 15 april 2019 (bestreden besluit) van het Zorgkantoor. Dit besluit heeft betrekking op de afkeuring van de verantwoordingen van de aan budgethoudster verleende zorg over de jaren 2013 en 2014, de gewijzigde vaststelling van het aan budgethoudster verleende persoonsgebonden budget (pgb) en het terugvorderen van verstrekte pgb over deze jaren.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 30 oktober 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Het Zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.L.P. van Unnyk.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Het Zorgkantoor heeft aan budgethoudster een pgb verstrekt op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) over de periode van 19 januari 2011 tot en met 31 december 2014. In die periode was budgethoudster minderjarig en werd zij wettelijk vertegenwoordigd door eiseres, haar moeder. Het Zorgkantoor heeft een onderzoek verricht naar de besteding van het pgb over genoemde periode naar aanleiding van een signaal van de gemeente Waalwijk. Er zijn zorgovereenkomsten, betalingsbewijzen en declaraties opgevraagd. Er heeft ook een gesprek plaatsgevonden met de oom van budgethoudster, [naam oom].
Het Zorgkantoor heeft op basis van de onderzoeksbevindingen geconcludeerd dat het pgb over de jaren 2013 en 2014 onrechtmatig is besteed. Er is nooit zorg ontvangen van [naam zorgverlener], de enige zorgverlener, terwijl wel betalingen aan haar zijn verricht en een zorgovereenkomst met haar is afgesloten. Ook is op de verantwoordings-formulieren over de periode 2013 en 2014 aangegeven dat zorg is verleend door de zorgverlener. De stukken zijn ondertekend door eiseres, en door haar ingediend bij het Zorgkantoor. Ook beheerde zij de (pgb-)rekening van haar dochter.
Op 26 augustus 2018 heeft de zorgverlener per e-mail gereageerd op de onderzoeks-bevindingen. Zij geeft hierin aan dat de bevindingen zoals opgenomen in de brief van 22 maart 2018 kloppen, maar dat zij tot het handelen is aangezet door eiseres. Op 7 september 2018 heeft het Zorgkantoor een reactie van eiseres ontvangen. Op 11 september 2018 heeft de afdeling Veiligheidszaken de bevindingen van het onderzoek toegestuurd naar budgethoudster.
Het Zorgkantoor heeft vervolgens de jaarafrekeningen van 2013 en 2014 van budgethoudster herzien bij besluiten van 4 oktober 2018 (primaire besluiten I en II).
Bij het bestreden besluit zijn de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. De verantwoordingen over de jaren 2013 en 2014 blijven met terugwerkende kracht afgekeurd. Dit betekent dat de budgethoudster over 2013 een bedrag van € 15.800,-, en over 2014 een bedrag van 14.425,- moet terugbetalen aan het Zorgkantoor.
Relevante regelgeving
2. Op 1 januari 2015 zijn de AWBZ en de daarop gebaseerde regelgeving komen te vervallen. Op dit geschil is het recht van toepassing zoals dat voor 1 januari 2015 ten tijde van belang gold.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, onder b, van de AWBZ kan bij ministeriële regeling worden bepaald dat het Zorginstituut overeenkomstig in die regeling gestelde regels subsidies verstrekt om verzekerden de mogelijkheid te geven om in plaats van het tot gelding brengen van een aanspraak op grond van deze wet zelf te voorzien in de zorg die zij behoeven.
Deze ministeriële regeling is de Regeling subsidies AWBZ (de Regeling). De Regeling is vervallen per 1 januari 2015.
In artikel 2.6.9, eerste lid, van de Regeling is bepaald welke verplichtingen het Zorgkantoor de verzekerde bij het toekennen van het pgb dient op te leggen. Ten tijde van belang betroffen dit de volgende verplichtingen, voor zover hier relevant:
- de verzekerde gebruikt het persoonsgebonden budget uitsluitend voor het betalen van zorg als bedoeld in artikel 1.1.1, onderdeel j of k (onderdeel a);
- de zorg die de verzekerde inkoopt, is kwalitatief verantwoord (onderdeel b);
- de verzekerde sluit een schriftelijke overeenkomst met de zorgverlener of zorgverlenende instantie. De verzekerde bedingt in de schriftelijke overeenkomst dat de zorgverlenende instantie declareert door middel van een declaratie waarin is vermeld het nummer waarmee die instantie staat ingeschreven bij de kamer van Koophandel, een overzicht van de dagen waarop is gewerkt, het tarief, het aantal te betalen uren, dagdelen of etmalen en de naam en het adres van de zorgverlenende instantie, en die namens de zorgverlenende instantie is ondertekend (onderdeel c);
- de verzekerde stelt, op verzoek van het Zorgkantoor, de in onderdeel c bedoelde overeenkomsten en declaraties alsmede zijn rekeningafschrift op papier of op een andere duurzame drager, tot vijf jaar na de datum van de subsidievaststelling ter beschikking van het Zorgkantoor. De rekeningafschriften bevatten in ieder geval de perioden waarop zij betrekking hebben, de datum en het bedrag van de door de verzekerde verrichte betalingen, bedoeld in onderdeel a, alsmede de rekeningnummers waarop deze betalingen zijn bijgeschreven (onderdeel d);
- de verzekerde legt door middel van invulling en ondertekening van een daartoe door het Zorgkantoor toegezonden formulier verantwoording af over de besteding van het verleende pgb (onderdeel e).
Uit artikel 2.6.10, eerste lid, van de Regeling volgt dat de verzekerde wordt bevoorschot voor het verleende pgb. Ingevolge artikel 2.6.13, tweede lid, van de Regeling wordt na afloop van iedere subsidieperiode de subsidie voor de desbetreffende subsidieperiode vastgesteld.
Artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat de subsidie lager kan worden vastgesteld indien de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Volgens artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen op grond van feiten of omstandigheden, waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld.
Op grond van artikel 4:57, eerste lid, van de Awb kunnen onverschuldigd betaalde subsidiebedragen worden teruggevorderd.
Is eiseres belanghebbende bij de bestreden besluitvorming?
3. De rechtbank stelt vast dat de beide primaire besluiten zijn gericht aan de budgethoudster, en niet aan eiseres. Eiseres heeft voor zichzelf bezwaar gemaakt en niet voor budgethoudster, die ten tijde van de primaire besluiten inmiddels meerderjarig was. De rechtbank ziet zich daarom ambtshalve geplaatst voor de vraag of eiseres belanghebbende is bij de primaire besluiten, en of zij daarom terecht in haar bezwaren is ontvangen door het Zorgkantoor.
Op grond van artikel 1:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb wordt onder 'belanghebbende' verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, moet sprake zijn van een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen. Dat belang moet rechtstreeks bij het desbetreffende besluit zijn betrokken. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang is niet aan deze eis voldaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres een zelfstandig eigen belang bij de beide primaire besluiten, nu zij volgens het Zorgkantoor frauduleus heeft gehandeld en dit de aanleiding is geweest voor de primaire besluiten (zie de conclusie van Advocaat-Generaal Widdershoven van 7 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3474 en de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 5 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:66). Het Zorgkantoor heeft het bezwaar van eiseres terecht ontvankelijk geacht.
Het standpunt van eiseres
4. Volgens eiseres ontbreekt een grondslag voor een vordering op haar. Zij wijst erop dat de besluitvorming van het Zorgkantoor is gericht aan de budgethoudster, die ten tijde van de primaire besluiten ruimschoots meerderjarig was en geen wettelijk vertegenwoordiger had. Eiseres stelt dat sprake is van bijzondere omstandigheden aan haar zijde, op grond waarvan moet worden afgezien van terugvordering van de pgb-gelden. Zij noemt in dit verband onder meer dat zij ook al een bedrag van € 81.000,- moet terugbetalen aan de gemeente Waalwijk, en dat zij geen ruimte heeft om het terugvorderingsbedrag te betalen gezien haar zeer beperkte inkomen en haar schulden. Het Zorgkantoor stelt verder ten onrechte dat de budgethoudster niet op de hoogte was van de gang van zaken, nu zij zelf een pasje had die zij samen met eiseres heeft aangevraagd. In het kader van het onderzoek van het Zorgkantoor heeft een gesprek plaatsgevonden met [naam oom], maar in het dossier ontbreken ten onrechte stukken die hierop betrekking hebben. Eiseres verzoekt de rechtbank om het verslag van het betreffende gesprek op te vragen zodat dit kan worden toegevoegd aan het dossier. Het Zorgkantoor stelt ten onrechte geen reden te hebben om te twijfelen aan de verklaring van [naam oom], nu hij degene is geweest die de frauduleuze pgb-constructie heeft opgetuigd. Het Zorgkantoor heeft volgens eiseres geen evenredige belangenafweging gemaakt, nu onvoldoende is meegewogen dat zij slechts een beperkt bedrag heeft ontvangen, haar dochter wel degelijk zorg nodig had en die zorg ook is geleverd.
Inhoudelijke beoordeling afkeuring verantwoordingen en gewijzigde vaststellingen
5. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Zorgkantoor een deugdelijke en voldoende specifieke onderbouwing gegeven voor de afkeuring van de verantwoordingen van de besteding van het pgb van budgethoudster over de jaren 2013 en 2014. Het Zorgkantoor stelt zich terecht op het standpunt dat uit de dossierstukken, en dan met name de verklaringen van eiseres zelf en van de zorgverlener, naar voren komt dat de budgethoudster nooit zorg heeft ontvangen van de opgegeven zorgverlener. De rechtbank verwijst in dit verband naar het proces-verbaal van de sociale recherche van Baanbrekers van 1 juni 2018. Uit de in het dossier opgenomen bankafschriften blijkt dat wel betalingen aan de zorgverlener zijn verricht, en dat een zorgovereenkomst is afgesloten. Ook is op de verantwoordingsformulieren over de periode 2013 en 2014 aangegeven dat zorg is verleend door de zorgverlener. De stukken zijn ondertekend door eiseres, en door haar ingediend bij het Zorgkantoor. Omdat eiseres deze voor haar belastende feiten niet betwist, ziet de rechtbank geen aanleiding om een verslag op te vragen van het gesprek dat heeft plaatsgevonden met [naam oom]. De inhoud van dat gespreksverslag is dan immers niet meer van belang voor de beoordeling van het bestreden besluit. Eiseres heeft geen belang bij de stelling dat de budgethoudster op de hoogte was van de frauduleuze gang van zaken. De primaire besluiten richten zich immers tot de budgethoudster, die hiertegen geen bezwaar heeft gemaakt.
6. Gezien het voorgaande heeft het Zorgkantoor terecht aanleiding gezien om de eerdere vaststellingsbeschikkingen van 2013 en 2014 op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb met terugwerkende kracht te wijzigen. Vaststaat dat het Zorgkantoor het pgb lager zou hebben vastgesteld als destijds bekend was dat de enige zorgverlener geen AWBZ-zorg had verleend. De rechtbank wijst hierbij op een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 1 november 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:3817). De door eiseres gestelde omstandigheid dat de budgethoudster wel zorg nodig heeft, laat onverlet dat door de enige zorgverlener geen AWBZ-zorg is verleend. Omdat dit duidelijk is zijn de verantwoorde bedragen terecht volledig afgekeurd, is de vaststelling terecht bepaald op nihil en is het volledig uitbetaalde budget terecht teruggevorderd.
Grondslag terugvordering pgb-gelden bij eiseres en bijzondere omstandigheden
7. De stelling van eiseres dat geen grondslag bestaat voor een vordering op haar valt buiten de omvang van dit geding. In deze procedure wordt alleen beoordeeld of de verantwoordingen van de besteding van het pgb van budgethoudster over de jaren 2013 en 2014 terecht zijn afgekeurd, en of het pgb over deze jaren terecht volledig wordt teruggevorderd bij budgethoudster. Een eventuele vordering op eiseres ligt hier dus niet ter toetsing voor. Pas bij de (civielrechtelijke) invordering van het terugvorderingsbedrag zal eiseres worden aangesproken op de ontstane schuld, zoals ook ter zitting is bevestigd door het Zorgkantoor. De stelling van eiseres dat moet worden afgezien van terugvordering wegens de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden aan haar zijde valt om dezelfde reden buiten de omvang van dit geding.
Belangenafweging bij terugvordering
8. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB, zie onder meer de uitspraak van 21 januari 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:187), dient het Zorgkantoor de discretionaire bevoegdheid om een pgb lager vast te stellen uit te oefenen met inachtneming van het geschreven en ongeschreven recht, daaronder begrepen de in artikel 3:4 van Pro de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging. Daarbij zal een afweging moeten worden gemaakt tussen het belang van handhaving van de niet nagekomen verplichting en de gevolgen van de verlaging voor de ontvanger, waarbij tevens de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten van belang is. Het Zorgkantoor moet ook bij de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid tot terugvordering van onverschuldigd betaalde pgb-voorschotten rekening houden met de in artikel 3:4 van Pro de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging.
9. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de motivering van het bestreden besluit dat het Zorgkantoor een zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt. Het Zorgkantoor mocht daarbij het belang van een correct gebruik van pgb-gelden redelijkerwijs zwaarder laten wegen dan het belang van budgethoudster. Niet is gebleken van omstandigheden die ertoe bijdragen dat het terugvorderen van het pgb zou leiden tot een onredelijkheid en onbillijkheid van overwegende aard.
Conclusie
10. Het beroep wordt ongegrond verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.J.G. Römers, rechter, in aanwezigheid van
mr. M.I.P. Buteijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 november 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.