Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 18/2107 WOB
uitspraak van 21 december 2018 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[Naam eiseres] , te [vestigingsplaats eiseres] , eiseres,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
gedeputeerde staten van de provincie Zeeland (GS), verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 13 maart 2018 (bestreden besluit) van GS inzake het deels afwijzen van haar verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 13 november 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. GS hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. W. Boogaard en [naam vertegenwoordiger] .
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Op 31 juli 2017 heeft eiseres GS verzocht om de volgende informatie te verstrekken met betrekking tot het dossier Fosforfabriek Thermphos in Vlissingen:
De correspondentie tussen [Naam bv1] ( [Naam bv1] ), provincie en private partijen betreffende de aanstelling van [naam persoon] in de [Naam bv1] en de onderbouwing van de betrokken partijen betreffende de toetreding van [naam persoon] als commissaris van de [Naam bv1] .
De correspondentie van partijen (mede de provincie) wat tot de benoeming van [naam persoon2] binnen de [Naam bv1] heeft geleid en de gronden waarop deze benoeming tot stand is gekomen.
De vergoedingen/salarissen van de commissarissen en de kosten/uitgaven betreffende de [Naam bv1] en [Naam bv2] alsmede de totale kosten die er worden gemaakt ten laste van de overheidsuitgaven.
Een specificatie van de kosten die het dossier van Fosforfabriek Thermphos met zich mee heeft gebracht. Deze vraag houdt in aan welke partijen en personen de afgelopen vijf jaar uitgaven zijn gedaan.
Een overzicht van adviesbureaus die bij het project betrokken zijn geweest.
Zijn er door private partijen voorstellen gedaan die het proces zouden kunnen versnellen en mede het saneren tot stand zouden kunnen brengen? Zo ja, wat is daarin het besluit van GS of haar bevindingen?
De bevindingen en het rapport voortvloeiend uit het onderzoek van D. Samsom inzake de Fosforfabriek.
Bij besluit van 26 september 2017 (primair besluit) hebben GS het verzoek om informatie deels toegewezen en deels afgewezen. Volgens GS heeft een deel van het verzoek betrekking op informatie die niet bij GS berust, maar bij [Naam bv1] en/of N.V. Zeeland Seaports (NV ZSP). In het primaire besluit is het volgende vermeld:
Over de aanstelling van [naam persoon] bij [Naam bv1] heeft de provincie geen correspondentie gevoerd. De benoeming van een bestuurder van [Naam bv1] is een bevoegdheid van haar aandeelhouder, zijnde [Naam bv2] ( [Naam bv2] ).
GS verwijzen naar de bijgevoegde brief waarin [naam persoon2] wordt voorgedragen ter benoeming als lid van de Raad van Commissarissen (RvC) van [Naam bv1] . Op grond van een contractuele afspraak met [Naam bv2] heeft de provincie het recht om een bindende voordracht te doen voor de benoeming van één commissaris bij [Naam bv1] . GS hebben bij de uitoefening van dit recht de keuze gemaakt om de gedeputeerde met de portefeuille Financiën voor te dragen.
De vergoedingen van de commissarissen van [Naam bv1] zijn opgenomen in de jaarrekening van [Naam bv1] . Deze kan eiseres via de Kamer van Koophandel raadplegen. GS is bekend dat [naam persoon2] onbezoldigd lid is van de RvC van [Naam bv1] .
De totale kosten die vanaf het begin van de sanering zijn besteed aan Thermphos zijn als volgt inclusief herkomst van de middelen:
- € 35.000.000,- beschikbaar gesteld uit de boedel door de curatoren belast met de afwikkeling van het faillissement van Thermphos ;
- € 3.000.000,-, beschikbaar gesteld door het ministerie van I&M;
- € 11.350.000,-, beschikbaar gesteld door de provincie.
De daadwerkelijke uitgaven en aan welke bedrijven, personen en organisaties deze uitgaven worden gedaan is volgens GS een aangelegenheid van [Naam bv1] en om die reden niet bekend bij GS. Omdat GS niet over de door eiseres gevraagde specificatie van de kosten beschikken, kan deze niet aan eiseres worden verstrekt.
5. GS beschikken niet over een overzicht van de adviesbureaus die in het totale project betrokken zijn geweest. De provincie heeft zich op diverse momenten in het proces laten bijstaan door externe juridische adviseurs van De Brauw Blackstone Westbroek. Ook heeft de provincie advies gevraagd aan het bureau Fakton. Daarnaast heeft de provincie kennis ingehuurd bij Croon Advocaten en is een voormalig projectleider van EPZ op persoonlijke titel ingehuurd. Daarnaast is – zonder verrekening van kosten – inzet geweest vanuit Rijkswaterstaat, het RIVM, de DCMR en de RUD Zeeland. Voor de financiële verwerking is Deloitte vanuit haar rol als accountant van de provincie Zeeland om advies gevraagd. Verder verwijzen GS naar de beantwoording onder 4.
6. GS zijn ermee bekend dat zich partijen hebben gemeld bij [Naam bv2] en [Naam bv1] , maar daarover nemen zij geen besluiten omdat ze daartoe niet bevoegd zijn.
7. Het rapport van Samson is openbaar en GS verwijzen naar de vindplaats op internet van dit rapport.
Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit hebben GS het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Het standpunt van eiseres
2. Eiseres voert, samengevat, aan dat GS ten onrechte haar verzoek om informatie deels heeft afgewezen. Volgens eiseres houden GS bewust stukken achter en hebben GS als eindverantwoordelijke en uitgever van overheidsgeld de plicht om de integriteit en de geldstromen van [Naam bv1] te controleren. Gelet hierop is het ongeloofwaardig dat GS geen stukken zouden hebben ter controle hiervan. Eiseres verwijst in dit kader naar diverse documenten, waaronder een samenwerkingsovereenkomst tussen GS, de Staat der Nederlanden, [Naam bv2] en [Naam bv1] inzake de sanering van het voormalig Thermpos terrein (samenwerkingsovereenkomst). Wat betreft onderdeel 1 van het verzoek stelt eiseres dat GS moeten beschikken over meer informatie over de aanstelling van [naam persoon] als bestuurder van [Naam bv1] . Wat betreft onderdeel 3 van het verzoek wordt volgens eiseres door GS geen onherroepelijke en vaststaande onderbouwing afgegeven dat [naam persoon2] onbezoldigd zijn functie bij [Naam bv1] bekleedt. Wat betreft onderdeel 4 van het verzoek stelt eiseres dat GS geld overmaken naar [Naam bv1] en ook de plicht heeft om controle te houden op de uitgaven van dat geld door [Naam bv1] . Volgens eiseres is [Naam bv2] een overheid-BV en valt daarom onder de verantwoordelijkheid van GS. Een specificatie van de kosten en uitgaven inzake de sanering van het terrein vallen mede onder de verantwoording van GS vanwege de controle op verantwoordelijke uitgaven van overheidsgeld. Wat betreft onderdeel 5 stelt eiseres dat GS een onjuiste weergave geven, omdat het verzoek ziet op het inzage krijgen van adviesbureaus met betrekking tot de aanbestedingen. Wat betreft onderdeel 6 stelt eiseres dat geen sprake is van een vraagstelling en zij alleen duidelijk wilde maken dat het ongeloofwaardig is dat GS geen besluiten zouden nemen of niet op de hoogte zouden zijn.
Wettelijk kader
3. Op grond van artikel 1 van Pro de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan er zo veel mogelijk zorg voor draagt dat de informatie die het overeenkomstig deze wet verstrekt, actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document vermeld, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
Beoordeling door de rechtbank
4. Ter beoordeling aan de rechtbank ligt de vraag voor of GS terecht het Wob-verzoek van eiseres om informatie deels hebben afgewezen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting volgt dat het beroep van eiseres zicht richt tot de onderdelen 1, 3, 4, 5 en 6 van zijn Wob-verzoek.
Bij deze beoordeling stelt de rechtbank voorop dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) volgt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Daarnaast volgt uit vaste rechtspraak van de AbRS dat de Wob geen verplichting bevat om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning, noch om documenten elders te vergaren. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de AbRS van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3255.
5. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of [Naam bv1] onder de verantwoordelijkheid van GS werkzaam is, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. Indien dat het geval is, is GS namelijk gehouden om informatie op te vragen bij [Naam bv1] .
Uit vaste rechtspraak van de AbRS volgt dat om te kunnen bepalen of een instelling, dienst of bedrijf dat zelf geen bestuursorgaan is werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, bepalend is in welke mate het bestuursorgaan opdrachten of aanwijzingen kan geven aan het bedrijf en/of in hoeverre het bedrijf zich dient te richten naar de opdrachten of aanwijzingen van het bestuursorgaan. Dit kan worden afgeleid uit bijvoorbeeld de statuten van het bedrijf of een door het bestuursorgaan en het bedrijf gesloten overeenkomst. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de AbRS van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1723. In deze uitspraak heeft de AbRS geoordeeld dat ProRail B.V. niet kan worden aangemerkt als een onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu werkzaam bedrijf. Daarbij werd aan het feit dat sprake was van een meerderheidsaandeel in ProRail B.V. en dat ProRail B.V. financieel afhankelijk was van verlening van subsidie geen doorslaggevend belang toegekend.
In dit geval staat vast dat de provincie Zeeland voor 50% aandeelhouder is van N.V. ZSP. N.V. ZSP is vervolgens enig aandeelhouder van [Naam bv2] , die verantwoordelijk is voor het exploiteren van de havens in Vlissingen en Terneuzen. [Naam bv2] is vervolgens enig aandeelhouder van [Naam bv1] , die verantwoordelijk is voor de sanering van het terrein van de voormalige fosforfabiek Thermphos. Hieruit blijkt dat GS dus geen direct aandeelhouder zijn van [Naam bv1] . Ter zitting hebben GS desgevraagd toegelicht dat zij geen opdrachten of aanwijzingen geven aan [Naam bv1] inzake de uitvoering van de saneringswerkzaamheden en ook geen directe zeggenschap hebben over de uitvoering van deze werkzaamheden. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan deze toelichting te twijfelen.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat [Naam bv1] niet onder de verantwoordelijkheid van GS werkzaam is, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. Dit betekent dat GS niet waren gehouden om informatie bij [Naam bv1] op te vragen om vervolgens inhoudelijk te toetsen of die informatie openbaar kon worden gemaakt op grond van de Wob.
6. Wat betreft de onderdelen 1, 3 en 4 van het Wob-verzoek overweegt de rechtbank als volgt.
De onderdelen 1 en 3 van het Wob-verzoek zien op een verzoek om informatie over de benoeming van [naam persoon] als bestuurder bij [Naam bv1] en de benoeming van [naam persoon2] als lid van de RvC van [Naam bv1] . Onderdeel 4 van het Wob-verzoek ziet op een verzoek om informatie over de kosten van de sanering van de voormalige fosforfabriek met een specificatie welke bedragen door [Naam bv1] aan welke partijen zijn betaald.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben GS op niet ongeloofwaardige wijze ontkend dat de door eiseres gevraagde informatie inzake deze onderdelen van het Wob-verzoek niet onder haar berust. Vervolgens is het aan eiseres om aan te tonen dat de betreffende informatie wel onder GS berust. Zij heeft in dit kader onder meer verwezen naar een krantenartikel in de PZC, een artikel op de website van Omroep Zeeland, een voorstel van GS aan provinciale staten inzake het plan van aanpak Thermphos van 21 april 2017 en de hiervoor genoemde samenwerkingsovereenkomst.
Naar het oordeel van de rechtbank is wat eiseres heeft aangevoerd onvoldoende om aannemelijk te achten dat door GS onvoldoende zorgvuldig onderzoek is verricht naar de aanwezigheid van stukken of stukken worden achtergehouden. Daarbij acht de rechtbank van belang dat tijdens de zitting door GS is toegelicht dat informatie over het bestaan van stukken is nagevraagd bij de medewerkers van de provincie Zeeland, die vanaf het begin zijn betrokken bij het dossier Thermphos. Daarnaast is in de archieven naar het bestaan van stukken onderzoek verricht door te zoeken op specifieke trefwoorden, die zijn vermeld in het Wob-verzoek van eiseres. Verder hebben GS in de stukken en ter zitting toegelicht dat [Naam bv1] weliswaar financiële verantwoording aflegt over de besteding van de door de provincie Zeeland beschikbaar gestelde middelen, maar dat deze verantwoording op hoofdlijnen geschied. In deze verantwoording is volgens GS niet gespecificeerd aan welke partijen en personen bedragen door [Naam bv1] zijn uitgegeven. De rechtbank acht deze toelichting niet onnavolgbaar, nu [Naam bv1] voor de concrete uitgaven aan bepaalde partijen en personen verantwoordelijk is en niet GS. Het is daarom ook niet ongeloofwaardig dat de door eiseres gevraagde informatie niet bij GS berust, maar bij [Naam bv1] . Nu hiervoor is geconcludeerd dat [Naam bv1] niet onder de verantwoordelijkheid van GS werkzaam is, was GS niet gehouden om deze informatie bij [Naam bv1] op te vragen. Voor zover eiseres heeft gewezen op de samenwerkingsovereenkomst blijkt uit het verhandelde ter zitting dat deze overeenkomst is gesloten in april 2018. Deze samenwerkingsovereenkomst dateert dan ook van na het indienen van het Wob-verzoek en ook van na het nemen van het bestreden besluit. Een beroep van eiseres op deze overeenkomst leidt dan ook niet tot de conclusie dat de gevraagde informatie op dat moment wel onder GS berustte. Tot slot is van belang dat in deze situatie op GS niet de verplichting rust om bepaalde documenten te vervaardigen.
7. Wat betreft de onderdelen 5 en 6 van het Wob-verzoek overweegt de rechtbank als volgt.
De onderdelen 5 en 6 van het Wob-verzoek zien op een verzoek om informatie over de door [Naam bv1] ingeschakelde adviesbureaus en de door private partijen gedane voorstellen wat betreft het versnellen van het proces.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben GS op niet ongeloofwaardige wijze ontkend dat de door eiseres gevraagde informatie inzake deze onderdelen van het Wob-verzoek niet onder haar berust. Ook is wat eiseres heeft aangevoerd onvoldoende om aannemelijk te achten dat door GS onvoldoende zorgvuldig onderzoek is verricht naar de aanwezigheid van stukken of stukken worden achtergehouden. De rechtbank verwijst ter onderbouwing hiervan allereerst naar wat in overweging 6 is geconcludeerd. Verder is van belang dat eiseres in beroep heeft aangevoerd dat de onderdelen 5 en 6 van het Wob-verzoek met name zien op de door [Naam bv1] gedane aanbestedingen. GS hebben ter zitting toegelicht dat de eerste aanbestedingen door de curatoren van Thermphos met privaat geld uit de boedel zijn uitgevoerd en GS op dat moment nog niet betrokken waren. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan deze toelichting te twijfelen.
8. Tot slot overweegt de rechtbank dat voor zover eiseres in beroep en ter zitting aanvullende verzoeken om informatie heeft gedaan, deze verzoeken niet vallen onder de reikwijdte van het Wob-verzoek dat in deze procedure ter beoordeling voorligt. Indien eiseres een antwoord wenst op deze aanvullende verzoeken zal zij daartoe een nieuw Wob-verzoek moeten indienen bij GS.
Conclusie
9. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat GS terecht het verzoek van eiseres om informatie op grond van de Wob deels hebben afgewezen. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand kan blijven. Het beroep zal daarom ongegrond worden verklaard.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.A. Laheij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.