Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 18/3066 WET en BRE 18/3207 WET
uitspraak van 20 december 2018 van de meervoudige kamer in de zaken tussen
Grondexploitatiemaatschappij [eiseres 1]en
[eiseres 2],
beide te [woonplaats 1],
eisers in de zaak met zaaknummer BRE 18/3066 WET,
derde partijen in de zaak met zaaknummer BRE 18/3207 WET,
hierna samen te noemen: [eiseres 2].,
gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat,
en
[naam aanvrager],te [woonplaats 2],
eisers in de zaak met zaaknummer BRE 18/3207 WET,
derde partijen in de zaak met zaaknummer BRE 18/3066 WET,
hierna te noemen: aanvragers,
gemachtigde: [naam gemachtigde],
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
Procesverloop
[eiseres 2]. en aanvragers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 27 maart 2018 (bestreden besluit) van het college inzake de toekenning aan aanvragers van een tegemoetkoming in de planschade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) als gevolg van de inwerkingtreding van bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 1]”.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 1 november 2018, tegelijk met het onderzoek in 20 andere beroepen over verzoeken om planschade in verband met de inwerkingtreding van bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 1]”.
Aanvragers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
[eiseres 2]. heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Daarnaast is namens [eiseres 2]. [naam projectdirecteur], projectdirecteur, verschenen. Ten slotte is namens [eiseres 2]. [naam deskundige 2] als deskundige verschenen.
Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A.C.J.M. Willemse. Hij heeft zich laten vergezellen door mr. A.A.M. Bruggeman KRMT en mr. J.H.J. van Erk van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) als deskundigen.
De termijn voor het doen van uitspraak is ter zitting verlengd.
Overwegingen
1.Feiten
Aanvragers zijn eigenaar van de woning gelegen aan de [adres 2] 3 te [woonplaats 2].
Op 17 februari 2014 heeft de gemeenteraad van de gemeente [woonplaats 1] het bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 1]” vastgesteld. Dit bestemmingsplan is op 8 augustus 2014 in werking getreden en op 20 november 2014 onherroepelijk geworden. Bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 1]” is de planologische basis voor het realiseren van een woonwijk met circa 380 woningen met bijbehorende voorzieningen op een dichtbij aanvragers woning gelegen gebied dat onder het direct voorafgaand aan bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 1]” geldende planologische regime onder meer bestemd was voor agrarische doeleinden en voor openbaar groen.
Aanvragers hebben op 8 februari 2016 een aanvraag gedaan voor een tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro. Zij hebben daaraan - samengevat - ten grondslag gelegd dat door de planologische verandering de waarde van hun woning is verminderd.
Het college heeft het verzoek ter advisering voorgelegd aan de SAOZ. De SAOZ heeft haar advies neergelegd in een rapport van oktober 2017.
Bij besluit van 19 oktober 2017 (primair besluit) heeft het college de aanvraag onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de SAOZ toegewezen en een tegemoetkoming toegekend van € 8.900,-, vermeerderd met wettelijke rente.
Aanvragers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Daarnaast heeft ook [eiseres 2]. bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
In het kader van de totstandkoming van bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 1]” is een samenwerkingsovereenkomst gesloten op grond waarvan [eiseres 2] derde-belanghebbende is in procedures waarin in verband met de inwerkingtreding van bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 1]” een tegemoetkoming in planschade is gevraagd. [eiseres 2] is beherend vennoot van Grondexploitatiemaatschappij [eiseres 1] Op grond van de samenwerkingsovereenkomst is Grondexploitatiemaatschappij [eiseres 1] de partij die zorgdraagt voor de betaling aan de gemeente van door het college toegekende en uitgekeerde tegemoetkomingen.
De bezwaren zijn toegelicht tijdens de hoorzitting van de commissie bezwaarschriften van 22 februari 2018.
Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van aanvragers en [eiseres 2]. ongegrond verklaard.
2.De wettelijke grondslag voor toekenning van een tegemoetkoming
Artikel 6.1, eerste lid, van de Wro bepaalt, voor zover van belang, dat burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toekennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven.
Het tweede lid, aanhef en onder a bepaalt dat een oorzaak als bedoeld in het eerste lid een bepaling van een bestemmingsplan is.
3.Advisering door de SAOZ
Het college heeft, naast deze aanvraag, ook andere aanvragen ontvangen voor een tegemoetkoming in de planschade. Het college heeft de aanvragen ter advisering voorgelegd aan de SAOZ en heeft de besluitvorming in dit geval gebaseerd op het advies van de SAOZ.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 8.3) volgt dat als uit een advies van een door een bestuursorgaan ingeschakelde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies mag uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt verder dat de SAOZ als onafhankelijk deskundige op het gebied van planschade te beschouwen is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2203). Tussen partijen is dit overigens ook niet in geschil. Het college mag in beginsel dan ook op een door de SAOZ uitgebracht advies afgaan. Dit is slechts anders indien niet is voldaan aan de eis dat de in het advies neergelegde gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar is en voldoende basis biedt voor verdere besluitvorming.
[eiseres 2]. en aanvragers hebben aangevoerd dat het college niet van de adviezen van de SAOZ heeft mogen uitgaan, omdat moet worden getwijfeld aan de juistheid en de volledigheid daarvan.
Ter onderbouwing daarvan hebben aanvragers erop gewezen dat de SAOZ in het conceptadvies van november 2016 tot de conclusie kwam dat voor aanvragers ten tijde van de aanschaf van hun woning geen aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in voor hen ongunstige zin zou veranderen. De SAOZ adviseerde een bedrag toe te kennen van € 14.900,-. In het latere, conceptadvies van april 2017 is de SAOZ vervolgens tot de conclusie gekomen dat de schadeoorzaak wel voorzienbaar was en werd geadviseerd de aanvraag af te wijzen. In het definitieve advies van oktober 2017 concludeerde de SAOZ vervolgens dat de schadeoorzaak deels voorzienbaar was. De omstandigheid dat de SAOZ is teruggekomen op eerdere standpunten vormt volgens aanvragers een concreet aanknopingspunt op grond waarvan moet worden getwijfeld aan de volledigheid en juistheid van het advies dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit.
[eiseres 2]. heeft er op gewezen dat nadat de SAOZ in april 2016 een advies had uitgebracht over drie andere aanvragen, bleek dat in die zaken onvoldoende onderzoek was gedaan in de archieven. [eiseres 2]. heeft vervolgens aanvullende documenten aangeleverd aan de SAOZ, waarna de SAOZ zich genoodzaakt zag terug te komen op eerder ingenomen standpunten. Volgens [eiseres 2]. kan niet worden uitgesloten dat ook in deze zaak als gevolg van het gebrekkige dossier- en archiefonderzoek relevante informatie ontbreekt. Er moet dan ook worden getwijfeld aan de volledigheid en, in het verlengde daarvan, aan de juistheid van het advies dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit, aldus [eiseres 2].
De rechtbank volgt [eiseres 2]. en aanvragers niet in deze betogen.
De rechtbank stelt vast dat ten tijde van de totstandkoming van de adviezen van de SAOZ van april 2016 over drie andere aanvragen essentiële documenten ontbraken, zodat die adviezen, maar ook andere in die periode opgemaakte conceptadviezen niet volledig waren. De rechtbank stelt daarnaast vast dat pas nadat [eiseres 2]. het college heeft gewezen op het ontbreken van essentiële informatie, daarnaar aanvullend onderzoek is gedaan. Naar aanleiding van de documenten en publicaties zoals die vervolgens naar voren zijn gekomen, is de SAOZ in een aantal adviezen, waaronder ook het conceptadvies van november 2016 over de aanvraag van aanvragers, teruggekomen op eerder ingenomen standpunten.
Zoals het college ter zitting ook heeft erkend, is deze gang van zaken niet juist geweest. Naar het oordeel van de rechtbank mogen aanvragers en overige betrokkenen, zoals [eiseres 2], in geval van een aanvraag om een tegemoetkoming in de planschade verwachten dat de adviseur, of, als de onderlinge afspraken daar aanleiding toe geven, het college zich binnen de grenzen van hetgeen redelijkerwijs mogelijk is inspant om de voor de beoordeling van de aanvraag essentiële documenten te verzamelen. Doordat het college pas in een later stadium actief onderzoek is gaan doen naar de voor de beoordeling van de aanvragen essentiële documenten, heeft het college niet gehandeld zoals van het college als een zorgvuldig handelende overheidsinstantie mocht worden verwacht. In dit licht acht de rechtbank het door [eiseres 2]. en aanvragers over de gang van zaken geuite ongenoegen dan ook invoelbaar. Deze constatering heeft op zichzelf evenwel geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
Dat ten tijde van de totstandkoming van de (concept-)adviezen van de SAOZ in 2016 essentiële documenten ontbraken, rechtvaardigt echter niet automatisch de conclusie van [eiseres 2]. dat ook moet worden getwijfeld aan de volledigheid van het advies van de SAOZ zoals dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt. Nadat [eiseres 2]. het college heeft gewezen op het ontbreken van essentiële documenten, heeft het college aanvullend onderzoek gedaan, onder andere in de (gemeente-)archieven. Het college heeft gesteld dat er naast de publicaties en documenten zoals die uit dat onderzoek naar voren zijn gekomen, geen andere publicaties en documenten meer beschikbaar zijn. De rechtbank ziet onvoldoende aanknopingspunten om hieraan te twijfelen.
In het licht van het voorgaande vormt de omstandigheid dat de SAOZ ook in de zaak van aanvragers is teruggekomen op eerder ingenomen standpunten, geen concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de volledigheid en juistheid van het advies zoals dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit. Volstrekt helder is dat de SAOZ op eerder ingenomen standpunten is teruggekomen, omdat nieuwe informatie en inzichten daar aanleiding toe gaven. Deze handelwijze biedt op zichzelf dan ook geen aanleiding voor twijfel aan de volledigheid of juistheid van de adviezen. Integendeel: van een onafhankelijk deskundige wordt verwacht dat hij conclusies aanpast, als nieuwe informatie daartoe noopt. Bovendien hebben aanvragers niet concreet gemaakt op welk punt het advies zoals dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd onvolledig of onjuist zou zijn. De enkele omstandigheid dat aanvragers zich niet met de conclusies uit het advies kunnen verenigen, betekent nog niet dat het advies onvolledig of onjuist is.
Bij gebrek aan concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de volledigheid en, in het verlengde daarvan, aan de juistheid van het door de SAOZ uitgebrachte advies, bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat het college reeds daarom niet van het advies van de SAOZ heeft mogen uitgaan.
Voor zover de conclusies van de SAOZ inhoudelijk zijn weersproken, zal daarop hierna verder worden ingegaan.
4.Voorzienbaarheid
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat aanvragers ten tijde van de aankoop van de woning geen rekening hoefden te houden met woningbouw, direct aansluitend aan het eigen perceel, zodat woningbouw in zoverre niet voorzienbaar was. Aanvragers moesten volgens het college op dat moment wel rekening houden met woningbouw verder naar het noorden en noordoosten.
Volgens aanvragers was woningbouw op dat moment in het geheel niet voorzienbaar, ook niet op de gronden verder naar het noorden en noordoosten.
[eiseres 2]. heeft zich op het standpunt gesteld dat ten tijde van de aankoop ook woningbouw direct aansluitend aan het eigen perceel voorzienbaar was, zodat het college ten onrechte niet is uitgegaan van volledig voorzienbaarheid.
5.Voorzienbaarheid: beoordelingskader
Op grond van artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro betrekt het bestuursorgaan met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij zijn beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 5.23 - 5.30) blijft wanneer de planschade voorzienbaar is, de planschade voor rekening van de aanvrager, omdat de aanvrager in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de woning te hebben aanvaard.
Of een planologische wijziging voorzienbaar was dient volgens vaste rechtspraak te worden beoordeeld aan de hand van de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing - in dit geval het moment van aankoop van de woning - voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Voor het aannemen van voorzienbaarheid is ook niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van aankoop van de woning de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.
De rechtbank merkt op dat de vraag of een planologische wijziging voorzienbaar was een juridische vraag is, die moet worden beantwoord op basis van de hiervoor omschreven uitgangspunten. De rechtbank realiseert zich dat de mate van onderzoek naar en de interpretatie van planologische mutaties die in juridisch opzicht ingevolge de heersende lijn in de jurisprudentie van een redelijk denkend en handelend koper wordt verwacht, maakt dat veel van een aspirant-koper van een woning wordt gevraagd. De jurisprudentie op dit punt is echter stellig en daarom zal de rechtbank dit ook als uitgangspunt hanteren.
6.Voorzienbaarheid: wijze van beoordeling door de rechtbank
Het antwoord op de vraag of de planologische verandering ten tijde van de aankoop van de woning voor de koper voorzienbaar was, vereist geen specialistische kennis of ervaring waarover slechts een deskundige, zoals de SAOZ, beschikt. Dat betekent dat de rechtbank het door het college in navolging van de SAOZ gegeven antwoord op die vraag zonder terughoudendheid toetst (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, met name rechtsoverweging 8.8 en 8.9).
Dat betekent daarnaast dat in geval van betwisting van de aanwezigheid of juist het ontbreken van voorzienbaarheid niet vereist is dat ter onderbouwing daarvan een rapport van een deskundige wordt overgelegd. Dat een rapport niet vereist is, laat onverlet dat de betwisting wel moet worden gemotiveerd.
7.Voorzienbaarheid in het concrete geval
Aanvragers hebben hun woning gekocht op 9 januari 2004.
7.1.
Gevolgen van bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]”
Voorafgaand aan de datum van aankoop van de woning waren bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]”, en bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2], tweede herziening” vastgesteld (hierna samen: bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]”). Met bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]” was onder meer de bouw van de woningen aan de [adres 2] planologisch mogelijk gemaakt. Het plangebied strekte zich ook uit over een strook grond gelegen direct ten noorden van de woningen aan de [adres 2]. Op die strook gold op grond van het bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]” ten tijde van de aankoop van de woning door aanvragers de bestemming “[naam bestemming]” en was woningbouw niet toegestaan.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat aanvragers ten tijde van de aankoop van de woning geen rekening hoefden te houden met woningbouw op de groenstrook direct aansluitend aan het eigen perceel, zodat woningbouw in zoverre niet voorzienbaar was.
[eiseres 2]. heeft aangevoerd dat ten tijde van de aankoop woningbouw ook ter plaatse van de groenstrook voorzienbaar was. Ter onderbouwing daarvan heeft [eiseres 2]. erop gewezen dat in de toelichting bij bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]” is verwezen naar de Structuurvisie [woonplaats 2] 1993 (Structuurvisie 1993). Ook de toelichting bij het bestemmingsplan en de Structuurvisie 1993 vormen concrete beleidsvoornemens. Het plangebied van bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 1]” was in de Structuurvisie 1993 aangewezen als een uitbreidingslocatie voor woningbouw. Er moet bij de beoordeling van de voorzienbaarheid rekening worden gehouden met het voor kopers meest ongunstige beleidsvoornemen en dat is het beleidsvoornemen uit de Structuurvisie 1993. Bovendien behoort de strook tot het gebied dat in het bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 3]” is aangewezen als “zoekrichting verstedelijking na 2005”, zodat woningbouw ter plaatse van de strook ook om die reden voorzienbaar was.
Met het college volgt de rechtbank [eiseres 2]. niet in het standpunt dat ten tijde van de aankoop van de woning van aanvragers woningbouw ook ter plaatse van de groenstrook voorzienbaar was.
Bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]” vormde een uitwerking van de in de Structuurvisie 1993 als fase 1 aangeduide ontwikkeling van woningbouw. Het betreft geen conserverend bestemmingsplan. Met bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]” werd de invulling van de beoogde ontwikkeling geconcretiseerd en werd de bouw van woningen en bijbehorende (groen)voorzieningen planologisch mogelijk gemaakt. Mede gelet op het detailniveau daarvan kon bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]” geacht worden de op dat moment meest concrete en gewenste planologische invulling weer te geven. Het college heeft bij de beoordeling van de vraag of woningbouw op de locatie van het plangebied van bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 1]” voorzienbaar was, dan ook terecht meer gewicht toegekend aan bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]”, dan aan de Structuurvisie 1993.
Daar komt bij dat, zoals ook het college heeft opgemerkt, ook in het kaartmateriaal van de Structuurvisie 1993 een strook grond open is gelaten tussen de uitbreidingslocatie van fase 1 en de ten noorden daarvan gelegen uitbreidingslocatie van fase 2. Die strook is op dezelfde locatie gelegen als de groenstrook uit bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]”, zodat de Structuurvisie 1993 in zoverre geen ander beeld bood dan bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]”. Hoewel [eiseres 2]. terecht heeft opgemerkt dat een structuurvisie indicatief is, en geen vaststaande uitwerking van de toekomstige invulling van een gebied vormt, leidt dat niet tot de conclusie dat aanvragers ten tijde van de aankoop van hun woning rekening moesten houden met woningbouw direct ten noorden van hun perceel. In dit geval is de Structuurvisie 1993 juist geconcretiseerd in het bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]”, zodat aan bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]” meer gewicht moet worden toegekend dan aan de Structuurvisie 1993. De aspirant-kopers hoefden er naar het oordeel van de rechtbank geen rekening mee te houden dat met de uitwerking en uitvoering van fase 2 uit de Structuurvisie 1993 in bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 1]”, teruggekomen zou worden op de uitwerking van fase 1 in bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]”.
De verwijzing door [eiseres 2]. naar bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 3]” maakt het voorgaande niet anders. De groenstrook maakt geen onderdeel uit van het plangebied van bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 3]”, zodat bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 3]” ten aanzien van die strook ook niets beoogt te regelen. De kaart “Hoofdgebiedsindeling” bij het bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 3]” is als gevolg daarvan dan ook niet van betekenis voor de vraag of op het moment van aankoop van de woning voorzienbaar was dat op de strook direct grenzend aan het eigen perceel woningbouw zou komen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1876, rechtsoverweging 28).
Voor zover [eiseres 2]. er onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van
31 juli 2017 (“Asten”, ECLI:NL:RVS:2017:1450) nog op heeft gewezen dat een conserverend bestemmingsplan er niet toe leidt dat een eerder beleidsvoornemen wordt doorbroken, kan dit [eiseres 1] niet baten, reeds niet nu - zoals ter zitting ook door [eiseres 2]. is erkend - bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]” niet als een conserverend bestemmingsplan kan worden aangemerkt.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat aanvragers ten tijde van de aankoop van de woning geen rekening hoefden te houden met woningbouw op de strook grond direct aansluitend aan het eigen perceel zodat woningbouw in zoverre niet voorzienbaar was.
7.2
Gevolgen van bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 3]”
Voorafgaand aan de datum van aankoop van de woning was bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 3]” vastgesteld. Het plangebied daarvan grensde niet aan de percelen van de woningen aan de [adres 2], maar lag achter de strook grond waarvoor bestemmingplan “[naam bestemmingsplan 2]” gold, op de gronden verder ten noorden en noordoosten van de woningen aan de [adres 2]. Die gronden waren in bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 3]” voornamelijk bestemd voor agrarische doeleinden.
De rechtbank stelt voorop dat woningbouw ter plaatse voorzienbaar was op grond van de Structuurvisie 1993. Aanvragers hebben dat ook erkend.
Volgens het college is de voorzienbaarheid niet doorbroken met de vaststelling van het bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 3]”. Hoewel de gronden in het bestemmingsplan bestemd zijn voor agrarische doeleinden, is dat op zichzelf onvoldoende om aan te nemen dat met het bestemmingsplan ook afstand is genomen van het eerdere beleidsvoornemen om ter plaatse woningbouw te realiseren. Daarvan is volgens het college juist geen afstand genomen, integendeel. Het college heeft daarbij onder verwijzing naar het advies van de SAOZ gewezen op de toelichting bij het bestemmingsplan, waarin is opgenomen “De ontwikkeling van stedelijke functies is reeds in de paraplunota TALUD in kaart gebracht en beschreven (hoofdstuk 10 van de paraplunota). Voorzover ontwikkelingen al vastliggen zijn deze buiten dit bestemmingsplan gelaten”. Dat betekent dat het eerdere beleidsvoornemen zoals dat volgde uit de Structuurvisie [woonplaats 2] 1993 (Structuurvisie 1993) onverkort geldt. Daarnaast is op de kaart “Hoofdgebiedsindeling”, die bij de toelichting bij het bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 3]” hoort, een gebied aangeduid als “zoekrichting verstedelijking 2005”. Ook de locatie van het plangebied van bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 1]” behoort tot dat gebied, zodat ook daaruit volgt dat geen afstand is gedaan van het eerdere voornemen tot woningbouw, aldus het college.
Voor zover aanvragers hebben aangevoerd dat de verwijzing naar de paraplunota, de zinsnede over “ontwikkelingen die vastliggen” en de kaart Hoofdgebiedsindeling niet als concrete beleidsvoornemens kunnen worden aangemerkt, gaat de rechtbank daaraan voorbij. Dat geldt ook voor de verwijzing van aanvragers naar de uitspraken van de Afdeling van
31 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:294) en 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1865). Omdat vast staat dat woningbouw voorafgaand aan bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 3]” voorzienbaar was, is niet de vraag of met bestemmingplan “[naam bestemmingsplan 3]” voorzienbaarheid is ontstaan, maar is de vraag om met dat bestemmingsplan voorzienbaarheid is bestendigd of doorbroken.
Vast staat dat het fragment waarnaar het college heeft verwezen is opgenomen in paragraaf 4.4. “Ontwikkelingen” van de toelichting bij het bestemmingsplan. Aanvragers hebben terecht opgemerkt dat ontwikkeling van woningbouw in die paragraaf niet uitdrukkelijk benoemd is en dat deze paragraaf met name ingaat op natuur, landschap en ecologie. Dat betekent echter niet dat moet worden aangenomen dat afstand is gedaan van het eerdere beleidsvoornemen tot woningbouw. Het bestemmingsplan zag op het buitengebied en de ontwikkeling van woningbouw ter plaatse was ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan nog niet concreet aan de orde. Dat van woningbouw echter ook niet uitdrukkelijk afstand is gedaan volgt uit het fragment “De ontwikkeling van stedelijke functies is reeds in de paraplunota TALUD in kaart gebracht en beschreven (hoofdstuk 10 van de paraplunota)” én uit de kaart “Hoofdgebiedsindeling”. In de toelichting is daarover opgemerkt dat op die kaart de hoofdlijnen van de paraplunota samenvattend in beeld zijn gebracht. Op de kaart met de bijbehorende overlay is een gebied, waaronder de locatie van het plangebied van bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 1]”, aangeduid als “zoekrichting verstedelijking na 2005”.
Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de zin “Voorzover ontwikkelingen al vastliggen zijn deze buiten dit bestemmingsplan gelaten” niet alleen dat met bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 3]” geen afstand is gedaan van het eerdere beleidsvoornemen, maar dat het beleidsvoornemen daarin zelfs is bestendigd. Dat in de toelichting niet expliciet is bepaald dat de voorgenomen ontwikkeling van woningbouw in de Structuurvisie 1993 moet worden aangemerkt als een ontwikkeling die vastligt, doet niets af aan het feit dat de Structuurvisie 1993 in het licht van de vraag naar de voorzienbaarheid als zodanig kan worden aangemerkt. Zoals aanvragers ook hebben erkend was woningbouw op grond van de Structuurvisie 1993 een voorzienbare ontwikkeling. Anders dan aanvragers hebben gesteld betekent het feit dat de Structuurvisie 1993 ten tijde van de aankoop van de woning ruim tien jaar oud was naar het oordeel van de rechtbank ten slotte niet dat daaraan ten tijde van de aankoop van de woning geen waarde meer kon worden gehecht (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1876, rechtsoverweging 17).
Gelet op het voorgaande heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de voorzienbaarheid niet was doorbroken met het bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 3]”, zodat aanvragers ten tijde van de aankoop van de woning rekening moesten houden met woningbouw op de gronden verder ten noorden en noordoosten van hun woning. Woningbouw was in zoverre voorzienbaar.
8.Waardevermindering
Tussen partijen is, los van de discussie over voorzienbaarheid, niet in geschil dat bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 1]”, daadwerkelijk tot een verslechtering heeft geleid ten opzichte van de mogelijkheden onder het direct daaraan voorafgaande planologische regime (het oude planologische regime).
Nu woningbouw voor aanvragers niet volledig voorzienbaar was, moet de waardevermindering worden vastgesteld. Bij de bepaling van de waardevermindering is maatgevend welke prijs een redelijk denkend en handelend koper voor de onroerende zaak zou hebben geboden onmiddellijk voor de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime en op het tijdstip direct daarna, uitgaande van hetgeen maximaal op grond van het oude en nieuwe planologische regime kon worden gerealiseerd (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverwegingen 4.3 en 4.6).
9.Taxatie waarde woning onder het oude planologische regime
De SAOZ heeft de waarde van de woning onder het oude planologische regime vastgesteld op € 370.000,-.
De taxatie is uitgevoerd door mr. A.A.M. Bruggeman KRMT van de SAOZ. De opmerkingen van [eiseres 2]. inhoudende dat het gebruikelijk is dat de SAOZ een externe taxateur inschakelt en dat Bruggeman geen registertaxateur is, leiden, gelet op het feit dat Bruggeman als taxateur is ingeschreven in het Landelijk Register van Deskundigen, niet tot het oordeel dat daarom zou moeten worden getwijfeld aan de deskundigheid van de taxateur of de juistheid van de taxatie.
Mede onder verwijzing naar het advies van [naam deskundige 2] van 18 oktober 2018 heeft [eiseres 2] daarnaast aangevoerd dat SAOZ ten onrechte heeft nagelaten inzage te geven in het gebruikte referentiekader, in het bijzonder de gebruikte referentieobjecten, zodat niet inzichtelijk is hoe de waarde is bepaald. Ter zitting heeft [naam deskundige 2] daaraan toegevoegd dat zij niet weet of de getaxeerde waarde te hoog of te laag is, omdat er zowel referentieobjecten zijn die een hogere waarde laten zien, als referentieobjecten die een lagere waarde laten zien.
Vast staat dat in het advies van de SAOZ geen referentieobjecten zijn genoemd. Dit betekent echter niet dat het college dit advies niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Hiertoe is van belang dat onroerende zaken niet alleen op basis van een taxatiemethode worden getaxeerd, maar ook de kennis, ervaring en intuïtie van de deskundige een rol spelen. Dat dit met zich brengt dat een opgestelde taxatie lastig te beoordelen is, is inherent aan de voor het vaststellen van een planschadevergoeding benodigde taxatie. [eiseres 2]. heeft met de door [naam deskundige 2] aangedragen referentieobjecten, die juist deels een hogere en deels een lagere waarde laten zien, niet aannemelijk gemaakt dat de door Bruggeman gemaakte taxatie onjuist is.
Het college heeft de door de SAOZ getaxeerde waarde dan ook aan de besluitvorming ten grondslag mogen leggen.
10.Planvergelijking en taxatie waardevermindering
De SAOZ heeft een planvergelijking gemaakt en de mogelijkheden van bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 1]” vergeleken met het oude planologische regime. De waardevermindering van de woning van aanvragers is voor het niet-voorzienbare deel van de schade vervolgens vastgesteld op € 20.000,-. Het college heeft dat bedrag in de besluitvorming als uitgangspunt genomen.
[eiseres 2]. heeft aangevoerd dat de waardevermindering van de woning, bestaand uit het niet voorzienbare deel van de schade onvoldoende is gemotiveerd en te hoog is vastgesteld. Ter onderbouwing daarvan heeft [eiseres 2]. gewezen op een advies van [naam deskundige 2] van 15 juni 2018. [naam deskundige 2] heeft daarin (samengevat) naar voren gebracht dat de gevolgen van de woningbouw ter plaatse van de groenstrook beperkt zijn, nu de bouwhoogte van de woningen 4 meter bedraagt, terwijl eigenaren van woningen aan de [adres 2] rekening moesten houden met een bouwhoogte van 11 meter direct ten noorden van de strook. Daarnaast konden op grond van de bestemming “[naam bestemming]” ter plaatse van de strook speelvoorzieningen, voet- en fietspaden worden gerealiseerd, zodat de bewoners op grond van het eerder geldende bestemmingsplan geconfronteerd konden worden met (geluids-)overlast, inkijk en beperking van privacy. Uitgaande van de door de SAOZ getaxeerde marktwaarden, heeft [naam deskundige 2] het niet-voorzienbare deel van de schade voor de woningen aan de [adres 2] getaxeerd tussen de € 6.000,- en € 7.500,-.
De rechtbank ziet in het advies van [naam deskundige 2] onvoldoende aanknopingspunten om aan te nemen dat de planvergelijking door de SAOZ op onjuiste uitgangspunten zou berusten.
Ook de SAOZ heeft in aanmerking genomen dat op basis van het oude planologische regime, bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]”, de strook grond bestemd was voor openbare groenvoorzieningen, voorzieningen voor langzaam- en snelverkeer, één en ander met de bijbehorende voorzieningen, zoals paden, speelvoorzieningen en water(gangen). Daarbij werd gestreefd naar groenvoorzieningen met een semi-openbaar karakter. De gronden ten noorden van de strook waren onder het oude regime, bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 3], eerste herziening”, bestemd als agrarisch gebied.
Ten aanzien van de mogelijkheden onder het nieuwe planologische regime van bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 1]” heeft ook de SAOZ in aanmerking genomen dat direct ten noorden van het perceel van aanvragers woningen met een maximale bouwhoogte van 4 meter kunnen worden gebouwd, en dat verder naar het noorden woningen kunnen worden gebouwd met een maximale bouwhoogte van 11 meter. In de vergelijking en het bepalen van de waardevermindering heeft de SAOZ ten slotte betrokken dat woningbouw, anders dan op de strook grond, voorzienbaar was voor aanvragers.
Dat tussen [naam deskundige 2] en de SAOZ verschil van inzicht bestaat over de waardering van de uit de planologische vergelijking voortvloeiende voor- en nadelen, betekent niet dat [eiseres 2]. daarmee aannemelijk heeft gemaakt dat het door de SAOZ verrichte onderzoek onzorgvuldig of onvolledig is geweest, of dat de SAOZ niet tot de conclusies heeft kunnen komen. Het college mocht dan ook uitgaan van de door de SOAZ op € 20.000,- getaxeerde waardevermindering van de woning van aanvragers.
11.Normaal maatschappelijk risico: beoordelingskader
Artikel 6.2, eerste lid, van de Wro bepaalt dat binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager blijft.
Het tweede lid, aanhef en onder b bepaalt, voor zover thans van belang, dat van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager blijft een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
Volgens vaste rechtspraak (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, met name rechtsoverweging 5.9, 5.10, 5.12 en 5.13) moet de vraag of schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de benadeelde en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
De omstandigheid dat een bepaalde planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling is aan te merken, betekent op zichzelf nog niet dat deze planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag.
De omstandigheid dat de schadeveroorzakende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent op zichzelf nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak.
De korting van twee procent is een minimum-forfait, dat geldt voor alle gevallen waarin is verzocht om een tegemoetkoming van indirecte planschade in de vorm van waardevermindering, ongeacht de vraag of de schadeveroorzakende planologische maatregel als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt.
12.Normaal maatschappelijk risico: wijze van beoordeling door de rechtbank
Volgens vaste rechtspraak is de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het college, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het college dient de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico naar behoren te motiveren. Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 8.10).
13.Het normaal maatschappelijk risico in deze situatie
In dit geval heeft het college met overneming van het advies van de SAOZ een korting van drie procent van de waarde van de woning op 8 november 2014 redelijk geacht. Uitgaande van een waarde van € 370.000,-, dient volgens het college de schade tot een bedrag van
€ 11.100,- voor rekening van aanvragers te blijven, nu de schade in zoverre geacht kan worden binnen het normaal maatschappelijk risico te vallen.
Ter onderbouwing daarvan is gesteld dat de aard van de ontwikkeling, te weten uitbreiding van woningen buiten de bebouwde kom, in zijn algemeenheid is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling, waarmee aanvragers rekening hadden kunnen houden. Gelet op de structuur van de omgeving, te weten een woongebied met een relatief hoge bebouwingsdichtheid, kan de nieuwe ontwikkeling gezien de aard en de omvang daarvan ter plaatse in redelijkheid als passend worden aangemerkt. De ontwikkeling past daarnaast binnen het langjarig door de gemeente vastgestelde beleid. Geconcludeerd is dat de ontwikkeling is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen lag. De afstand van de woning van aanvragers tot het plangebied is als klein aangemerkt, zodat de gevolgen van de nieuwe ontwikkeling op het woon- en leefklimaat merkbaar zullen zijn. De schade als gevolg van de ontwikkeling moet voor aanvragers per saldo als groot worden aangemerkt. Geconcludeerd is dat de schade onevenredig hoog is en niet geheel voor rekening van aanvragers zou moeten worden gelaten.
Alle omstandigheden in aanmerking genomen heeft het college in navolging van de SAOZ aanleiding gezien een hoger percentage dan het minimum-forfait van twee procent voor rekening van aanvragers te laten. Een percentage van drie procent doet zowel recht aan de conclusie dat de ontwikkeling is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen lag, als aan de conclusie dat de schade onevenredig hoog is in verhouding tot de waarde van de woning.
[eiseres 2] kan zich daar niet mee verenigen en heeft aangevoerd dat het college de drempel had dienen te bepalen op vijf procent. [eiseres 2]. heeft daarbij gewezen op rechtspraak waaruit volgt dat bij woningbouw op een inbreidingslocatie in een woonkern een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak in beginsel tot het normale maatschappelijke risico van de aanvrager behoort. Volgens [eiseres 2]. is er hier sprake van een inbreidingslocatie binnen de bebouwde kom, zodat de motivering door het college van het percentage van drie procent niet houdbaar is. Daarnaast heeft [eiseres 2]. gewezen op de omstandigheid dat in de nabije toekomst onder de Omgevingswet een minimum percentage van vijf procent zal worden gehanteerd. Volgens [eiseres 2]. moet daarop worden geanticipeerd.
De rechtbank volgt [eiseres 2]. daarin niet.
De rechtbank stelt voorop dat voor zover [eiseres 2]. heeft gewezen op de Omgevingswet, de rechtbank daaraan niet de betekenis hecht die [eiseres 2]. daaraan toedicht. Het vraagstuk van het normaal maatschappelijk risico dient te worden beoordeeld op basis van de huidige wetgeving en rechtspraak.
De rechtbank volgt [eiseres 2]. daarnaast niet in de stelling dat de locatie als een inbreidingslocatie moet worden aangemerkt. Voor zover [eiseres 2]. ter onderbouwing daarvan heeft aangevoerd dat het plangebied gelegen is binnen de bebouwde kom in de zin van de Wegenverkeerswet, merkt de rechtbank op dat dat niet betekent dat het plangebied ook in ruimtelijk opzicht binnen de bebouwde kom ligt. Los van de vraag of het plangebied in dit geval in ruimtelijk opzicht geacht moet worden binnen de bebouwde kom te liggen, maakt enkel die ligging bovendien niet dat de locatie ook als inbreidingslocatie moet worden aangemerkt. Vast staat dat het plangebied aan de west- en zuidzijde door woonbebouwing wordt omzoomd. Ten noorden en oosten van het plangebied is geen woonbebouwing aanwezig. Gelet hierop heeft het college naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding hoeven te zien om het plangebied als een zuivere inbreidingslocatie aan te merken.
Het college heeft evenmin aanleiding hoeven te zien om het plangebied aan te merken als een mengvorm van inbreidings- en uitbreidingslocatie. De door [eiseres 2]. in beroep aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2620) maakt dat niet anders. Het plangebied is in die uitspraak omschreven als een “onbebouwde driehoek”, gelegen tussen een bestaande woonkern, een provinciale weg en het daarlangs gelegen bedrijventerrein. Hoewel het plangebied van bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 1]” aan de west- en zuidzijde wordt omzoomd door woonbebouwing en aan de zuid-oostzijde enige agrarische bebouwing aanwezig is, is geen sprake van een situatie waarin het plangebied aan alle zijden wordt omsloten door bestaande bebouwing. Het plangebied heeft dan ook een wezenlijk andere ligging dan de “onbebouwde driehoek”. Ten slotte bestaat geen aanleiding om [eiseres 2]. te volgen in de stelling dat een percentage van vijf procent redelijk is, omdat sprake is van het dichten van een stedenbouwkundig gat in de lintbebouwing buiten een centrumomgeving. Niet alleen is ter plaatse van het plangebied geen sprake van lintbebouwing, maar gelet ook op de omvang van de ontwikkeling, te weten de bouw van circa 380 woningen, kan niet staande worden gehouden dat met die ontwikkeling een gat in de lintbebouwing wordt gedicht. Ook de ter zitting door [eiseres 2]. gegeven nuancering dat met de ontwikkeling een gat in de stedenbouwkundige kom wordt gedicht, leidt gelet op hetgeen hiervoor is opgemerkt over de ligging van het plangebied en het ontbreken van woonbebouwing aan de oost- en zuidzijde, niet tot de conclusie dat het college het plangebied gelijk had dienen te stellen aan een inbreidingslocatie.
Het college heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht onder verwijzing naar het advies van de SAOZ op het standpunt gesteld dat het redelijk is dat de schade tot een bedrag van drie procent van de waarde van de woning voor rekening van aanvragers blijft, omdat de schade in zoverre geacht kan worden binnen het normaal maatschappelijk risico te vallen.
14.Conclusie
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat zowel het beroep van [eiseres 2]. als het beroep van aanvragers ongegrond is. Het besluit van het college waarbij aan aanvragers een tegemoetkoming is toegekend van € 8.900,-, vermeerderd met wettelijke rente, blijft in stand.
15.Proceskosten
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, voorzitter, en mr. T. Peters en
mr. R.A. Karsten-Badal, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden en D. Alblas, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 december 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.